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“十二五”道路运输应急体系建设规划（征求意见稿）
　　交通运输部道路运输司
　　二〇一〇年七月
　　一、道路运输应急体系发展现状评价
　　（一）取得的成绩. 70（二）存在的主要问题. 73
　　二、“十二五”期面临的形势与要求
　　（一）形势. 78（二）要求. 80
　　三、总体思路、基本原则与建设目标
　　（一）指导思想. 83（二）基本原则. 83（三）建设目标. 84
　　四、重点任务
　　（一）完善道路运输应急预案体系. 84（二）建立健全应急组织体系. 85（三）建立道路运输应急资金保障制度. 87（四）加强道路运输应急队伍建设. 89（五）推进应急平台体系建设. 92（六）加强道路运输应急物资保障建设. 94（七）开展应急培训与演练. 94（八）强化应急运行机制建设. 94
　　五、保障措施
　　（一）制定应急保障体系建设规划. 97（二）加强组织领导. 97（三）加快专业应急人才培养. 97（四）完善道路运输应急法律法规. 98（五）加强宣传教育工作. 98
　　一、道路运输应急体系发展现状评价
　　道路运输应急体系是国家应急体系的重要组成部分，同时道路运输覆盖范围广、通达程度深、时效性强、机动灵活等特点决定了在处理自然灾害、事故灾难、社会公共事件、重点物资运输等突发事件中发挥着基础性和不可替代的重要作用。在03年的“非典”、04年媒电油运紧张、08年的雨雪冰冻灾害、5.12汶川大地震和北京奥运会等重大应急事件中道路运输均做出了重要贡献。
　　与铁路、民航、水运等运输方式不同，道路运输尤其是道路货运的市场化程度高，市场主体经营分散，车辆流动性大，应急运输组织难度大。因此，如何适应市场化要求，建立完善道路运输应急体系，形成道路运输应急保障长效机制，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是交通行业全面落实科学发展观，坚持以人为本、执政为民、全面履行政府职能的重要内容。
　　加强道路运输应急体系建设，对于夯实国家应急体系基础，完善国家应急体系具有十分重要意义。
　　（一）取得的成绩
　　随着道路运输行业承担应急运输保障任务的不断增多，尤其是2003年“非典”疫情发生后的几年里，全国各级交通运输主管部门充分认识到道路运输应急保障体系建设的重要性，在应对各种突发事件的实践中，结合当地实际情况，在道路运输应急组织体系、运行机制以及应急保障能力建设等方面进行了许多有益的探索和尝试，积累了许多宝贵经验，为强化我国道路运输应急管理奠定了实践基础，并圆满完成了大量道路运输应急保障任务。以抗震救灾为例，在 “5.12”汶川大地震道路运输应急保障工作中，动员人力之广，调集运力之多，涉及范围之大，运输任务之重，保障难度之高，持续时间之长均创造了道路运输应急保障的历史纪录。据统计，从日至8月底，四川省交通厅抗震救灾运输保障指挥部累计接到派车指令5000多单，调集客车2223辆、开行3233车次、运送救灾人员和转运受灾群众10万余人，调集货车6391辆，开行13975次、运送救灾物资约10.2万吨，单日最大用车辆达到 1029辆，道路运输为抗震救灾取得最后胜利做出了重大贡献。
　　1.应急预案体系逐步建立
　　自2005年原交通部制定和发布《公路交通突发公共事件应急预案》开始，各地交通部门根据应急预案的要求，相继制定了地方公路交通应急预案。并在此基础上，各地根据道路运输的应急保障特殊性和不同种类突发事件编制了应急运输预案，涉及重大疫情突发、夏收秋收、春运等重要时期的道路运输应急保障，为提高道路运输应急突发事件处置能力奠定了制度基础。如浙江省制定了《浙江省自然灾害突发事件道路运输应急保障预案》、《浙江省突发公共卫生事件道路运输应急处置预案》、《浙江省雨雪冰冻灾害公路运输旅客滞留应急处置方案》等。
　　2.应急组织体系初步形成
　　各地按照统一领导、分级负责、条块结合、属地为主的原则，全国交通系统基本按照国务院和交通运输部的要求，在各级交通主管部门应急领导小组的领导下，各级道路运输管理机构成立了道路运输应急管理组织机构，初步构建了部、省、市、县四级应急组织体系，负责应急指挥与协调、应急日常管理、现场指挥等工作。在抗震救灾期间，四川省运管局在省交通厅的领导下，成立了抗震救灾道路运输保障指挥部，各受灾市（州）、县（市、区）在各级政府及交通主管部门的领导下，成立了地方道路运输保障指挥部，从而形成了省、市、县三级统一领导、分工协作的应急运输组织体系，为有序开展道路运输应急保障工作奠定了基础。
　　3.应急运行机制不断强化
　　各级道路运输应急管理机构在实际工作中不断强化应急运行机制建设，加强道路运输与相关部门的协调联动，积极推进资源整合和信息共享。加强涉及突发事件的危险源排查，着力推进突发事件预测预警、信息报告、应急响应、应急处置及调查评估等机制建设，依据应急保障的特点建立了24小时应急时期值班制度，工作例行报告制度，强化突发事件的信息报送和预警工作，确保重大突发事件及时准确上报和妥善处置。如山西省以运政信息网为平台，以全省统一的 96566特服热线，建立了应急管理联系工作机制。
　　4.应急保障能力有所提高
　　各省依托成建制的专业运输企业，以地市、县为单位初步组建了各级道路运输应急保障队伍。少数较为重视应急运输的地区，结合交通战备管理体系组建了应急运输保障车队，落实了应急运力，依托客运站、货运站、物流园区等场站建立了应急运输集结点。个别省份为了加强对保障车辆的动态监控和适时调度，结合GPS监控平台，开发了车辆管理软件，并为保障车队安装了GPS，有效提高了车队的指挥调度和应急处置能力。同时为了检验预案的可操作性，提高综合实战能力和应急反应能力，开展了一定规模的应急演练，在处理应急突发事件中发挥了积极作用。如山西省道路运输管理部门与交通战备机构协调配合，将道路运输应急保障车队既纳入民用应急保障体系，又纳入国防交通战备应急保障体系。自2005年开始，全省先后共组建了23支道路运输应急保障车队，车辆共计 1092辆，同时建立了后勤救援网络，共有救援拖车86辆，服务车辆310辆，有效提高了车队的运输保障能力。
　　（二）存在的主要问题
　　在历次突发事件道路运输应急保障实践过程中，尽管各级交通运输主管部门强化了道路运输应急体系的建设工作，并取得了一定的成绩，但是也暴露了一系列亟待解决的问题。从总体上看，我国道路运输应急体系建设水平参差不齐，道路运输应急保障能力仍然十分薄弱，尚未建立长效机制。因此，急需加快道路运输应急体系建设步伐，进一步提高道路运输应急保障能力。
　　1.应急预案体系不健全，可操作性差
　　虽然目前各地道路运输管理部门均制定了道路运输应急预案和专项预案，但总体上看，尚未实现对危机的分类管理，针对不同突发事件的专项预案较少，尚未形成完善的道路运输应急预案体系。而且现有道路运输应急预案总体上原则性要求多，可操作性不强，在具体执行过程中存在职责不清，衔接不畅，导致预案启动后反应不及时，协调不顺。
　　2.应急补偿机制不健全，资金拨付不及时
　　目前各级政府都缺乏道路运输应急补偿机制，不但年度预算内没有应急补偿专项资金，而且尚未界定补偿的范围，缺少补偿标准、方式和方法，更没有临时解决应急运输经费的预案，导致大量应急运输经费无法得到及时补偿，大大挫伤了参与应急运输企业和相关救援人员的积极性，制约了应急运输保障长效机制的建立。如在汶川地震期间，四川省财政支付的抗震救灾应急运输经费，其补偿范围限定较窄，规定只用于省抗震救灾指挥部调用的应急客货运输车辆的补偿，且按车头严格核算成本，各市（州）、各带队人员及各运输企业的管理人员费用（包括食宿、通讯等）、维修工时费、集结地费用以及车辆购置附属装备等费用，均未纳入补偿范围，并且由于相关部门对应急运输工作性质不甚了解，以致财政拨款缓慢，到目前为止，仍有部分车辆尚未得到补偿费用。同时，道路运输应急征用补偿无明确的国家标准，对各类车辆、执行任务或待命车的补偿，只能在救灾取得阶段性胜利再全面核查车辆运行成本，临时制定标准并经相关部门反复核查后实施补偿。
　　3.应急保障基础薄弱，保障能力有待加强
　　首先，道路运输应急管理和专业技术人才匮乏，应急人员缺乏专业知识培训和应急演练，制约了应急运输保障能力的提高。其次，现有应急运力多为名义上的应急储备，缺乏长效保障机制，应急管理部门对车辆的管理力度弱，致使应急情况下运力集结速度慢，再加上缺乏应急专业训练，应急处置能力弱，战斗力不强。而且储备运力均为普通客货运输车辆，运力结构相对单一，运输专业大型机具、特殊大型材料、疫苗等特殊物资的专用运输车辆不足，难以适应多层次应急运输的需求。再次，应急的后勤保障能力不足。缺少应急特殊设备和专用物资的储备；应急维修未纳入道路运输应急体系，缺乏专业应急维修救援队伍和救援设施；尚未对应急集结地进行科学规划，现有道路运输站场的应急处置功能有待完善，难以满足大规模的车辆集结和人员生活需要。此外，应急通讯信息保障有待加强。如在汶川地震发生当天，灾区所有移动通讯中断，固定电话基本无人接听，应急救援指令难以按正常渠道和速度传达到各地，灾区救援需求信息也难以获悉，通讯信息保障准备不足，严重影响了抗震救灾的效率和准确性。
　　4.应急管理尚未常态化，管理体制不健全
　　目前虽然各地均建立了道路运输应急管理机构，但是统一指挥、协调有序、运转高效的道路运输应急管理体制尚不健全，受经费和人员编制限制，地方道路运输管理部门尚未建立日常应急管理机构，也没有专职的应急管理人员，均由业务部门的人员兼任，日常工作主要由某个部门代管，这不利于应急管理工作的有效开展和应急管理长效机制的建立。
　　5.部门协调不畅，信息沟通不准确不及时
　　道路应急运输对道路和各方面运输需求的信息依赖度高。但是，由于相关部门间的衔接协调不够充分，信息的沟通不够准确、及时，给运输环节带来了较多困难。首先各级道路运输应急保障管理机构之间缺乏沟通和协调。省、市、县三级运力储备没有明确划分，省级认定的运力储备同时也是市或县的运力储备，出现储备运力重叠的状况，导致应急情况下运力不足。其次，道路运输与其他相关部门衔接不充分，部门间信息不畅，资源不能共享，组织指挥不统一等问题，在一定程度上制约了应急运输工作的顺利开展。如由于与公路及气象部门之间信息沟通不协调，道路运输应急保障部门无法及时全面掌握、发布道路通行状况及天气情况，让应急运输车辆和人员做好充分准备，选择合理路线，采取有效防范措施。此外还存在应急运输指挥机构与运输需求部门信息不对称，信息传递不及时、不准确的问题。
　　6.应急科技投入不足，管理水平有待提高
　　各级应急运输管理机构没有投入足够的人力物力对应急运输管理进行系统深入的研究，尚未建立道路运输应急管理技术的研究体系和储备机制。应急管理的科技投入较少，现代化的科学技术未充分运用于应急管理，缺乏网络化的信息管理支撑，应急信息的共享、交互、查询、发布以及应急指挥手段还比较单一和落后，应急保障的科技水平较低。各地、各级道路运输应急管理机构基础台帐不统一不规范，车辆调度使用跟踪不完善，车辆运行各环节信息无法核对，不仅给应急运输管理机构把握全局，合理安排运力储备和使用带来困难，还导致一部分车辆无法核实所执行的任务情况，后期经费补偿缺乏依据。
　　7.应急运输法律法规体系有待完善
　　目前我国关于应急事件的法律还不够完善。从目前应对突发性灾害和公共卫生事件的情况来看，应急运输动员仍然主要是依靠地方政府行政职能和在群众自发的基础上的运作，由于缺乏系统的法律规范和约束，征用民力的效率不高。而且在应急处置中与法律法规冲突较多，安全风险大，责任风险大。如在抗震救灾中，运送的人员和物资数量巨大，道路损毁严重，基本不具备行车条件，且征集的车辆有限，不得不加班加点工作，运输车辆也无法按规定进行安检，驾驶员工作超时，加上很多防疫物资为危险化学品，运输时出现了较多违反现行法律法规规定的情况，各级道路运输保障部门冒了极大的安全风险，承担了较大的责任风险。
　　二、“十二五”期面临的形势与要求
　　“十二五”是深入落实科学发展观，全面建设小康社会，积极构建社会主义和谐社会的重要时期，也是加快推进现代交通运输业发展，向现代服务业转型的战略机遇期。对于道路运输行业而言，“十二五”是我国道路运输行业发展的关键阶段，是重要的历史转型期，道路运输行业将加快结构调整，促进产业升级，大力发展现代道路运输业，向全面、协调、可持续的方向发展，其中道路运输应急体系建设也是发展现代道路运输业的重要内容之一。因此，“十二五”期，全面提高我国道路运输应对突发事件的能力，是贯彻落实科学发展观，构建和谐社会，保护人民群众生命财产安全，维护正常社会秩序，履行政府职能、提高政府行政能力的根本要求。
　　（一）形势
　　我国是一个自然灾害发生频繁的国家，时常会遭受洪涝、台风、冰雹、地震等自然灾害的袭击。同时伴随着经济的发展和社会的转型，我国进入了突发公共事件的高发期，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件的发生将呈上升趋势。道路运输应急保障任务更加繁重和艰巨，“十二五”期，我国道路运输应急保障面临的形势主要表现为以下方面：
　　自然灾害方面。我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，伴随世界气候变暖、海平面上升，由气候异常引发的台风、地震、海啸、洪涝等自然灾害频繁发生，地质灾害逐渐增多。我国有70％以上的大城市、一半以上的人口、75％以上的工农业产值，分布在洪水、地震、海洋等灾害严重的沿海及东部地区，灾害发生频率高、种类多、损失严重。各类自然和地质灾害造成公路、桥梁、隧道损毁阻断，极端恶劣天气造成旅客滞留、货物受阻的情况时有发生、并且持续时间不断延长。在发生重大自然灾害时，道路运输必须发挥抢险救灾的重要基础保障作用，任务十分艰巨。
　　事故灾难方面。经济社会快速发展使道路运输安全生产形势依然严峻，事故发生频率加大，后果更趋严重，事故预防与处置难度越来越大。如随着全社会对危险品的需求迅速增加，道路危险货物运输的种类、数量不断增长，货物的危险性质也越来越复杂，引发重特大突发环境事件、辐射事故的隐患也越来越多。据不完全统计，目前我国每年汽车运输危险货物运输量超过2.5亿吨，其中，剧毒的氰化物超过八十万吨左右，易燃易爆油品类超过1.5亿吨。道路危险货物运输已覆盖了爆炸品、压缩气体和液化气体、易燃液体、易燃固体、自燃的物品和遇湿易燃物品、氧化剂和有机过氧化物、毒害品和感染性物品、放射性物品、腐蚀品、杂类等9类。大量的易燃、易爆、剧毒、剧腐蚀的危险货物在全国公路网络上运输，形成一个个流动的潜在危险源，稍有不慎，就会给生态、环境造成严重破坏和污染，使人民生命财产遭受巨大损失且产生严重的社会影响。
　　社会公共事件。我国正处于社会转型期，各种矛盾错综复杂，影响社会稳定和经济安全的因素仍然较多，社会群体性事件时有发生。经济社会的快速发展和人民生活水平的提高使得商贸往来、人口流动和物资运输日益频繁，事故隐患增加，不确定性增大。重大节假日、黄金周、大型会议、国际展览、体育赛事等在短时间内使客流迅速集中，短时间内需要大量物资或疏散大量的人员，应急运输保障工作任务重、难度大。以广州为例，2008年春运期间，在遭遇历史罕见的雨雪灾害天气情况下，共发送道路旅客1735.12万人次，其中市区客运站场发送旅客1069.50万人次，相当于把广州市人口都搬了一次家。
　　重点物资运输。我国的经济结构、产业布局和资源分布格局，决定了我国北煤南运、西煤东运以及原油、铁矿石等大量进口状况将长期持续，在铁路运能紧张的情况下，电煤、原油、矿石运力紧张的局面难以在短期内得到根本缓解，因此，公路运输对于保障全国的能源供给，保障经济平稳运行发挥着不可替代的重要作用。“十二五”阶段，我国经济将继续保持较快增长，与此同时，煤炭、石油、矿石、粮食、化肥等重点物资应急运输形势仍然十分繁重和严峻。
　　（二）要求
　　与突发事件的多发性和多样性相适应，应急运输保障的范围将逐渐扩大，涉及自然灾害、社会危机、重大疫情、运输事故、公共事件、重要时段运输、重点物资运输等方面，与此同时，应急运输保障的复杂程度、风险程度和保障难度均不断加大。与新的形势和需求相适应，道路运输应急管理也将逐步发生深刻变革，实现以下几个方面的转变。
　　由“事后处置”向“全过程、循环型”转变。随着灾害和应急事件的增多，传统的“事后处置型”
　　模式已不能满足应急运输管理的需要，必须增强主动性、整体性、计划性和动态性,从应急事件的“全生命发展周期”出发,建立从前期预防到后期评估的“全过程、循环型”管理，对突发公共事件实行事前—预防与监测、事中—应急处置与救援以及事后—恢复与重建相结合的具有连续性的动态管理,将突发事件所造成的损失减至最低限度,甚至消弭突发事件于萌芽状态。这种转变符合灾害经济学中的“十分之一”法则,即在灾前投入“一分”资金用于灾害的防范, 通过降低灾难发生的概率或者避免灾难的发生,人类可以降低“十分”的损失。突发事件的根源在于各种各样的风险,在全过程管理基础上，应急管理工作逐步从侧重对突发事件的管理到对事件和风险并重的管理转变,通过风险分析、风险评估及其有效处置,从根本上防止和减少风险源以及致灾因子的产生,满足风险管理工作 “超前预防”的目的,在此基础上实现常态管理与非常态管理的有机结合,从根本上减少突发事件发生的根源。
　　由临时性向常设性、专业化转变。临时性运输应急指挥机构虽然具有统一指挥和协调的特征,但在启动时机、运作成本等方面也存在一些问题, 也无法有效组织各部门开展日常的预防准备、培训演练、宣传教育等基础性工作。随着应急管理体制初步建立,道路运输应急管理逐步由临时性机构向常设性机构转变，逐步在交通部和地方交通管理部门设立综合性应急管理机构,建立和完善统一领导、综合协调、分级负责、属地管理，条块结合，全国联动的应急管理体系和完整的应急管理组织指挥机构体系。另一方面，为满足日前增多的应急运输任务，提高应急运输保障能力，道路运输应急队伍将向着道路运输应急与国防交通应急相结合，专业运输企业、非政府组织等社会力量与专业应集队伍相结合，日常运营与应急运输相结合的“专群结合、军地结合、平战结合”的应急队伍发展和转变。
　　由“政府独揽”型向“共同治理”型转变。在以往相对封闭的体制下,应急管理更多强调的是政府的主导地位,对社会参与涉及不多, 这种应急管理在处理具有可预期性和可分析性的常规事件时,能够实现其高效、准确的目的。随着社会发展的更加开放和多元，面对更具不确定性、复杂性、多样性、突发性和扩散性的突发事件，应急管理工作也越来越强调多元社会的开放式广泛参与。政府体系外的社会力量不仅是政府的重要信息兰格钢铁,也是政府应急管理的重要力量。将来的应急管理将形成由政府、企事业单位、非政府组织、志愿者、公民个体等共同构成的治理网络，建立政府、企业、社会组织等多元主体之间平等交流、协商合作的互动机制，让社会个体、各类非政府组织、国际性和区域性组织同政府打破界限，进行跨领域、跨部门、跨地区乃至全球性的良性合作，真正形成全社会共同参与的新型应急管理工作格局，共同来预防和处置突发事件，提高决策和反应的灵活性和有效性。
　　由非程序化向制度化、常态化转变。根据经验，人均GDP2000美元以下的社会处于低水平的稳态社会，政府的主要任务是发展经济，其管理以常规业务为主，辅以应急业务。人均GDP在美元之间，社会进入非稳态社会，政府在发展经济的同时，还必须着力化解社会矛盾，其管理是常规业务和应急业务并重。人均GDP高于6000美元，是高水平的稳态社会，政府主要任务是预防社会矛盾，引导经济发展，其管理以应急业务为主，辅以常规业务。目前，我国人均GDP已超过3000美元，“十二五”我国经济社会仍下于非稳态社会，应急管理将逐渐成为政府的主要工作，应急管理将步入常态化和制度化阶段，应急管理将更加强调采取各种制度化、程序化的方式,将危机状态下的政府行为纳入法治的范围,使政府的紧急权力接受法律的约束和规定,从而实现应急管理工作的规范化、法制化。
　　三、指导思想、基本原则与建设目标
　　（一）指导思想
　　依照《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国道路运输条例》、《民用运力国防动员条例》和《公路交通突发事件应急预案》的有关要求，以科学发展观为统领，以深入落实“三个服务”、建立现代道路运输业为根本要求，以保障人民生命财产安全、维护社会和谐稳定为核心，以加强应急队伍和应急管理资源等基础性建设为抓手，进一步建立和完善道路运输应急组织体系和运行机制，为有效应对和及时处置各类突发事件、促进国民经济又好又快发展提供强有力的交通运输保障。
　　（二）基本原则
　　——政府主导，交通为主，部门配合。在同级人民政府的领导和指挥下，各地交通运输主管部门作为道路运输应急保障工作的责任主体，各地道路运输管理机构负责具体组织实施，在相关部门的协同配合下，确保相关人员和物资的及时运输。
　　——属地管理，条块结合，全国联动。道路运输应急保障工作由事发地交通运输主管部门负责，超过当地应急运输保障能力的，按规定向上级交通运输主管部门申请支援，涉及跨省应急运输或需要其他省（市、区）支援的，由交通运输部统筹协调，必要时实行全国联动。
　　——平战结合，快速反应，有序运转。将道路运输应急保障体系与国防交通应急运输体系相结合，实现体系同一、资源共享、管理联动。依照 “平时运营、急时应急、战时应战”的原则，在发生突发事件时，按照道路运输应急保障的有关要求迅速启动，并保证道路运输应急工作有序开展；遇有战争征候或平时军事行动需要实施交通运输保障时，应按照国防交通民用运力动员有关规定开展工作。
　　——依法征用，统一调度，合理补偿。在应对突发事件等紧急状态下，可依法征用运输车辆和相关物资，并由交通运输主管部门统一调度指挥。对于被依法征用的运输车辆和相关物资产生的费用，从道路运输应急补偿资金中予以补偿；造成人员伤亡的，参照国家有关伤残抚恤管理办法执行。
　　（三）建设目标
　　力争到2015年，基本建成了横向到边、纵向到底、操作性强的道路运输应急预案体系，建成组织健全、权责明确、协调有力的道路运输应急组织体系，建立分级响应、反应迅速、运行高效的应急运行机制，建成功能完备、信息互通、处理有效的应急指挥平台体系，建成统一指挥、专兼结合、保障有力的应急运输保障队伍，形成较为完善的道路运输应急保障体系，全面提高我国道路运输应急处置能力、水平和效率。
　　四、重点任务
　　（一）完善道路运输应急预案体系
　　在《公路交通突发事件应急预案》的基础上，完成道路运输应急预案的编制工作。各地交通运输主管部门结合辖区内突发事件的类型和特点，针对不同性质的突发事件分门别类地科学制定应对性较强的道路运输应急保障预案和专项处置预案，完善道路运输应急预案体系。应急预案主要应涉及以及几个方面：
　　? 自然灾害，如地震、台风、海啸、水灾、旱灾、雪灾等；
　　? 公共安全事件，如战争、恐怖袭击、放射性物质及化学危险品泄漏等；
　　? 公共卫生事件，如传染病疫情、动物疫情等；
　　? 经济运行安全事件，如煤炭、石油、粮食、化肥、鲜活农产品等重点物资、人民生活必需品运输紧张，春运等客运高峰期客运运力紧张等；
　　? 国家组织的重大社会活动，如大型会议、大型体育活动等。
　　应急预案应涵盖组织机构、通信联络、预测预警、响应处置、信息统计与发布、善后处理、工作评估、监督管理等方面，要对各类机构的职责权限、应急保障队伍建设、应急物资储备、响应流程和集结时效、处置技术与手段、安全防护措施等加以细化和明确，同时注重与国家、地方及相关部门的应急预案有效衔接。
　　（二）建立健全应急组织体系
　　根据《公路交通突发事件应急预案》的要求，建立部、省、市、县四级道路运输应急管理组织体系，明确各级管理机构的职责。
　　1.建立全国道路运输应急指挥调度中心
　　国家交通突发事件应急工作领导小组负责重大突发事件道路运输应急工作的领导、指挥和协调；制定国家道路运输应急体系建设规划、政策和预案。
　　国家交通突发事件应急工作领导小组下设全国道路运输应急指挥调度中心。由道路运输司司长任总指挥，分管副司长任副总指挥，车辆管理处负责归口管理，其他相关处室做好职责范围内的管理与应急组织工作。全国道路运输应急指挥调度中心具体负责对同时负责全国重大应急事件中重点营运车辆的日常管理与监控，道路运输应急指挥、调度和协调，各项应急管理政策的实施，以及检查指导地方道路运输应急工作。
　　2.建立地方道路运输应急指挥调度中心
　　各地交通运输主管部门在同级人民政府的领导下，负责道路运输应急保障工作的领导、指挥和协调，完成上级交通运输主管部门下达的应急运输保障任务。负责制定道路运输应急保障工作规划、政策和预案，协调落实应急运输日常工作经费，建立应急运力征用补偿机制。突发事件应对时，负责协调相关部门制定联合行动方案，决定道路运输应急保障工作实施过程中的重大事项。
　　各地交通运输主管部门应在下属道路运输管理机构设立道路运输应急指挥调度中心（以下简称指挥调度中心），作为道路运输应急管理日常办事机构。地方各级指挥调度中心由相应道路运输管理机构主要领导任指挥长，负责客运和货运管理的主要领导任副指挥长，其他相关科室配合。
　　地方各级指挥调度中心日常状态下的具体职责如下：
　　? 负责制定道路运输应急工作制度；
　　? 重点营运车辆的管理与监控；
　　? 组建应急运输队伍；
　　? 加强应急运输基础设施保障能力建设；
　　? 开展应急运输培训演练和宣传教育；
　　? 就突发事件预测预警及其它相关信息向交通运输主管部门及时上报。
　　在应急状态下，指挥调度中心在交通运输主管部门的领导下，按权限具体职责包括：
　　? 负责接收、处理突发事件进展情况信息和协作部门相关信息；
　　? 向应急运输领导小组提出启动、变更或终止应急预案的建议；
　　? 应急运力的征用和统一指挥、调度；
　　? 各类应急处置信息的统计上报和宣传报道；
　　此外，在应急状态下，必要时指挥调度中心可设立现场指挥部，负责应急处置时的车辆征集、车辆调度、后勤保障、信息统计等具体工作。
　　指挥调度中心可根据需要设立专家咨询组，由各地道路运输管理机构组织道路运输行业及其它相关行业技术、经济、管理、法律等方面专家组成，负责对应急运输政策制度、应急预案、应急预警以及具体实施方案提供专业咨询和建议。
　　（三）建立道路运输应急资金保障制度
　　1.建立道路运输应急专项资金
　　利用燃油税增量资金或车购税，设立道路运输行业应急运输保障专项资金，主要用于全国营运车辆联网联控及应急指挥调度平台的建设与维护、国家应急运输保障车队专用车辆购置补贴、车辆GPS等通讯设备购置和安装、组织应急培训与演练、国家重大应急运输事件的征用补偿等。并通过项目扶持、人才培养等方式，引导和推进地方道路运输应急体系的发展。
　　地方各级交通主管部门积极同财政部门协商，建立道路运输应急专项资金，建议按照现行事权、财权划分原则，将应急运输保障经费纳入部门年度预算，预算编制采用“零基预算”方法，在合理测算单一科目支出需求的基础上，科学设定预算额度，明确具体开支范围，预算不足时按有关规定申请追加调整。同时争取采取各种税费减免等优惠政策，减轻应急资金压力。同样，专项资金的支出主要用于地方应急指挥调度平台的建设和维护、车辆GPS等通讯设备购置和安装、组织应急培训与演练、地方应急运输事件的征用补偿等。
　　2.建立道路运输应急征用补偿机制
　　按照“谁征用、谁补偿”的原则，建立以政府财政资金为保障的资源征用补偿赔偿机制，切实保护被征用方的合法权益和参与应急保障的积极性，形成道路运输应急保障的长效机制。制定应急运输车队购置应急运输车辆和应急装备、组织应急运输培训演练、客货运输站场等基础设施应急功能建设补助制度，对应对突发事件时的应急运输车辆征用、集结地占用、车辆维修、人员食宿、燃油消耗、通讯联络、调度管理和车辆、物资所有人财产损失和人员伤亡医疗抚恤等进行合理补偿。
　　应急运输补偿标准：在相关单据明确的前提下，客车按照实际完成的旅客周转量与当地政府定价或政府指导价，货车按照实际完成的货物周转量与当地市场平均运价，运输周转量难以统计或应急运输车辆处于待命状态的，按照当地市场平均价格水平与实际征用天数实行定额补偿；车辆维修按照实际发生费用；人员伤亡按照国家有关伤残抚恤管理办法执行。
　　应急运输补偿经费的核定与发放：应急运输任务完成后，由具体负责运输车辆调度指挥的交通运输主管部门，对应急运输车辆实际完成的运输周转量或征用天数进行汇总，提出应急运输补偿资金建议及相关运输调度单据或证明、合同，经审查核实后，依据上述补偿标准，向财政部门提交应急运输补偿资金申请，协调及时拨付补偿资金。补偿资金下达后，相关交通运输主管部门要对具体资金发放形式、时间期限和领取地点等及时公布，确保资金及时、准确、足额发放。
　　各级交通运输部门要严格执行有关资金使用管理规定，自觉接受财务和审计部门的监督与审核，保证专款专用，提高资金使用效益。
　　（四）加强道路运输应急队伍建设
　　1. 建立道路运输应急保障车队
　　按照“平战结合、分级储备、择优选择、统一指挥”的原则，建立国家和地方道路运输应急保障车队，构建道路运输应急能力保障体系。
　　（1）建立国家道路运输应急保障车队
　　以省为基本单元，与交通战备运输保障相结合，构建国家应急运输保障车队，队伍建设主要以省级交通主管部门为主，交通运输部利用道路运输应急专项资金对车队专用车辆的购置予以补贴。充分利用道路运输市场运力资源，按照市场规则，依托大型道路运输企业，落实应急运力储备，保证重大应急保障先期运力起动迅速、及时，提高道路运输应急处置效率。该车队不但负责应急状态下的人员和物资的运输，同时要满足国家战备物资运输的需要，真正锻造一支“平时服务、急时应急、战时应战”的过硬应急保障队伍。
　　队伍构成：考虑到道路运输尤其是道路货运市场化程度高，经营主体分散，应急集结困难的特点，国家道路运输应急保障车队以货运车辆为主，并配备一定数量的客车。车队的运力结构能够满足战略物资、战备物资、军事物资、救灾物资以及人员运输的要求。应急运输车队数量要求各省（区、市）原则上不少于300辆，其中包括100辆客车，80辆厢式货车（8吨左右），60辆大型普通货车（20吨左右），20辆平板拖车（30吨位以上），20辆自卸车（20吨左右），20辆危险货物运输车；
　　在此基础上配备2台应急通讯车，10部海事卫星电话，2辆加油车，2辆应急照明车和2辆应急维修车。
　　队伍管理：在日常状态下，国家级道路运输应急保障车队正常从事生产经营，参与市场竞争。在应急状态下，由省级道路运输应急指挥调度中心负责统一指挥、统一调度、统一行动，在发生重大事件的情况下交由全国应急指挥调度中心指挥和调度。通过为车辆安装GPS监控设备和通讯设备，利用应急指挥平台实施对保障车辆进行24小时监控，强化对保障车辆的动态监管和适时调动，保证保障第一批100-150辆车辆能在12小时内到达指定地点，其余车辆能在24小时内到达指定地点集合。
　　（2）建立地方道路运输应急保障车队
　　以地市为基本单元，分别组建道路客、货应急运输保障队伍。应急队伍组建应尽量依托实力较强的道路客货运输企业，通过协商达成突发事件运力调用协议，明确纳入应急运力储备的车辆数量、类型、技术状况，以及对运输人员和车辆管理的要求、应急征用的条件和程序、征用补偿的标准和程序以及违约责任等，通过协议规范应急运输保障行为，并保障参与应急运输保障企业的利益。
　　队伍构成：市级应急运输队伍数量要求各省（区、市）原则上客车不少于50辆、货车不少于100辆，其中客车要兼顾大、中型等不同类型等级，货车要兼顾普通货车、厢式货车、危险品运输车、大型平板车及各类大、中、小车型，并依照1：1.2的比例配备驾驶员及相应的维修人员，具体组成由各市依据辖区内突发事件特点和地域状况等实际情况确定。同时为市级应急指挥调度中心配备1辆应急通讯车、2～3部海事卫星电话；2辆加油车，2辆应急维修车、 1辆后勤保障车、1辆应急照明车；救援物资的数量根据应急队伍人员和车辆规模配备。
　　队伍管理：免费为纳入道路运输应急保障队伍的车辆安装GPS监控设备，强化对保障车辆的动态监管和适时调动，提升行业和企业对保障车辆的监控调度指挥能力，以适应应急运输保障的需要。各市级道路运输管理机构要加强与企业的沟通联系，通过定期走访、开展应急运输演练等多种形式，督促企业做好相关工作。充分发挥道路运输应急车辆所在企业的主体作用，做好车辆的日常维护和保养，确保应急运力充足、车型结构合理、技术状态良好；要重视从业人员培训，通过建立和完善数据库，加强车辆和人员的动态管理，发生变更时按年度更新。
　　各级应急运输保障车辆的技术等级要求达到二级以上技术标准，车辆使用年限不超过5年，或行驶里程不超过15万公里。车队驾驶员、押运员、维修技术人员等应急运输人员由业务素质高，技术水平好，身体健康，政治素质高、熟悉有关政策法规，年龄在20-50岁的人员组成。
　　（3）合理布局应急集结地和维修点
　　以客货运输站场为依托，合理布局应急运输队伍集结地，继续完善客货运输站场停车、食宿、维修、调度、加油、物资储备等应急功能；充分考虑集结地和运输途中车辆维修需要，合理布局应急维修点，结合辖区内维修市场情况，指定具备一定实力的维修企业纳入应急体系，组建应急维修救援队伍。各维修企业应按照应急预案要求做好预警、应急准备，做到设备、人员到位。
　　2. 加强人才队伍建设
　　加强应急管理人才、专业人才和技能人才队伍建设，充分发挥专家学者的专业特长和技术优势；强化各级交通主管部门所辖区域内的应急运输队伍基本情况的普查工作，建立部、省、市三级应急运输资源基础数据库和调动方案。
　　（五）推进应急平台体系建设
　　加强道路运输应急信息系统建设，形成部、省、市三级道路运输应急指挥调度平台体系，实现各级指挥调度中心信息的互通和共享，提高应急响应速度和指挥调度能力。
　　1.建立全国营运车辆联网联控及应急指挥调度平台
　　国家层面，依托全国营运车辆联网联控GPS监控系统，在全国指挥调度中心建设全国营运车辆联网联控及应急指挥调度平台，通过建立数据信息采集、处理和报送的相关信息标准，与省级营运车辆联网联控及应急指挥调度平台联网，实现对全国重点营运车辆的日常监控与管理，同时满足重大道路运输应急事件视频监控以及应急指挥和调度的需要。
　　2.建立地方营运车辆联网联控及应急指挥调度平台
　　依托地方运输车辆GPS监控系统，在各省、市全国指挥调度中心建立省、市两级营运车辆联网联控及应急指挥调度平台，实现对辖区内重点营运车辆的日常监控管理以及突发应急事件的道路运输应急指挥和调度。省、市指挥调度中心按照交通运输部的统一框架和标准体系，加大应急运输信息管理软件的研究开发和应用，提高信息的采集、处理、传递速度和共享程度，逐步建立标准化、一体化的应急信息管理平台。
　　此外，为了满足日常和应急管理的实际需要，在各级指挥调度中心结合平台建立综合管理据库，主要包括：重点车辆信息、相关运输从业人员信息、各类应急运输预案、应急运输相关的法律法规、制度规章和业务知识、应急运输保障队伍及其装备信息、应急运输队伍集结地信息、应急物资储备信息、道路交通危险源分布及相关信息、应急运输相关机构和部门的职责及其通讯信息、咨询专家信息数据库、应急运输统计与决策信息等。
　　各级指挥调度中心应配备常规通讯设备和视频监控平台、群呼系统、车辆实时动态行驶监控系统等设施设备，省、市指挥调度中心应配备海事卫星电话、有无线通讯装备的应急指挥车。
　　（六）加强道路运输应急物资保障建设
　　按照节约高效的原则，与交通战备物资储备和国家公路交通应急物资储备相结合，适量储备道路运输应急保障所需装备、工具、物资、生活用品等。
　　道路运输应急物资储备主要包括加油车、应急维修车、后勤保障车等车辆装备；防护衣物及装备、帐篷、燃料、安全标志、车辆防护器材及常用维修工具等救援物资；以及应急通讯车、海事卫星电话等应急通讯设备。
　　（七）开展应急培训与演练
　　各地交通运输主管部门和道路运输管理机构应根据辖区内突发事件道路运输应急保障工作的特点，有计划、有重点地定期组织开展道路运输应急保障专项预案演练、人员培训和能力评估工作，及时发现问题，修订完善应急预案，提高保障能力。必要时，开展道路运输应急演练和人员培训，与国防交通部门密切配合，并有计划地纳入国防交通专业保障队伍训练一并进行。
　　（八）强化应急运行机制建设
　　1.建立预测预警机制
　　依据《公路交通突发事件应急预案》和各地公路交通应急预案的预警条件，建立完善的四级预警体系，形成规范的预警信息发布、更改、解除程序，并制订和完善违规责任追究制度；及时收集突发事件的各种信息，形成信息筛选、统计、分析机制，提高信息分析研判能力和预测预警水平。
　　2.建立值班和信息报送制度
　　各级指挥调度中心建立应急值班制度和信息报送制度，坚持预防为主的工作方针，加强对各类可能引发突发事件的信息监测，在接到预警信息或监测到可能发生突发事件时，应立即向同级交通运输主管部门报告，并通知相关单位做好应急处置准备工作。在做好道路运输应急处置工作日常信息报送的同时，发生重大事件的，下级交通运输主管部门应在2小时内向上级交通运输主管部门报告。
　　3.建立部门联动机制
　　应对突发事件期间，各地交通运输主管部门应根据事件性质和特点，加强与公安、气象、民政、铁路等相关部门的沟通协调，制定联动方案，开辟应急车辆免费通行专用通道，必要时由公安部门协助维护交通、治安秩序。地方各级指挥调度中心应及时掌握应急人员和物资设备的运送计划，注重与其它运输方式的有效衔接；及时了解运送物资的种类、性质和数量，掌握气象信息和道路通行状况，确保人员、物资运输安全。
　　4.建立跨省道路运输应急合作联动机制
　　各省道路运输管理机构应在省际或区域内建立道路运输合作发展协调机制，制定共同行动准则，定期召开联席会议，加强相互沟通协作，及时反馈重大突发事件信息，共享应急运力，相互支援，统一跨省应急保障运力补偿标准，简化相关程序，提高应急保障效率。
　　5.建立健全道路运输应急车辆管理制度
　　各级指挥调度中心应加强对纳入道路运输应急保障队伍的车辆进行管理，结合地方应急突发事件的特点，在应急事件多发时期，限制车辆生产经营活动范围，以确保应急车辆在规定的应急集结时间内到达指定地点。省级指挥调度中心负责制订完善应急运力征用、调度和使用管理制度，明确应急运力的征用、调度使用程序和范围，统一应急运输派车单、派车登记台帐、运输回执单、车辆集结调度登记台帐、车辆运输任务执行情况统计表等单证格式并印制部分备用。应急运输启动后，要严格按照规定发放、填写、登记、汇总，并留存备查。
　　6.完善应急运输保障车辆免费通行管理制度
　　承担应急运输保障任务的车辆免费通行收费路桥。其中，跨省通行的使用交通运输部统一印制的应急运输免费通行凭证，省内通行的使用省级交通运输主管部门统一印制的应急运输免费通行凭证。
　　省级交通运输主管部门负责制定本行政区域内应急车辆免费通行管理办法。
　　7.调查评估机制
　　各级道路运输主管部门在对各类交通突发事件调查处理的同时，要对事件的处置及相关防范工作做出评估，并对年度应急管理工作情况进行全面评估。制定客观、科学的评价指标，建立灾情评估标准体系，规范灾情评估程序、内容和方法，完善事故调查处理程序，建立事件总结和责任评估机制，把应急能力评价纳入交通行业管理工作绩效考核体系。
　　五、保障措施
　　（一）制定应急体系建设规划
　　各地道路运输主管部门应从提高应对和处置辖区内突发事件的道路运输应急保障能力着手，明确道路运输应急保障体系建设的总体目标、阶段性目标和主要任务。重点解决好组织体系和运行机制、基础设施和队伍建设、物资储备和经费保障、培训演练和宣传教育等问题，实现道路运输应急保障体系建设的统筹规划和协调发展。
　　（二）加强组织领导
　　各地交通运输主管部门和道路运输管理机构应高度重视道路运输应急工作，将道路运输应急管理工作纳入部门年度目标考核和领导干部考核、企业质量信誉考核范畴，制定考核办法，明确奖惩制度。对应急运输车辆所在企业按照《道路运输企业质量信誉考核办法》相关规定予以加分，对在日常应急管理、预防和处置突发事件中取得显著成绩的单位和个人予以表彰，对失职、渎职、玩忽职守的和在突发事件信息报送工作中迟报、漏报甚至瞒报、谎报的，依法依纪严肃处理。
　　（三）加快专业应急人才培养
　　加强对各级干部的应急管理知识培训。提高各级干部特别是领导干部对应急工作重要性的认识，熟悉道路运输应急工作的体制、机制和法规政策，提高应急管理能力和应急指挥决策水平。
　　强化各级应急管理部门专业工作人员的业务学习和培训。了解国际、国内应急管理的理念和发展趋势，学习和掌握应急管理业务知识，学会使用各种现代化指挥工具，熟悉应对突发事件的工作流程，提高应急业务能力。
　　加强运输企业等基层单位和人员的培训。在重点地区和基层组织，开展有针对性的应急演练，使交通运输从业人员能够基本掌握防灾自救和应对突发事件的知识和技能，提高基层第一线工作人员现场应急应对能力。
　　（四）完善道路运输应急法律法规
　　在《中华人民共和国突发事件应对法》的基础上，完善具体实施办法，特别是通过立法明确在突发事件应急状态下，交通运输管理部门和道路运输管理机构可以强制征用民用运力参与应急保障工作；修改《中华人民共和国道路运输条例》，提高道路货物运输准入门槛，鼓励运输企业规模化发展，为运力组织提供规模企业；针对应急队伍建设、应急物资征用、培训与演练、资金管理等方面，制定《道路运输应急队伍建设管理办法》、《道路运输应急物资征用管理办法》、《道路运输应急保障培训与演练管理办法》、《道路运输应急保障资金管理办法》等道路运输行业有针对性和可操作性的管理办法或实施意见，建立健全应对各类道路运输应急突发事件的法律法规体系，消除道路运输应急处置过程中存在的法律法规障碍。
　　（五）加强宣传教育工作
　　各地交通运输主管部门和道路运输管理机构应重视和加强道路运输应急工作的宣传教育和相关知识的业务培训，提高社会群众的应急意识和应急处置知识。在处置突发事件时，要将保障措施及实施情况等有关信息及时向社会公布。
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