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《机械设计标准手册》原书名为standard handbook of machine design（2nd Edtion），作者Rudoph.J.Eggert
大家还关注农村土地流转的经济动因分析(英文)--《Asian Agricultural Research》2009年10期
农村土地流转的经济动因分析(英文)
【摘要】：介绍了农村土地流转市场上的利益主体——土地的供给者(农户)和需求者(农业大户)的特征,指出农户由于管理能力和市场应变能力差,如果有人愿意出较高的租金,农户就有可能将全部或部分承包地以转包形式出租;农业大户由于综合素质较高,能适时引进农业新技术,市场应变能力和经营决策能力强,擅长经营高效农业、规模农业。通过建立成本收益函数对农村土地流转主体的成本收益进行分析,探讨了农村土地流转的经济动因。结果表明,农村土地流转是在经济利益驱动下,相关主体对各自的成本收益进行预期分析,按效益最优化配置的;只有在相关各主体的利益得到保障或得以改善时,农村土地流转才能顺畅进行;提出只有保证农产品价格的上扬、推动农业科技的进步、降低流转费用和促进形成农业规模等建议,以期推动农村土地流转快速、有序、健康地发展。
【作者单位】：
【关键词】：
【分类号】：F301.3【正文快照】：
Under the framework of household contract responsibilitysystem,structure of farmland property rights can be divided in-to the ownership right,contract right and management right( use right) .General meaning of rural land circulation refers tothe circulat
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农村土地流转法律实践中的问题与建议
www. 来源：江苏法院网&&作者：刘宇
王亚燕&&更新时间： 15:30:33&&
笔者在司法实践过程中发现在众多的关于农村土地流转相关的案件中，存在着流转形式不规范、登记备案不到位、流转程序不合法的现象，尤其是在农村土地出租、转让中，出现了大量的无效合同。这些案件，由于登记备案、合同签订指导等法律制度没有执行到位，一些流转出去的土地，受让者在拿到土地以后没有能力种植或者仅仅为了获取政府补贴而进行流转，造成大量土地荒废，土地租金无法正常给付，最终给农民造成巨大的损失。更为严重的是，由于这些流转没有严格依法进行，流转后的土地又经过再流转，最后农民甚至没办法找到土地经营者，更无法保障其合法利益。本文中，笔者通过对司法实践中遇到的典型案例中体现出来的土地流转过程中的相关问题进行探讨，并将法律中规定的土地流转的流程进行梳理，指出政府和村集体组织在农村土地流转过程中的职权和职责，以及在土地流转过程中这些职权和职责没有履行到位而造成的后果；同时对法律规定土地流转协议签订的相关规范和法定程序进行梳理，找出农村土地流转过程中制度缺陷而造成土地流转不规范的原因。从政府权责角度和法律制度角度两个方面综合进行分析，进而指出农村土地流转在这两个方面产生的问题，在此基础上提出相应的立法、司法和行政的建议，以期对农村土地流转法律体系的重构有所益处。
案例及其问题
（一）案例概况
2010年1月18日，余荡村经济合作社与原告王春扬签订《土地流转协议》，将余荡村部分村民承包的土地流转给王春扬搞设施农业种植（审理过程中余荡村提供了数份余荡村与村民签署的土地流转协议，该协议约定村民自愿将自己承包的土地交由余荡村对外出租），流转期限从2009年10月至2019年10月。2012年3月8日，原告王春扬（甲方）将2009年10月与掘港镇余荡村经济合作社签订的70亩（土地流转）设施农业项目一次性作价280000元转让给被告吴鑫， 280000元共分三年付清。2013年8月2日，被告吴鑫向原告王春扬发出通知书，认为原告王春扬与余荡村经济合作社2010年1月8日订立的土地流转协议已损害了村民的利益，导致村民闹事严重影响生产经营，并带来巨大的经济损失，故其决定不再履行与原告王春扬的协议。原告王春扬认为，2013年8月2日被告吴鑫单方终止协议履行，显属构成合同违约，故提起本案之诉，请求依法判决被告吴鑫给付设施转让款160000元，诉讼费用由被告吴鑫承担。经本院审理后最终作出如下判决：驳回原告王春扬的诉讼请求。案件受理费人民币3500元，由原告王春扬负担。
（二）案件审理中发现的问题
在审理中我们发现了诸多问题，首先，案件中涉及到的土地流转合同在名称上土地租赁的合同都是以&转让&字样出现，我国法律规定了转包、转让、租赁和入股等流转形式，但是每一种流转形式是不同的，他们的程序和所带来的法律后果是由很大差异的；其次，土地流转的主体不合法。
《中华人民共和国农村土地承包法》第三十四条规定&土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。&第八条规定&承包方自愿委托发包方或中介组织流转其承包土地的，应当由承包方出具土地流转委托书。委托书应当载明委托的事项、权限和期限等，并有委托人的签名或盖章。没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转农户的承包土地。&根据这两个法条的规定农村土地承包经营权出租的主体只能是承包方（即农户）作为出租人，受让方作为承租人。其他任何组织和个人无权作为土地出租的一方，发包方（村集体组织）或中介组织在经承包方（农户）的书面委托后可以行使委托范围内的权利，但基于委托关系，村集体组织与中介组织只能以承包方（农户）的名义签订土地流转合同，而不能以自己的名义签订合同。而本案当中，余荡村将农户土地流转给王春扬的协议中，合同双方为余荡村和王春扬，这显然不符合法律规定。除此之外，流转合同的内容也存在多处表述不清，流转合同的登记备案制度也没有得到落实，镇村在指导合同签订上的作用也没有得到体现。最后，签订程序方面，法律规定的诸多保护农户利益的规定都没有能够得到充分体现。《江苏省农村土地承包经营权保护条例》第二十三条规定&承包方将土地承包经营权流转给本集体经济组织外的单位和个人的，应当在订立流转合同前，采取公示等形式告知本集体经济组织其他成员。受让人有两个以上时，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。&这个规定是为了保护农户利益的规定，本案的土地流转也没有得到体现。土地租金交纳上、受让方的资历审查上都没有体现出对承包方的利益保护。
一、农村土地流转的保障意义及其规范体系
（一）法律以限制和保护为价值核心
农村集体土地所有权的性质十分特别，在流转过程中也与其他的物有所不同，因此在流转的过程中，其流转合同签订的主体和过程都有着特别的法律规定，这些规定的核心精神就是维护现有的农村土地所有权现状，保障农民权益。根据我国宪法、物权法和农村土地承包法的规定，农村土地由农民集体组织所有，农民流转其承包的土地基于其承包经营权中的处分权能。《物权法》第一百二十五条规定： &土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。& 明确规定了土地承包经营权的占有、使用、收益权能。《农村土地承包法》第十六条规定：&承包方享有下列权利： (一)依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品； (二)承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿； & 由此可见，土地承包经营权亦具有了使用、收益的权能，该条虽然没有明确土地承包经营权的占有权能，但使用、收益均以占有为前提，举重以明轻，占有亦为土地承包经营权的权能。至于处分权能，尽管有多重学说，不管采取哪种学术主张，对于土地承包经营权人有权依法处分其享有的土地承包经营权，应无争议。）农民依法流转其土地即基于承包经营权的处分权能。
农民具有对农村的土地的一定的处分权，但是这种处分权的使用是受到限制和保护的，一方面其限制出于对土地所有权的稳定性，限制以法律规范为体现形式；另外一方面由于农民的法律意识和法律水平的限制，农村土地的流转也要受到保护，这种保护的体现为政府和农村经济组织的行政权力保障。在农村土地经营权的限制和保护上，我国出台了一系列的法律法规， 2002年《中华人民共和国农业法》对农村土地承包经营权流转作出了原则性规定，2005年农业部制定发布的《农村土地承包经营权流转管理办法》对农村土地承包经营权流转主体、流转合同的签订进行了细化，我国2007年颁布并实施的《中华人民共和国物权法》对土地承包经营权互换、转让的权利变动方式进行了规范，2008年中国共产党十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》从顶层制度设计上为规制农村土地承包经营权流转提供了政策导向。这些法律法规的总的立法精神就是体现在对农村土地承包经营权流转的限制和保护两个方面。
（二）政府和集体组织的职权和职责
镇具有提供合同文本和指导合同签订的职责。农业部《农村土地承包经营流转管理办法》第二十六条规定&乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当及时向达成流转意向的承包方提供统一文本格式的流转合同，并指导签订。&第三十一条规定&乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门在指导流转合同签订或流转合同鉴证中，发现流转双方有违反法律法规的约定，要及时予以纠正。&这两个法条确定了镇级人民政府在农村土地流转过程中的两个义务，一是提供同意文本格式的流转合同，二是指导合同签订，防止流转合同违法对农民利益造成损失。本案中，镇政府的这两个职责都没有得以体现，案涉的土地流转合同的文本是当事人自己拟定，对权利义务的约束十分模糊，极易产生矛盾纠纷；同时，对于农户利益的保护也无法得到体现，比如关于土地的租金，在余荡村与农户签订的协议中约定的为&三年调整一次&，而余荡村与王春扬签订的土地流转协议则约定为&五年调整一次&，这必然会导致土地经营者和原承包农户的矛盾。
（三）程序性规范
农村土地流转的程序在我国法律体系中有着较为详细的规定，有些地方性的规定又进行了细化和补充，大体上来说农村土地流转要经过五个主要的程序。第一步：承包方（农户）和承租人就目标土地承包经营权达成出租合意后，承包方（农户）及时将出租要求向发包方（村集体组织）备案，并报告乡（镇）人民政府土地承包管理部门。承包方将土地承包经营权流转给本集体经济组织外的单位和个人的，应当在订立流转合同前，采取公示等形式告知本集体经济组织其他成员。受让人有两个以上时，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。第二步：承包方自愿委托发包方或中介组织流转其土地承包经营权的，要与受委托人签订书面的委托合同。第三步：乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当及时向达成流转意向的承包方提供统一文本格式的流转合同，并指导签订。乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门在指导流转合同签订或流转合同鉴证中，发现流转双方有违反法律法规的约定，要及时予以纠正。第四步：承包方（农户）与受让方在协商一致的基础上签订书面流转合同。农村土地承包经营权流转合同一式四份，流转双方各执一份，发包方和乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门各备案一份。承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。第五步：乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当建立农村土地承包经营权流转情况登记册，及时准确记载农村土地承包经营权流转情况。以转包、出租或者其他方式流转承包土地的，及时办理相关登记。土地承包经营权出租以后，受让方再次流转的，要经承包方的同意。
二、完善农村土地承包经营权流转法律体系的建议
（一）建立政府和村集体职权的落实和职责的强化机制
从司法实践中遇到的案例可以看出，许多违法的土地流转其原因之一就是镇村的法定职责没有得到充分落实，因此笔者认为要从以下三个方面着手落实政府和村集体的职权，强化其职责。一是明确并落实镇村在土地流转中职责。明确镇村在备案、提供合同文本指导签订上职责，同时还要落实镇村职责，比如合同备案程序如何落实，如何发挥好审查风险、审查程序和执行法定程序的功能等等。要做到这些，需要加强对镇村农业和土地管理部门的指导培训，提高人员素质，确保法律规定的职责能够明确知晓并且树立责任意识。二是提高镇村的服务能力。土地流转涉及到多个流程，需要相应的专业知识，在土地流转中要区别转让、转包、出租和抵押的不同类型，每一种类型都有相应的程序，比如转让需要发包方同意，出租、转包和抵押则不需要；再比如转让可以转给村集体以外的其他人，而转包只能转包给村集体内部的其他农户。目前状况下，镇村两级的人员缺乏相应的专业知识，这也是需要各级政府需要加强的地方。三是土地流转的法律规范中要体现权责一致。从农村土地流转的规范体系上看，从法律一级到部门规章和地方性法规，层级较为细致，规范的程序也较为明确。而这些程序性规范没有能够发挥相应的作用，一个重要的因素就是突出政府职权而没有强化责任。在司法实践中，如果出现了类似的土地流转的无效的情形，往往都是农民作为最终的受害者，同时流转的各个环节都要承担相应的不利法律后果的风险，而政府组织却不承担相应的责任，这一点在以后的立法当中应当予以体现。同时，在以后的法律体系当中也应该加强对土地流转过程中的违法行为的行政责任追究，以此强化相关行政管理人员的责任意识，确保法律职责的落实。
（一）完善农村承包土地登记备案制度
我国的法律规定了农村承包土地的登记备案制度，但从规范的体系性和科学性角度来看，现有的规定还存在诸多问题，这些问题对制度的实施还有着不小的影响。首先，法律规范较为混乱。我国《农村土地承包经营法》第二十三条规定&县级以上地方人民政府应当向承包方颁发农村土地承包经营权证，并登记造册，确认农村土地承包经营权&，但根据《土地管理法》第五条、第十一条的规定，国务院土地行政主管部门统一负责对&依法用于非农建设的集体土地&确认集体土地建设用地使用权，国土资源部颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《土地登记规则》中也没有农地使用权的内容。）尽管规范很多，但是不成体系，每部法律都各自为政，那么农村承包土地到底应该依照哪一部法律，这是行政和司法都要面临的难题，因此，在今后的立法中要改变这一混乱局面。其次，登记的机关及程序等没有可操作性的规范。一个制度最基本也是最主要的几点就要规定如何实施，由谁实施，法律效果如何。而农村土地登记备案制度仅仅在《农村土地承包法》第二十二条对这些内容作了规定，且没有规定具体的操作流程，这也是各地的农业部门没有切实落实这项的根本原因。同时，由于没有规定相应的法律责任，也使得政府和相关部门不认真对待该项制度，使法律成为一纸空文，笔者据此建议，应当在今后的立法中明确政府不作为的法律后果。最后，登记备案的法律效果不确定。我国《农村土地承包法》第二十二条规定，&承包合同自成立时生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权&。从法学角度来看，这条规定应当属于意思主义，即合同成立土地承包经营权转移；该法第二十三条又规定：&县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。&这里可以理解为公示(登记)生效要件主义，即登记方确认其效力。同时该法第三十八条规定，&土地承包经营权采互换、转让方式流转，未经登记不得对抗第三人&，这里又采用了公示对抗要件主义，其实质也是意思主义原则。）从这三条法律规范的内容综合考虑，这部法律中的登记的法律效果应该是对抗效力，即登记制度的立法采用了意思主义原则。而从《中华人民共和国物权法》的内容来看，物权法作为基本法律其确定了物权行为的无因性，那么意思主义原则就与物权法不相符了。因此笔者认为，在今后的立法中应当明确将土地承包经营权的登记确定为土地承包经营权的变动要件。
（二）常见案件类型及相应的建议
司法具有最终选择性和被动性，因此在农民利益保护方面，司法依赖于现有的法律规范体系，尽管如此，我们也应当从司法技能和法规范的体系性解释上尽量做到保护法律体系中规范和蕴含的正当利益。就目前多发的土地流转纠纷，有以下几个主要类型，一是流转程序不合法。出现该审批的没有审批，该经过农户同意的没有经过同意；二是流转费用不能到位。流转费用纠纷主要因为接受流转的一方不能按时支付流转的费用而产生的矛盾；三是接受流转的一方经营能力和经营方式与流转合同中不一致。比如在实践中有些写明是农业经营的，在流转以后进行了工业经营；有些写明是某企业规模化的经营的，后来因为一些原因再流转到其他个体农户进行经营等等。这些类型的案件中体现了共同的特点，就是违反了合同内容以及签订合同的法定程序。在处理上，从当前的法律规范看，对于企业无法给付费用的案件，仅从民事角度一般最后承担不利后果的只能是农民。而其他几类均属违约或者侵权，可以通过相应的规定给与农民相应的赔偿或者补偿。因此，为了更好的保护农民的合法权益，我们从司法角度由几点建议：一是，对于农村承包土地流转，村集体要充分履行义务，基层政府要对每一起流转事项给与专业的指导，从合同拟定到当事人资质审查、法定程序履行等等，都要严格依法进行。二是，对于违法经营的案件，镇和村集体要加强监管职能。很多流转后不做农业使用的情况都是经过村里默许的，这些案件在早期往往企业都能够给与村里和村民一定的好处，因为非农经营的收入往往短期内的收益较好，但是当土地租期结束的时候，人们才会发现此时土地已经遭到严重破坏，不再适宜农业生产。因此，对于这类流转事项，基层政府要跟踪监督，村集体要从长远去考虑，否则受害的还是农民。最后，基层政府要根据法律和当地的情况建立一套统一完整的土地承包经营权交易流程，并在政府设立专门办理此类事项的窗口。建立流程就是遵循现有法律关于经营权流转方面的规定，如经发包方同意、备案，经法定数量的集体成员同意，经乡镇人民政府批准等，还应包括一些事后手续，确保农地土地经营权证书、土地清册、实际流转的承包面积和所处位置一一对应，）将这些流程进行整合，成为易操作的标准化卡片形式，既方便宣传也便于操作。
土地是农业的基础，是农民的保障，保障好农村集体承包土地是农村经济制度改革的前提和核心内容，也是国家经济社会健康稳定发展的基础。在当前，农村承包土地流转的相应的法律规范尚不够健全，对农民利益的保护力度还不够，因此，在建议和期待立法进一步加强保护的同时，基层行政机关和村集体在土地流转的过程中都要在现有的法律规范基础上，严格并完全执行现有规范，确保农民利益得到应有的保护。
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&&&作者单位：如东县人民法院
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我国土地流转中存在的问题及对策思考
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　　◆ 中图分类号:F320 文献标识码:A 中国论文网 /2/view-347085.htm　　内容摘要:农村土地流转是农业可持续发展的客观要求,也是化解"三农"难题的有效途径。然而在实践中,农村土地流转还存在诸多问题,如政府角色定位问题、农民的利益保障问题及社会化服务体系不健全问题等,本文对现阶段农村土地流转改革中存在的问题进行总结并深入分析其原因,在此基础上为进一步完善土地流转机制提供政策建议。 　　关键词:农村 土地改革 土地流转 　　 　　农村土地规模经营是农业现代化的必由之路。积极推进农村土地流转改革,对落实农村土地政策、实现土地规模经营、推进现代农业发展,拓宽农民增收渠道、增加农民收入均能起到积极作用,对促进农村经济社会发展具有客观必要性和重要的现实意义。但是,由于土地流转是农村经济体制改革深入发展的新事物,近几年各地在土地流转实践过程中出现了很多亟待解决的问题,这些问题严重阻碍了土地流转的顺利进行,因此,正确分析当前农村土地流转过程中存在的问题,处理好其中各种主体的利益关系,研究制定有效的政策措施,意义重大。 　　 　　当前农村土地流转存在的突出问题 　　 　　(一)土地流转行为不规范 　　目前很多地方土地流转大多是农户间自发进行的,部分农民法律意识淡薄,采取口头协议进行土地流转的仍然占很大比例,如在河南省济源市被调查的117个农户中,没有签订土地流转书面协议的占78.4%,其中,既无书面协议又无口头约定的占10.8%;而经过乡镇农业承包合同管理机关登记、备案或签证及公证机关公证后流转的土地更少。在一些地方即便双方签订了书面协议,但也存在手续不规范条款不完备等问题,“对双方的权利义务及违约责任没有明确的规定,一旦出现纠纷无法追究责任且大多数流转地没有登记并进行公证,也缺少土地承包经营权流转价格评估机构,而且对于农村流转地价的评定缺乏科学合理的标准,导致农地转让的随意性和无序性”(刘启营,2009)。 　　(二)土地流转中农民利益缺乏保障 　　一是强制流转现象违背了农民意愿。个别地区没有认识到土地流转的主体是农民,在工作中还存在“错位、越位”的现象,在土地流转问题上,采取“一刀切”的简单化操作方式,出现强制性流转现象,严重损害了农民的利益。二是土地流转缺乏对农民利益的保护机制。在土地流转前,缺乏对种植大户和企业业主农业经营能力的资格审查和评估的市场。在笔者调研的市县中,无论是政府推动进行的还是自发进行的土地流转,对承租方农业经营能力的资格没有进行严格审查,更没有让承租方交纳经营风险保证金,在土地流转后,流转业主一旦经营上出现失误,无法履约,常常给参与流转的农户造成巨大的经济损失。造成损失后,又没有有效的补偿办法,风险由农民和政府承担。三是农民的流转收益缺乏增长机制。在流转合同的约定上,农民土地流转收益一般是一定不变,流转期间不再调整租金,流转收益没有随经济的不断发展得到相应增长。此外,某些地区还存在着土地“二次流转”现象,致使农地资源长期闲置和原出租方利益受损。 　　(三)土地流转市场机制及社会化服务体系不完善 　　当前农村土地流转市场化运作机制还没有完全建立起来,更未形成统一规范的土地流转市场,缺乏市场化的运作机制,严重制约农村土地流转的有序进行。一方面,大部分地区尚未形成统一规范的土地流转市场,流转中介组织较少,流转信息传播渠道不畅,土地供需失衡,影响了生产要素的合理流动和优化配置,并限制了土地流转区域范围。另一方面,目前很多地方在土地流转方面还没有完善的资产评估机构、委托代理机构、法律咨询机构、土地投资机构、土地保险机构等,土地承包经营权流转就不能健康有序的进行,从而严重制约了土地交易市场的发育,需求的规范化与土地交易的零散性之间的矛盾突出,土地很难以较为合理的价格在市场中流转。 　　(四)土地流转管理不健全 　　目前对土地流转的管理,从上到下的农业行政部门没有具体的实施细则,在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定,有些地方土地流转主管部门虽然制定有规范的操作规程和土地流转合同文书格式,但缺乏完整的政策体系,缺乏现代化的工作手段,在个别地方土地流转仍然处于自发无序的状态,纠纷隐患较多。一些地方还没有统一规范的土地承包和流转管理机构,乡镇农经机构管理体制不顺,职责不明,流转行为无人监管,流转纠纷无人受理,农民的合法权益受到损害。管理的无序或缺位导致有些地区在土地流转过程中,存在着随意改变土地的农业用途的现象,这对国家的粮食安全也造成隐患。 　　 　　影响农村土地流转的原因分析 　　 　　(一)政府角色定位不明晰 　　政府的指导是帮助集体土地健康、有序流转的保障。在一些地方,部分基层政府和部门角色定位不准,认识错位,普遍把经营权流转当成流转主体的经济行为,没有认识到其在农业现代化进程中的重大意义,对有利的流转模式不加以鼓励和推广,不利的模式不加以批判和限制,采取放任自流的态度。同时没有科学制定流转后农民出路的规划,对可能出现的问题没有做好应急处理预案,提供服务,化解矛盾。集体土地流转是一种市场行为,如果基层行政组织,违背农民的意愿而强行流转,这将为社会埋下许多隐患,甚至危及整个社会的稳定。所以政府应在尊重农民意愿的基础上积极引导,搞好规划、提高服务,在集体土地流转中做好服务员、裁判员的角色(叶桂英,2009)。 　　(二)农民流转意愿不强烈 　　分析当前的土地流转现状,存在农民流转意愿不强烈的现象。究其原因如下:首先,农村社会保障体系不健全,失地农民缺乏生存保障。对于绝大多数农民来讲,土地是农民最基本的生活资料,是安身立命之本,农民主要还依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题,普遍把土地作为最基本的生活保障来看待,对于流转土地存在后顾之忧。“有些农民即使转移到了二、三产业,由于失业的风险和收入的不确定性,他们仍把土地作为最后的退路,宁肯粗放经营,甚至不惜抛荒弃耕,也不愿意转移出让,农村土地市场的发育因而严重受阻”(郭江平,2004)。其次,农民转移就业空间小,“土地流转的速度应该与工业、第三产业就业岗位增加的速度与城市基础设施容纳的程度相适应”(夏先鹏,2009)。所以,农村土地流转还取决于城镇经济实力能为减少农民和释放农村空间剩余劳动力开拓多大空间,只有有效的释放农村剩余劳动力,引导他们合理有序进入城镇,才能改善农村人地资源矛盾。第三,部分土地转出收益吸引力不大,对一些转出土地的农户来说,所得到的收益与自己耕种的收益基本相当,差别不大,尤其是一系列惠农政策的出台和新农村建设的实施提高了农民对土地价值的预期,流转意愿不强烈。 　　(三) 土地流转后资金与技术支持不足 　　土地流转后,要实现规模化生产、集约化经营,必须进行资金投入。经营者开发资金匮乏,是制约土地流转的重要原因。大面积承包土地,从事高效农业开发需要较大的资金投入,且见效慢,而经营者一般没有贷款担保单位,又不能将土地经营权作为贷款抵押,因此很难从金融机构贷款,加之一些地方交通等基础设施和自然基础条件较差,更难筹集资金或引进资金,致使部分经营者在土地开发上存在严重的资金困难,规模难以扩大,效益难以提高。从科技层面讲,土地流转的意义在于土地流转以后,发展高效农业,精耕细作,达到高产高效。如果没有科技的投入,只搞粗放的规模化,就失去了规模经营的意义。而一些承包大户由于缺乏相关技术,对于未来能否通过规模化经营提高收益也很茫然。所有这些不仅阻碍了现代农业的发展,也使一部分有承包能力和意向的经营主体不断观望、徘徊,或者承包土地后另做他用,失去了土地流转的本来意义。
　　(四)土地分户经营与土地流转之间存在矛盾 　　土地流转的目的是优化资源配置,实现土地规模化、集约化效益,而第二轮土地延包实行的是“耕者皆有田”政策,不仅土地分户经营,而且农户在这种严重分散的土地上还要种植从粮食到饲料、蔬菜等几乎家庭所需的全部作物,这就进一步加重了土地的分散程度,形成了分散、细碎、小规模的土地经营方式,难以实现土地成片集中流转。而且业主在实施土地规模流转时,往往因为一户或几户承包户没有谈妥,而使土地规模化流转难产,制约了规模经济的发展。同时,一些地方农田水利基础设施较差,尤其是丘陵山区,地块小且不平整,水、电、路建设滞后,集中连片流转难度大,不利于规模经营和大型机械作业,阻碍了土地的规模化经营。 　　 　　推进农村土地流转健康发展的对策思考 　　 　　农村土地承包经营权流转是一项城乡互动的巨大系统工程,既涉及到现代农业的发展与建设,又涉及到亿万农民的切身利益和长远利益,也是一项政策性很强的工作,必须严格按照国家政策逐步实施,规范运行,保证土地流转的健康发展。 　　(一)逐步建立因地制宜的土地流转制度 　　土地承包经营权流转,要因地制宜,切实把握“适度”两个字。首先,必须始终坚持依法自愿有偿的流转原则,不能盲目跟风推进,以行政手段推行农村土地流转。对于政府和村级组织来说,只能是进行政策导向,创造发展环境,加强服务管理。其次,要把握规模的“适度”。适度规模经营就是生产规模要与生产单位的生产能力相适应,不能一味追求流转规模,生产能力却达不到,反而导致粗放经营,甚至抛荒,浪费了土地资源,违背了中央进一步完善农村土地管理制度的初衷。第三,要根据各地具体的自然条件、经济基础和农业发展水平制定不同的土地流转制度。经济发展较为薄弱或非农产业不发达地区,农民对土地的依赖性仍然很强,农民对土地流转方式多样化的要求也不高,而在非农产业发达、经济实力雄厚的地区,农民对土地的依赖性日益减弱,充分利用土地使之增值的要求越来越高,农民对土地流转方式的多样化的需求也越来越高。所以要根据各地实际情况,切实制定有效的措施,积极引导村、社及农民群众在自愿、有偿的前提下开展农村土地承包经营权的流转工作,认真解决农村土地承包经营权流转工作中的新情况、新问题,以土地流转为契机,大力培植发展农村专业大户,推进农业综合开发。 　　(二) 积极培育规范化的土地流转市场 　　推进土地流转,就要积极培育土地流转市场,建立严格而规范的配套制度和措施。一是健全农地流转服务平台,要建立和完善县一级农地流转服务中心、乡镇一级农地流转服务站、村级农地流转服务组的三级中介服务网络,建立农地流转信息库,开展信息咨询、评估、协办手续等服务。二是建立农地流转信息网络,使广大农户和有意投资农业的经营者能及时、准确获取可靠信息沟通市场供需双方的相互联系,切实解决农地流转信息不畅、配置不佳的问题。三是建立科学的土地流转价格形成和指导机制。“因地制宜地建立多元化的流转价格体系,通过土地流转价格来调节土地的利用结构。同时,根据市场供求、宏观经济运行状况和土地受让方的投资变化,在研究受让方承受能力的情况下,适时进行流转价格的调整,以便更好地反映土地的动态价值变化”(王春超,李兆能,2008),从而建立健全农民流转收益增长机制,保障农民收益能随经济的不断发展得到相应增长。 　　(三) 深入强化土地流转的规范化管理 　　各级基层党委、政府要加强土地流转管理,特别要处理好土地流转促进农业综合开发与保护基本农田的关系,处理好土地开发与保护群众权益的关系。把各种流转方式纳入规范化管理,确保交易双方权利和义务明晰。要切实做好农地确权、登记、颁证工作,明确农户在农地转让中的主体地位,禁止村级组织代替农户或超越农户对外签订流转合同,依法保障农户对承包土地的占有、使用、收益等权利。同时,要制定规范的土地流转程序,提供格式规范的土地流转合同文本,实行流转合同登记备案制度,确保土地流转规范有序,这不仅增强了农民群众进行农地流转的安全感,保障了流转农户的利益,而且也可以使政府掌握农地流转的实际情况,制订正确的政策措施。另外,还要加强宣传和监督,杜绝土地流转过程中随意改变土地农业用途的现象。 　　(四)加快发展多种形式的土地流转规模经营主体 　　要有效地加快土地流转,关键是要多元化和多形式地创新能促进农村生产力解放和提高的规模经营主体。首先,设立土地流转专项扶持资金和现代农业经营主体培育专项资金。奖励、补贴、扶持土地流转和农业规模经营,大力培育以家庭农场和新型农民专业合作社为主的规模经营主体,努力形成“规模化家庭经营+农民专业合作社”的新型农业生产经营体制。其次,加快构建服务“三农”的金融平台,积极探索信贷支农的重点,适度降低支农信贷利率。加快农业信用担保体系建设,鼓励行业协会、龙头企业、合作社组建农业信用担保公司,并建议财政按实际担保额给予一定的担保风险补助。第三,加大技术支持,帮助规模经营主体真正实现规模经营与集约经营,提高经营效益,发展现代农业,达到高产高效。 　　(五)建立健全土地流转的配套保障机制 　　土地流转的健康进行还有赖于农村配套保障机制的完善。因此,有必要建立健全农业风险保障机制和多层次的农村社保机制,为土地流转创造良好的外部环境。农业是高风险低收益的产业,农业生产不仅要受自然生物因素的影响,还要受社会经济因素的影响。此外,当前农村中,土地作为农民就业、生存和社会福利的重要载体显得至关重要。推进农村土地流转,必须建立健全农业风险保障机制和农村社会保障制度,增强农业对自然灾害等风险的缓冲能力,逐步弱化土地的福利和社会保险功能,同时使广大农民医疗有保障,失业有保险,以解除农民对土地转让后的后顾之忧。对于外出打工的农民,应制定统一的、非歧视的劳动就业制度,把农民工逐步纳入城镇社会保障体系。加大对失地农民的就业技术培训,加快农村城镇化进程,加速农村剩余劳动力有序转移,降低农民对土地的依赖程度,最大限度地发挥土地的市场要素功能。 　　 　　参考文献: 　　1.刘启营.新形势下健全农村土地流转市场的路径分析[J].农业经济,2009(4) 　　2.叶桂英.浅谈集体土地流转中的政府角色[N].中国国土资源报, 　　3.郭江平.农村土地市场发育障碍及对策研究[J].湖北大学学报:哲学社会科学版,2004(31) 　　4.夏先鹏.农村土地流转中的发展机遇与风险[J].中国新农村法制建设研究,2009(9) 　　5.王春超,李兆能.农村土地流转中的困境:来自湖北的农户调查[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2008(4) 　　6.麻昌华,汪安亚.当前农村土地流转制度中存在的问题及其成因分析[J].湖北民族学院学报(哲学社会科学版),2008(26)
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