李建国：牢牢把握我国工人运动的时代主题
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李建国：牢牢把握我国工人运动的时代主题
中央政府门户网站　　　 日 17时58分　　 来源：新华社
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    李建国在全总十五届八次执委会上指出
牢牢把握为实现中国梦而奋斗这个我国工人运动的时代主题
    新华社北京9月23日电  中华全国总工会第十五届执行委员会第八次全体会议23日在京召开。这是中国工会十六大召开前的一次重要会议。会议传达学习了中央书记处关于工会十六大筹备工作的重要指示精神。中共中央政治局委员、全国总工会主席李建国主持会议并讲话。
    李建国说，即将召开的工会十六大，是全国工会系统和广大职工群众的一件大事。成功召开中国工会十六大，关键是把党的十八大精神和习近平总书记系列重要讲话特别是今年4月28日同全国劳动模范代表座谈时的重要讲话精神，与中国工运和工会工作的实践很好地结合起来，全面体现和贯穿到工会十六大筹备工作的全过程，落实到工会的各项工作中。
    李建国指出，为实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗，是全党全国人民的历史任务，是我国工人阶级的历史使命，是我国工人运动的时代主题。在新的形势下，我国工人运动只有高举中国特色社会主义伟大旗帜，牢牢把握为实现中国梦而奋斗这个时代主题，才能顺应历史潮流，坚持正确方向，生机勃勃地向前迈进。工会十六大的主要任务，用一句话概括，就是深入贯彻党的十八大精神，把广大职工群众更好地团结在中国特色社会主义旗帜下，统一思想、凝聚力量，为实现中国梦而奋斗。
    会议审议了中国工会十六大报告（审议稿）、中国工会章程修正案（审议稿）、财务工作报告（审议稿）、经审工作报告（审议稿）等，通过了相关决议。
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（责任编辑： 黄林昊深入学习贯彻习近平同志系列讲话精神
李建国：牢牢把握我国工人运动的时代主题
――深入学习贯彻习近平同志关于我国工人阶级和工会工作的重要论述
日07:21&&&来源：
党的十八大开启了中华民族伟大复兴的新征程。党的十八大以来，习近平同志提出了为实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗的宏伟愿景，围绕改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军发表了一系列重要讲话，提出了许多富有创见的新思想、新观点、新论断、新要求，为我们在新的历史起点上实现新的奋斗目标提供了基本遵循。习近平同志十分关心工人阶级和工会工作，两次专门就工会工作发表讲话。今年4月28日，习近平同志亲临中华全国总工会机关，与全国劳动模范代表同庆五一节、共话中国梦，发表了重要讲话。10月23日，习近平同志在中南海同中华全国总工会新一届领导班子成员集体谈话时发表了重要讲话。这两篇讲话是对新形势下我们党关于我国工会工作大政方针的集中阐述，明确了在实现中国梦的新征程中工会工作的前进方向、根本任务，是指导新形势下工会工作的纲领性文献，为党的工运事业健康发展提供了强大思想理论指导。认真学习贯彻习近平同志重要讲话，进一步加深对党的十八大精神的理解，进一步加深对实现中华民族伟大复兴的中国梦的理解，坚定不移走中国特色社会主义工会发展道路，不断增强为党的工运事业奋斗的使命感、责任感，是全总和各级工会组织的重要政治任务。
习近平同志指出：“我国工人运动的时代主题，是为实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗。工会要牢牢抓住这个主题，把推动科学发展、实现稳中求进作为发挥作用的主战场，把做好新形势下职工群众工作、调动职工群众积极性和创造性作为中心任务，把巩固党执政的阶级基础和群众基础作为政治责任，竭诚为职工群众服务，切实维护职工群众权益，不断焕发工会组织的生机活力。”在新形势下做好工会工作，必须深刻领会习近平同志的这一重要论述，牢牢把握我国工人运动的时代主题。
中国特色社会主义是党和人民90多年奋斗、创造、积累的根本成就，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的必由之路。坚持和发展中国特色社会主义，是我国工人阶级的历史使命；为实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗，是我国工人运动的时代主题。我国工人运动是在党的直接领导下发展起来的，始终沿着党指引的方向前进，始终把实现党在不同历史时期确立的目标作为自身的历史使命和时代主题。在新民主主义时期，为实现民族独立、人民解放而奋斗；在社会主义革命和建设时期，为建立和巩固人民当家作主的新政权、建立独立的比较完整的工业体系和国民经济体系而奋斗；在改革开放新时期，为坚持和发展中国特色社会主义而奋斗，谱写了我国工人运动一幕幕壮丽篇章。历史充分说明，我国工人运动始终与党领导的伟大事业紧密相连，始终是实现中华民族伟大复兴时代洪流的重要组成部分。中国梦的基本内涵，就是实现中华民族伟大复兴，国家富强、民族振兴、人民幸福。中国梦集中反映了全体中华儿女的共同心愿，昭示了中华民族更加光明的未来。在新形势下，我国工人运动只有高举中国特色社会主义伟大旗帜，牢牢把握为实现中国梦而奋斗这个时代主题，才能引领历史潮流、坚持正确方向，生机勃勃地向前迈进。
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(责编：姜萍萍、程宏毅)
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12345678910图1 历年国内生产总值中的劳动者、投资者和政府比例（%） 资料来源：历年《中国统计年鉴》 & &&&
五、资方强权必然导致劳方组权 & 对于收入应该根据什么分配，“每个人心中都有一杆秤”，众人心中的“秤”即是社会公理。而对于收入分享是否符合社会公理，“群众的心是雪亮的”。市场经济的一个重要特点是主体独立、主体自主、主体自求、主体自保、主体自救。早期市场经济国家的格言“人人为自己，上帝为大家”，深刻地展示了市场形态。“市场没有救世主”。市场体制必不可免地导致劳动者的自救行动和争取行动。当企业强权最初战胜公理时，劳动者往往选择容忍。当企业强权超越公理明显时，劳动者还能忍耐。当企业强权超越公理显著较多时，就会忍无可忍地抗争。 劳动者抗争的实质是权力构建。权力构建即是增加自己的权能和力量，作用于资方的权力，抑制其力量和作用，减少其超经济占有，争取自身利益分配公平度的提高。劳动者在市场经历中越来越真切地认识到，障碍自己合理利益实现的关键因素是资方手中的权力。在资方权力面前，无论乞讨、说理还是罗列法律条文都无济于事。“没有权力，就没有公平”。劳动者追求权力、建构权力、运用权力，成为“市场经济”中必然产生的“市场政治”。从传统的一元性权力走向多元性权力，则成为市场经济中劳动关系内涵的一个必然性进程。只不过，劳动关系的“市场政治”所追求的是企业层面的雇佣权力和分配权力，终极目标是市场中的经济利益，而不是传统视野中的夺取政权、攻城略地。 &&& 劳动者权力构建行为的一般逻辑是：首先，个人构权。在企业内部运用个人权力，以个人话语和行为诉求于资方。其平和方式是提意见、找高管投诉。其强力方式是破坏机器，损坏产品，火烧工厂，拘禁、绑架、杀害雇主等。一般的情况是，如果平和方式不起作用而被占有程度又较高，就可能转用强力方式。其次，求助政权。如果资方权力强硬、拒不接受，则向政府以话语和行为诉求，借助政府强权平衡资方权力。平时采用平和方式，例如上访、申请劳动仲裁、申请法律诉讼等。如果政府不被平和方式所动，就采取强力方式，例如静坐、爬电线杆、准备跳楼自杀、自残、绝食、自焚。最后，自行组权。自行组权是形成多人的组合、聚集、行动。自行组权所想影响的对象可以是政府权力，以压力谋求政府的强助，包括游行、集会、示威、阻断交通、堵铁路、堵国道、堵桥梁等；也可以是企业权力，施加压力以影响企业政策，包括召开职代会、组织“护厂运动”、怠工、停工、罢工等。自行组权的范围一般限于本企业内，如果在企业内的组权依然难于产生影响，就谋求同盟罢工和联合罢工。 &&& 资方的权力越是集中，对共同经济成果占有的比重越大，劳动者的构权行动在数量上就越多，在强度上就越大。就求助政权来说，1994年政府部门统计的劳动仲裁申请仅有19098件，以后即迅速而直线式增加，到2008年达到了693465件，是1994年的36倍。（参见下图） &
图2& 年期间劳动仲裁部门受理的劳动争议案件数 & 当前的新趋势是劳动者越来越多地“自行组权”。（1）形成组织。广东南海本田工人2010年不仅自行组织、大规模罢工，而且明确提出要重组企业工会，指责现有工会不代表工人而是资方的帮手，必须成立工人自己的工会。（2）群体行动。仅在广东省，2010年上半年劳动者百人以上的群体行动就超过300起。在北京、天津、山西、上海、江苏、浙江、安徽、江西、山东、河南、广东、重庆、贵州、云南、甘肃等地均发生了类似的劳动者群体行动。（3）强加压力。例如2010年深圳市汽车、拖车司机曾经连续三天停工聚集堵路，江苏某台资企业的工人与防暴警察发生肢体冲突。随着资方权力的集中和霸道，工人们似乎对个人构权和求助政权的效力逐渐失去信心，而越来越倾向于自行组权。 以构权对集权，是当前劳动关系的新趋向。这一新趋向具有历史必然性。在逐利驱动和零和博弈下，企业内的一元性权力不可能公平地关照多元性主体的利益。多元化主体和多元化利益的市场必须以多元化的权力进行平衡和支撑。劳动者、自构权与资方 & 六、“劳方组权”对“资方强权”必然刚性冲突 & 劳方组权对资方强权的一个基本倾向是“刚性不妥协”。一是“以强对强”，二是“战而胜之”，三是在战而不胜时“持续冲突”。劳动者的行为带有“两极性”特征。他们平时被资方强权管理和抑制，即使较差的待遇也习惯于忍耐。然而当得以组合起来，表现出相当的威力，资方无论何种手段都无济于事时，劳动者就会扩展权力，对资方提出大大高于平时的要求，迫使资方接受。而资方已经建构起集权并将集权当成习惯，所以本能地拒绝劳方的压力，更不接受“威胁性要求”。这样一来，劳方组权与资方强权一旦相遇，就会以强对强，必欲压服。2010年5月南海本田工人罢工，其提薪要求是在当前1500元左右的基线上提高800-1000元（不同工人提出的数量不同）。资方最初强硬地拒绝工人的任何要求。以后地方政府进入斡旋，资方渐进性地同意将平均水平提高55元、120元、155元、355元，而工人均拒不接受。政府持续和强力地“做双方的工作”（要求和强迫资方提高薪酬、劳方降低要求），劳方才在薪酬平均提高24%的水平上复工。南海本田的罢工持续长达16天，如果没有权能既超过资方也超过劳方的地方政府的带强制性的斡旋，究竟会持续多长时间很难预料。 “刚性不妥协”的必然性结果是首先一方受损，继而双方共输。在平时，资方集权和劳方组权的目的多是为了背后的利益。然而一旦走向权力对峙，资方集权和劳方组权的目的就会转变为权力本身——战胜权力。而一旦将目的转化为权力本身，彼此的互动就会走向“硬磕”或“死磕”。 至于现在的形势，一位员工在填写问卷时特意附加的一段话值得深思：“我对这套问卷能否对我有帮助，无从知道，也不知道答完这份问卷对谁有好处，但是我还是非常认真地回答了。希望老天能够认真地对待我们这些金字塔下的基石。要知道，我们这些基石如果不稳了，恐怕金字塔就会摇摇欲坠，尤其是塔尖会摔得更惨。”集权——敛财——对立——灭失，恐怕是中国劳动关系的一个“历史周期率”。 明知有不良未来，却又一意孤行；明知应该理性让步，却又刚愎自用。这凸现出中国劳资关系的“集体不理性”特征。 & 七、多元化权力构造是劳动关系调节的必由之路 & 解决企业权力冲突的根本道路是形成多元一体的权力体系，通过相对均衡、良性互动实现对企业收益的公平分享；同时，借助于合理分享保证企业效率和竞争力的提升，为进一步的、更大规模的合理分享提供条件。 调查数据证明了企业内多元权力构造对资方权力的平衡作用和对劳动者待遇的公平作用。（1）工会。在没有建立工会的企业，劳动者的报酬公平指数较低；在建立了工会的企业，劳动者的报酬公平指数有明显提升。在没有建立工会的差额拨款事业单位，劳动者的报酬公平指数较低，在建立了工会的差额拨款事业单位，劳动者的公平指数较高。（2）职工代表大会。在没有职代会的企业，报酬公平指数较低；在建立了职代会的企业，报酬公平指数较高。（3）监事会。在没有监事会的企业，劳动者的报酬公平指数较低；在建立了监事会的企业，报酬公平指数较高。（4）中共党组织。在没有中共党组织的企业，劳动者的报酬公平指数较低；在建立了中共党组织的企业，报酬公平指数有明显提升。无论是劳方的工会、职代会还是资方的监事会、执政党的基层组织，这些与资方管理权力不同的多元权力构造，对于平衡资方权力、提升劳动者的公平待遇都有积极的影响。 然而，并非任何形式的工会、职代会都能促进劳动者公平程度的提高，而是必须具备某些条件。 1.劳方权力组织必须代表劳动者，独立于资方权力体系 劳方权力体系的目的是分享、平衡资方的超经济占有的权力，要达到这样的目的，这一权力在性质上必须出于劳方意愿、体现劳方利益，在组织上必须由劳动者所组成、与资方组织相对独立，在关系上必须与资方组织相平等、互不隶属。 数据显示，工会在差额拨款事业单位的公平作用比在全额拨款事业组织明显，在企业的作用比事业单位明显。导致差别的因素之一是“权力分化度”。企业工会与资方权力之间的分化程度较高，工会被更为明确地界定为劳方组织，维护劳动者的权利；事业单位（特别是全额拨款事业单位）工会依然是管理权力体系的组成部分（“职能部门”之一），执行管理权力体系分工的任务，并不能代表劳动者形成平衡管理权力的力量。导致差别的因素之二是“权力刚化度”。事业单位的管理权力是一个“内外建构”、“纵横交结”的庞大体系，一方面是内部组织的结构化，另一方面是与单位外部更庞大组织相衔接。这样的权力体系，一是刚化了权力实体和边界，劳动者的组织权力即使独立也不具备对其施加影响的力量；二是刚化了利益格局和利益空间，被分割到各个“小单位”的劳动者组织很少有争取余地。只有在市场体制中产生独立、平行的“市场主体”之后，劳方权力组织才能真正代表劳动者。只有资方完全独立，与更庞大的行政权力体系脱钩之后，其才具有可压缩性。 数据还显示，外资企业的职代会能够比较明显地提升劳动者的报酬公平指数，私有企业的职代会却没有这样的作用。这是因为，私有企业的职代会是由资方出面建立的，职代会代表来自资方的“亲人”和“亲信”，职代会实质上是资方权力体系的组成部分。外资企业的职代会多通过规范程序由员工选举产生，具有较大程度的劳动者代表性和相对独立性。 2.劳方权力体系必须组织化、制度化，形成足够的权能和力量 &&& 劳动者权力体系必须组织化、规模化和结构化。本次调查发现，一些企业所设立的“领导干部接待日”对于劳动者的报酬公平指数几乎没有影响。其原因之一是劳动者个人的力量与资方庞大的权力体系相比微不足道。与此类似，“职工代表列席行政办公会”对于公平指数也没有影响。 劳动者组织和其他相关组织必须具有权力性质，拥有权利地位。调查发现，中共党组织在外资企业几乎没有作用，而在私有企业具有正向作用。外资企业的中共党组织没有公平指数提升作用，其原因在于它只是召集党员进行组织活动的组织，不拥有参与企业管理的权利和权能。而在某些私有企业，党委会模仿传统国有企业的形式，其对报酬公平指数的作用就较大。 当资方集中权力的时候，劳方必须增强权力。或者说，随着资方权力力量的强大，劳方的力量必须同样强大。调查显示，在有董事会的企业，工会对于报酬公平指数的提升作用不大。在没有董事会的企业，工会的正向作用较大。之所以在无董事会的企业作用较大，在于这里投资者的组织起来的力量相对较弱。之所以在有董事会的企业作用较小，在于这里的投资者的组织起来的力量相对较强。不论在哪种情况下，双方的相互作用都遵守“力量原则”。一个组织散、规模小、领导不力的工会，类似于摆设。 & 八、“制度嵌入”是多元化权力运作的优选模式
将单纯的“劳资竞争”转化为“劳资共赢”需要一套新的理念体系。新的理念体系是对劳资关系实质和运行规律的深刻洞察、理性推演。劳资双方的利益追逐和权力追逐是必然的，不可泯灭的，所要做的是寻找一组条件，将利益追逐和权力追逐纳入规范与秩序的轨道，通过权力的相对均衡、良性互动，达到“下策谋和解、中策谋合作、上策谋整合”。 多元权力间良性互动的优选模式是“制度嵌入”。所谓制度嵌入，是在企业权力体系的相关环节“开口子，加程序，互表达，共包容”。“开口子”是在现有企业权力运作的涉及劳动者利益的部位开一些切口，允许和吸纳劳方权力的嵌入。“加程序”是在原有制度和流程中增加一些程序和环节，劳动者权力体系得以进入这些程序和环节，它们成为多元权力交互作用的平台。“互表达”是指劳方权力组织和资方权力组织进入这些程序和平台，彼此接触、表达、沟通、协商、共决。“共包容”是劳方权力组织的意愿和资方权力组织的意愿通过双方共同议定的游戏规则进行“加和”，在决策和方案中合理地纳入各方的意见和利益，从而改进劳动者的切身利益和不公平状况。 1、接口嵌入 接口嵌入是每个权力组织都设置对外的接口，各权力组织的接口彼此嵌入和对接。调查数据表明，在既有董事会又有职代会的外资企业，劳动者的报酬公平指数较高；在没有董事会、有职代会的外资企业，劳动者的报酬公平指数反而较低。职代会在有董事会的时候反而能发挥正向作用的现象似乎难以理解，其实这是因为所谓“有”董事会是指它就在企业内，职代会能够与之接触、产生影响，而“没有”董事会是指董事会在本企业之外的更高层级，或者在本企业住地之外的另一个地区，职代会很难对其发生影响。这一组数据表明了对口和接口的关键作用。 资方权力体系应该破除封闭性，增加开放性，为建立接口和触点提供条件。数据分析表明，同样类型的“职工代表列席行政办公会议”制度，在事业单位和私有企业基本不起作用，而在外资企业却具有可观察到的影响。究其原因在于，中国本土企业深受传统影响，只承认和维系一元性的权力，不承认横向的、平等的其他权力，具有很强的封闭性。外资企业则受西方多元性权力体系的影响，习惯于容纳多元性、横向性、平等性的权力。有鉴于此，改造资方坚硬和封闭的权力体系是制度嵌入的关键一环。劳方权力应该“软硬兼施”，要求和帮助其开放。 2.组织嵌入 组织嵌入是在劳方组织与资方组织之间建立起衔接性、程序性、平台性的正式关联。正式关联的形式可以采取下列四种类型。（1）一方组织的代表进入对方组织担任职务。例如工会主席参加董事会会议和经理办公会议。（2）建立双边性委员会。例如企业薪酬委员会。（3）建立双边性的联席会议。例如工会与人力资源部的联席会议。（4）建立共同权力组织。例如职工代表大会或员工委员会。 调查数据表明，工会与管理方的联席会议对于劳动者的报酬公平指数具有正向作用。在各类性质的企业，有联席会议的报酬公平指数都较高，没有联席会议的都较低。 3.平台嵌入 平台嵌入包括四个要件：（1）构建平台。在接口处设置平台，提供宽阔的“场地”，吸引和容纳多元权力组织共同进入。（2）设立议题。在平台中提出议题、制定议程、细化程序、提供脚本，多元权力组织均在这个平台上表演、表述，施加影响。（3）形成规则。形成彼此相互作用的规则，例如应该如何表达意见，如何对待不同意见，如何合成不同的甚至是对立的意见。（4）优化结果。形成价值共识，多元权力相互作用时保持理性，追求对各方有利、对整体有利的结果。 在企业内应该有选择和多样化地建立起下列平台： &&& （1）集体谈判。 &&& （2）集体协商。
&&& （3）共同决定。 &&& （4）恳谈会、听证会、通报会、民主评议、意见反映。 调查数据表明，集体协商在企业能够提升劳动者报酬的公平程度。有集体协商的企业的报酬公平指数较高，没有集体协商的企业较低。如果加入董事会这个因素，那么在有董事会的企业，有集体协商的公平指数较高，没有集体协商的较低。在无董事会的企业，同样是有集体协商的公平指数较高，没有集体协商的较低。不仅在国有或国有控股企业，而且在外资企业、私有企业，都可以观察到集体协商对于报酬公平的正向作用。另外，集体协商对于报酬公平的提升作用好于联席会议的效果。 & & & & & & & & & & & & 就业不稳定与无保障：基本表现、成因与前景 & 刘爱玉，黄俊平 & 研究就业不稳定与无保障的缘由 & 工作不稳定与无保障的基本特征与表现 & 工作不稳定与无保障增加的原因 & 前景与展望 & & 一、研究就业不稳定与无保障的缘由
年代后持续30年的相对稳定和保障而言，形成了明显的对比，并成为了对中国社会最大的挑战，对社会经济生活的诸多层面产生了重要影响。 不稳定的就业状态不仅会影响劳动者的收入水平和福利状况，也会影响企业的竞争力，并进而对整个社会的工作生活模式以及社会的结构和稳定产生冲击。 年代以来，工作不稳定和无保障现象的加剧。法国社会学家布迪厄认为，“不确定、不稳定是21世纪社会问题的根基”。而德国社会学家贝克，则在2000年用“风险社会”和“无保障”等新政治经济概念刻画了当下社会。 西方许多学者都探讨过与工作不稳定、无保障相关的就业形式与特点，提出了诸如权宜性就业、非典型就业脆弱工作等概念。权宜性就业，是劳资双方都期待雇用关系的持续，是工作时数固定、无预期的就业。非典型就业，表现为工作的非全时性、非延续性及不稳定性，诸如部分工时工作者、租赁工、约工、外包工、自我雇用工作者，或同时拥有多样工作的工作者，以及按日计酬的工等，都属于非典型就业。脆弱工作，是指从工人的方面看具有不稳定、不可预测和风险性特点的工作。美国前社会学协会主席科尔伯格（Kalleberg）曾在2009年非常全面地分析了21世纪脆弱工作何以成为一种常态及其后果。国内学者如胡鞍钢、李强、张华初、蔡昉、王美艳、张彦、黎煦、高文书等对工作不稳定和无保障现象也有过研究。有研究者还尝试对就业稳定性进行测量，如翁杰等提出了就业稳定性的三个衡量指标，包括劳动合同期限、保留率及工作经历数，并基于实证分析得出了中国大学毕业生就业稳定性呈逐年下降趋势的结论。 那么，中国近年来劳动力市场的就业稳定性有什么特点？有什么样的表现形式？导致当下工作不稳定与无保障的主要原因是什么？工作不稳定与无保障对社会经济有什么样的影响? 对社会政策提出了什么新的要求?
& 二、工作不稳定与无保障的基本特征与表现 & 1、在一个组织、企业、单位工作的平均年限降低 这是一种全球性现象，根据美国1973- 2005年时间跨度最长的一个研究显示, 1965年出生的男性员工比1914年出生的男性员工, 稳定地为一个雇主工作10年的概率下降了大约20% 。年龄在45- 64岁之间的男性员工在同一个雇主处工作达到20年的概率, 1955年出生的群体比1914年出生的群体相比下降了12% 。欧洲主要国家的工作稳定性, 同样经历了下降的过程。英国劳动力市场在1975年工龄的中位数是6.2年, 1985年为5.6年, 1995年为5.8年, 2000年为4.8年,而且工作稳定性在性别和工作类型层面上存在显著的差异。有研究发现, 上个世纪80-90年代, 德国劳动力市场中年龄在16-56岁之间的男性员工的工作稳定性在下降。1984年他们工龄的中位数为9.4年, 1988年下降到8.5年, 1990年进一步下降到7.8年, 1999年为7.5年。 从中国的情况来看，工作稳定性逐渐降低的趋势也十分明显。首先，来看城镇非农户籍者的状况。根据1999年中国城市家庭调查，城市居民中从未更换过工作的占78%，更换过1次工作的占16%，更换过2次工作及以上者占6%。到2009年时，根据北京大学社会科学调查中心“中国家庭动态跟踪调查”资料显示，非农户籍在职者从未换过工作者占40.2%,换过1次的占27.9%，换过2次及以上的占31.9%。分析还显示，1950年代以前出生的人工作稳定性较好，在参加工作多年后，仍然有超过40%甚至60%的人没有换过工作。1960年代以后出生的人工作稳定性较差，1970年代后出生者换工作的情况最严重，80年后参加工作时间不长，但换工作的频繁程度有追上70后的趋势。其次，来看农民工的状况。根据2006年和2008年中山大学社会学系的外来务工人员调查，珠江三角洲农村外来工的平均工作持续期为1.6年，平均换工率为0.393。农村外来工变换工作次数在2次及以上者的比例，在2006年为46%，在2008年为59%，较之1999年的13%有很大的提高 。最后，来看一下一向就业比较稳定的大学毕业生群体。调查资料显示，20世纪90 年代以来, 大学毕业生的就业稳定性在不断下降, 大学毕业生的劳动合同期限自1995年以来呈单调下降趋势。1995年的劳动合同平均期限为7.5 年, 2000 年下降到2. 96年, 2003年和2005 年进一步下降到2.65 年和2.29 年。尤其是2003 年以后,当年毕业的大学生有60%左右的人在3年内发生了工作转换。
2、长期失业增加 工作不稳定与无保障的一个明显表现是，在岗员工以轮岗、分流、内退、下岗、失业等形式失去以往的工作岗位。据统计，全国下岗职工由国有企业进行现代企业制度变革开始的1992年的约250万人增加到1997年的1151万人，其后虽有所下降，但在2002年仍有617.7万人，11年间累计下岗职工7601万人，平均每年约691万人。下岗失业的主体，是原来拥有稳定和保障工作的国有企业职工。国有企业下岗职工由1993年的19万人增加到2000年的657.2万人，其后因下岗与失业并轨，人数下降，到2003年时还有260万人，2004年有153万人，2005年有61万人。13年间国有企业下岗职工累计4968.8万人，平均每年382万人 。根据1992年以来全国劳动和社会保障事业发展统计公报相关资料的统计，到2002年为止，经过各种努力而实现了再就业的下岗人员约2894万人，占全部下岗职工的38%。年，又陆续再就业1965万人，期间三分之二的下岗人员实际上处于长期失业状态。与此同时，全国失业人员也由1992年的364万人增加到2002年的770万人，11年间累计失业人员6101万人，平均每年554.6万人。2003年以来，每年失业的人数均在800万人以上，2010年全部失业人员为908万人。失业率也由1992年的2.3%上升到1996年的3.0%，再到2010年的4.1%。 在长期失业人群中，年轻人的高失业率尤为引人注目。资料显示，城镇登记失业人员中，35岁以下的占70%左右。根据2005年公布的《中国首次青年就业状况调查报告》资料，在一个由全国青联及劳动和社会保障部劳动科学研究所联合进行的调查中（共选取7000个青年样本和220个企业样本），15岁至29岁的中国青年总体失业率9％，远高于社会平均水平，而72％失业青年属于长期失业。 3、工作无保障感增加 工作无保障感的增加表现为人们忧虑失去工作，不知道自己目前的这份工作还能够持续多久。国外的研究发现，自上个世纪90年代以来, 员工普遍对自己的工作没有安全感,他们悲观地认为自己在未来一段时间内经历非自愿性工作中断的概率会增加,在经济衰退的时候这种感觉越加强烈。而员工对工作安全感的主观感知与工作实际的安全感是相吻合的。在中国，工作的不稳定性和无保障也典型地体现为在岗普通工人的失业、下岗威胁增强以及对已有工作可能失去的深深忧虑。刘爱玉在北京、沈阳、上海、广西、太原等地对工人的调查证明了这一点。 下面是一些调查记录： “过去的话（工厂）是共产党的，错一点他可能原谅，好多是原谅的。现在（独资）是怕（有人）在外方面前讲你一句坏话的话你可能就挨炒了，压力很大。就怕他（领导）对你印象不好了，他不跟你讲，他上去跟外方讲，打个钩或是打个叉，你挨炒都不懂（GX8，严某，男， 工人）”。
“我有时给干部讲：你看现在铁饭碗还有吗？泥饭碗都没有了，你要挣不出钱就开不出支，没人管你（沈阳XJIV 1，沈阳A1企管处处长）”。
失去工作的威胁是悬在工人头上的一把利剑，使工人要时时反省自己的行为是否符合了企业（制度）的要求，因为工人意识到自己在企业中的地位是脆弱和不稳定的。 消费者对就业形势的判断，也可以从侧面反映人们就业无保障感的状况。根据中国经济景气监测中心和尼尔森公司开展的中国消费者信心调查，消费者对2011年就业形势的判断：只有54%的消费者认为当前就业形势"好"或"非常好"。 4、非正规就业的增加 非正规就业的基本特征是户籍分割、福利保障差、工作不稳定、劳动时间弹性较大、 雇佣关系不稳定、工资和劳动力成本灵活、缺乏正式和稳定劳动关系(没有劳动合同、没有社会保障、缺乏健康和安全等)，或者说其在付酬、劳动时间、劳动关系、工作形态、社会保障及经营活动等方面存在不固定性、不稳定性或不规范性而与正规就业有性质上的区别。从1985- 2005年20年间主要发达国家的非全时就业比例的演变趋势看，非正规就业的比例是一个不断提高的过程。如荷兰, 在20年中,非全时就业比例增加了16.7%，德国增加了11.2%，日本增加了7.8%。日本的非正规就业比例，在1985- 2005年的20年中增加了16.0%。在欧洲国家中,除英国之外,其余国家签订有限期限合同就业的比例都在持续增加,增幅最大的是西班牙,增加了17.7%。根据国际劳工组织（ILO）的权威性数据，非正规就业在亚洲已经扩展到非农就业的65%，北非是48%，拉美是51%，撒哈拉以南非洲地区是78%。 中国的非正规就业者比例也达到了相当惊人的程度。根据劳动和社会保障部2005 年初在《关于我国灵活就业情况的统计分析》中发布的估计数字,2004 年底我国城镇的非正规就业人员有5000 万人左右（不包括1亿左右的进城农民工），这种非正规就业的结构是家庭帮工、非全时工、季节工、劳务承包工、劳务派遣工、家庭小时工、自我雇佣者和自由职业。但考虑到农民工群体中大量的人既无劳动合同，又不享受社会保障，没有将农民工考虑在内显然是低估了非正规就业人员。根据劳动和社会保障部2004年对40个城市的抽样调查，农民工劳动合同的签订率仅为12.5％，2004年农民工人数为11823万人，没有签订合同合同的非正规就业者约为10345万人。城镇非正规就业人员与农民工中的非正规就业者，二者相加大约有1.5亿。 非正规就业的主体是农民工，他们往往难以与雇主签订劳动合同，参加社会保险的比例也很低，即使到2010年，这种情况依然没有根本的改变。根据2010 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报相关数据计算,2010年末,全国农民工总量为24223 万人,参加基本养老保险的农民工人数为3284万人,所占比例为13.6%；参加医疗保险的农民工人数为4583 万人,所占比例为18.9%；参加失业保险的农民工人数为1990万人,所占比例为8.2%；参加工伤保险的农民工人数为6300万人,所占比例为26%。 & 三、工作不稳定与无保障增加的原因 &&&
工作不稳定和无保障是诸多要素共同作用的结果，为了分析方便，本文将其中最为重要的四项要素进行简要的分析。 1、市场化改革与企业改制、重构 年代以来，西方国家的企业在新自由主义价值理念和全球竞争加剧的交互作用下，纷纷通过各种形式的企业重构、重组而增加企业的灵活性，由此加剧了不稳定的工作与就业关系。就中国的情况而言，一直到80年代以前，城镇工人的工作是高度稳定的。以劳动指令性计划为龙头的“通包统配”的“国家固定工”制度，保障了城镇工人工作的高稳定性和高保障性。但是，上个世纪80年代以来进行的一系列市场化导向的社会经济结构调整和转型，导致了工作的不稳定和不可预测性的增加。 以市场化为导向的改革，经历了双轨制时期()和产权制度变革时期(1992年之后)。双轨制时期的“扩权让利”、“利改税”、劳动合同制、企业保障制度和企业领导制度方面等的改革，使企业可以根据自身需要招用工人，并可以根据生产的需要招用农民工。同时，企业开始运用奖励与惩罚的机制来管理工人。就业机会对于获得它的人而言，不再是一种凭借身份可以永久性占有的东西，而是越来越成为一种需要一定的绩效表现方能够维持的珍贵资源。不过由于企业制度变革方面的根本性变化还未实施，因此这一时期在对就业机会的管理上，国有单位基本上很少对工人使用解雇或开除的手段，对于绩效表现不佳的工人，一般采取将其调换至较差的工作岗位或在经济收入、福利待遇方面降低标准的办法。产权制度变革时期，国有企业、乡镇企业等纷纷进行了改制与重组，在劳动用工方面实施了全员劳动合同制和“下岗分流、减员增效”的政策，大量的工人因此下岗、失业。企业用工行为的市场化速度与程度在此期间进一步强化。在对就业机会的管理上，经济效益越来越成为主要的考虑，而惩罚性的正式制度则被引入企业以保证这种效益的实现。企业普遍运用下岗、辞退、解雇等不再提供就业机会的手段，来对付其不再需要的工人。而对于需要新聘用的人员，则采取提供短期、灵活的劳动合同的办法，甚至对于以往“天之骄子”的大学生，也是如此。 2、经济结构的“非国有化” 1978年之前，国有经济和集体经济在社会经济生活中占有绝对主导地位，在市场化导向的改革过程中，非国有经济获得了极大的发展。非国有经济的发展以两种方式呈现：一是原生性的非国有经济的成长，表现为个体、私营、“三资”为代表的新的经济组织形式的出现和壮大。二是国有经济的非国有化，表现为90年代初期开始的大量国有企业通过改制而变为私营、合资企业。两者合力，促动了经济结构的非国有化。到2010年底，中国的个体工商户超过了3400万户，注册资金超过1.3万亿元，较2005年底分别增长40.9%和133%。登记注册的私营企业数量已经超过840万户，在“十一五”期间年均增速达14.3%，成为中国最大的企业群体，占全国实有企业总数的74%。私营企业注册资金总额超过19万亿元，在“十一五”期间年均增速达到20.1%。从对外贸易来看，2010年中国民营企业出口总额超过4500亿美元，高于国有企业出口总额一倍以上，占全社会出口总额的30%以上，成为中国对外贸易的重要主体。 在经济结构非国有化过程中，非国有部门的就业日益成为劳动力就业的主渠道。1978年的时候，国有和集体单位是绝对的就业机会提供者，城镇新就业的544万人中，72.1％就业者的机会由国有单位提供，28.9％由集体单位提供，非国有部门的就业还是一片空白。1978年后，非国有部门的就业逐年增加，从1995年开始，非国有部门提供的就业机会便超过了国有单位。在当年城镇新增的720万个就业机会中，国有单位提供260万个，占36.1％；城镇集体所有制单位提供170万个，占23.6％；各类非公有制单位提供290万个，占40.3％。到1997年，非公有制单位提供的新就业机会已超过了50％。到2010年时，城镇新增就业的90%以上是通过民营经济实现的。 虽然非国有部门吸纳了大量新增的劳动力，成为就业的主战场，但其就业的主要方式是自我雇佣和采取计件、计时、临时性、季节性雇佣方式，成为不稳定与无保障工作的主要载体。 3、需求约束的劳动力市场 中国的劳动力市场在总体上是一个需求约束型劳动力市场，它的劳动力有效供给远大于对它的需求，这种劳动力供给与需求之间的矛盾在最近的30年一直没有缓解。隐性失业的显性化、庞大的新增劳动力资源以及工业化、城镇化过程中的农村劳动力转移压力，形成了庞大的劳动力供给。由于短缺型经济向相对过剩型经济的演变、经济增长与投资增长对就业吸纳能力的减弱，使得对劳动力的有效需求难以启动。虽然非公有制经济的发展拓展了人们就业的空间，但其发展并没能够改变劳动力市场在总体上的供求矛盾。人力资源和社会保障部新闻发言人指出，当前我国劳动力供大于求的总量性矛盾非常突出，以2010年看，当年高校毕业生约630万人，初高中毕业后不再继续升学的学生约600万人，另外还有大量的城镇下岗失业人员、军队退伍人员需要安排就业。全年城镇需要就业的人员总数有2400万人左右，而当年却只能安排1200万人就业。另外，随着中国城镇化进程的加快，大批农村富余劳动力转移就业的压力越来越大，目前还有1亿多农村剩余劳动力需要转移。2010年中国政府发布的《中国的人力资源状况》白皮书也指出，截至2009年底，中国总人口逾13.34亿人(不含港澳台)，其中劳动力资源10.69亿人，比2000年增加11267万人；就业人员77995万人，其中城镇就业人员31120万人，分别比2000年增加5910万人和7969万人。劳动力市场供求矛盾导致人们就业不稳定和无保障的最典型群体，是大学毕业生。他们的就业，曾经是“皇帝的女儿不愁嫁”。但是2000年以来，源于高校扩招以及结构性矛盾，大学毕业生日益成为就业非常不稳定的群体。据教育部相关统计资料显示，2001年全国大学本专科毕业生初次就业率为70%，待业率为30%，约34万人待业；2002年待业人数37万人，2003年为52万人，2004年为69万人公共部门对大学生的新增需求越来越少，大学毕业生成为新的失业群体。 4、经济全球化 经济全球化的核心特征表现为生产、资本、金融和贸易等的国际化，即生产要素的全球性流动和全球性配置，产品和服务的全球性流通与消费。而伴随经济全球化进程的则是企业间的竞争场域由民族国家之内而外展到国界之外，企业需要面对的是全球的竞争与风险。劳动力市场的弹性化，是企业在竞争性全球经济环境下为谋求利润最大化、成本最小化而采取的一种重要用人策略。地适应环境变动、发展核心生产力、灵活地聘用和替换劳动力等。雇佣弹性化和 年时仅为83万美元，1990年增加到34.9亿美元，2009年为900.3亿美元。1979年至2010年，外商实际投资中国的金额达到了10483亿美元（未包含投资金融部门）。其中2008、2009两年，中国成为全球海外直接投资（FDI）流入量第一的国家。从进出口贸易看，1978年中国的进出口货物总额为206.4亿美元，1990年增加到1154.4亿美元，到2009年时达到了22075.4亿美元，出口额占了GDP的36%，一跃而为全球第一大出口国。中国全球化的进程在加入世贸组织后加快了步伐，加入世贸组织的10年比加入世贸组织前24年的进出口总额增长了3.8倍，出口增长了4倍，进口增长3.6倍。这10年中，进出口贸易年均增长21.6%，其中出口增长21.9%，进口增长21.4%。2010年，中国的进出口贸易再创新高，进出口总额接近3万亿美元，在全球出口总额中的比重也从2009年的9.8%上升2010年的11%以上。跨国公司/全球公司为主要代表的外资企业创造的工业产值、税收、进出口额分别达全国的28%、22%、55%，直接吸纳就业4500万人&。 经济全球化在带给中国更多机会的同时，也使得中国的经济日益依赖不稳定的美国/国际市场，工作不稳定与这种依赖有着紧密关系。如2008的全球金融危机导致国际市场大幅度减少了对中国出口产品的需求，加之紧货币政策导致的资金周转困难，使得大量企业陷入亏损、停产乃至倒闭的境地，企业因此大规模裁员，直接导致2008年大约1000多万农民工失业、返乡。 经济全球化的压力也导致政府的劳工政策、社会保障政策和其他社会政策对普通劳动者保护的减弱，使劳动者失去工作保障或难以获得制度性支持。因为国际资本的流入是基于中国丰富的劳动力资源、廉价的薪酬成本和环保成本、良好的产业配套，而作为一个以劳动力价格为主要优势的国家，要想在国际资本市场和国际商品市场中获得竞争优势，就必须要尽可能地控制劳动力价格的提高。为此，政府的社会政策在一定程度上偏向了“自由放任”的新自由主义方向。一方面，是以“社会化”的和各方责任分担的社会保障制度替代过去在国有企业中已初步形成的国家福利制度。另一方面，是对外商投资和私营经济对劳动者的雇佣、工资、福利和劳动保护等方面未有严格规定及监管失控。 & 四、前景与展望 & 1、需要平衡灵活性与保障之间的关系 建立自由和灵活的市场（第一次大转型）。另一方面，是朝向社会保护的运动——社会保护是应对没有约制的市场对人们的生活造成的心理、社会、生态毁损而做出的反应。自由、灵活的市场呼唤着保障的需求。 在欧洲，关于劳动力市场灵活发展下的社会保障政策也有两种争论。一种意见旨在寻求劳动力市场灵活性和社会保障之间的平衡, 以达到劳动力市场的效率, 这就是“灵活保障”政策。该政策的主要原则是: 工作的收入水平至少要维持个人的生存，社会保险要包括养老保险和与失业有关的福利， 劳动者的可雇佣性是追求就业和收入的重要保证，各种社会保障利益要通过就业时的强制社会保险来实现 。然而,该政策并没有得到社会各方的一致认同。另一种声音认为,“灵活保障”政策应该转向“灵活保险”政策, 因为前一种政策缺乏有效的控制机制,不能平衡社会各方的利益,并且有违欧洲的相关政策等。国内学者对此也有争论，目前比较中间性的一种观点强调，政府必须在坚持灵活性的原则下制定切实可行的社保政策，政策在缴费基数、缴费时间、缴费地点、缴费方式上都要充分考虑到灵活就业人群的特殊性，通过为他们发放社保补贴，扩大政策覆盖面，进而通过社会保障的连续性，实现灵活就业的稳定性。我以为，如果真能够在政策和操作层面上设计出一系列的规则以达成上述目标，将能够非常好地消弭灵活性与保障之间的张力。 2、需要寻求和制定有效的公共政策 应该积极寻求和制定有效的社会政策，以帮助人们应对不断增加的不稳定、无保障生活带来的负面影响。公共政策 （1）进行持续性的教育与工作技能培训投资 英国社会学家吉登斯认为，工人的市场能力（特别是教育资历与职业技能）对于其收入、就业保障、职业生涯前景、各种福利的获得至关重要，它决定了工人的行动能力。国内一些学者的相关研究也证明了这一点。虽然中国劳动力数量庞大，但是综合素质却较低，一般劳动力严重过剩，高素质人才其实严重不足。就业机会的竞争，最根本的就是求职者市场能力的竞争。因此，政府应该大力发展职业教育，进行职业培训，提高劳动者的就业能力，以提升其就业的稳定性。政府也应该为灵活就业的劳动者制定职业介绍与培训服务计划，并积极实施，以使人们有信心继续适应新竞争的需要。 （2）进一步加大对公共就业服务的支持力度 对于工作不稳定与无保障者，公共就业服务显得特别重要。目前国内也有各级政府部门、中介机构等举办的就业服务。其实从国际上看，公共就业服务开支由国家负担、对求职者提供免费服务，是一种通行作法。而目前我国采取的方法是，就业服务机构靠自我经营，经费不足限制了服务水平的提升和进一步发展。为保证公共就业服务机构的健康发展，使其在与私营机构乃至不合法的职介活动的竞争中保持优势，减轻求职者的负担，使他们切实享受到国家提供的公共就业服务，各级政府应该在人力、财力、物力上予以大力支持。针对求职者的就业需要，公共就业服务机构应该及时收集、发布准确有效的岗位信息，提供免费的职业介绍、职业指导、信息服务、能力测评、政策咨询服务、就业失业登记等各项就业服务。 （3）创造更多的有保障的工作 年代的时候，奉行凯恩斯主义的美国政府曾通过公共投资创造了大量有保障的就业机会。我们认为，通过政府的公共投资去创造就业机会，依然是行之有效的举措。就业作为民生之本，理应置于国家的重要战略地位。在当下，一是要发挥政府投资和重大项目带动就业的作用；二是通过政府对产业结构的引导，在产业升级和加工贸易梯度转移中促进就业，在发展绿色经济中探索推进“绿色就业”，增加智力密集型就业机会，形成经济发展与扩大就业的良性互动机制；三是继续鼓励支持劳动密集型产业特别是中小企业和服务业的发展，更多拉动就业；四是通过税收优惠、社会保险补贴等政策，鼓励企业更多吸纳就业。 （4）进行公民社会建设，为工人增权 公民社会是建立在个人从事经济、文化和社会活动的基础上，并与国家相对应的一个公共领域。各种非政府组织、志愿性社团、慈善组织、协会、社区组织、利益团体构成了公民社会的基本元素。只有当资本置于社会的监控之下，它才不至于成为一种失控甚至作恶的力量。工会和民间组织作为重要的公民社会基本元素，其建立、发展和力量的强化，可以使工人增权，使工人的利益诉求得以凝聚和表达，并籍此集体性力量去 目前，我国的工会受制约较多，怎样使工会摆脱对用人单位的依附，变成真正维护劳动者权益的组织，仍然是重要的研究课题。工会在工人权益维护方面的作用应该进一步提升。一方面，有待于工人真正将工会作为维护其权益的主要工具。另一方面，有待于工会组织本身建设的强化，以及其在中国权力架构中独立性的增长。在目前的政治架构下，工会独立性的增长可以通过基层工会的民主选举来实现。因为，法律赋予工会和工人的权利，最终要落实到企业层面上才有实际意义。虽然在目前的基层工会主席选举过程中，一些企业行政将自己的亲属、亲信以及行政管理人员推举为工会主席，使基层工会成为依附于管理方并为管理方代言的工会。但是，通过基层工会选举，有可能逐步发展出真正代表工人利益的基层工会组织，在微观层面建立起劳资双方的利益博弈机制。 & & & 《社会保险法》颁布后的赔付问题 ——农民工工伤和职业病“先行赔付”如何落实 & 赵炜，刘丽婷 & 农民工工伤保险在法律和政策上的改善 & “先行支付”在实施过程中面临的问题 & 问题的解决需要长期艰苦的工作和社会多方力量的共同推动 & 《职业病防治法》修正与职业病赔付问题的解决思路 & & 2004年《工伤保险条例》颁布，到2010年《社会保险法》颁布，正是大量农民工进入城市并完成对原有城市劳动力替代的过程。在农民工转变为产业工人的同时，也成为了工伤和职业病的主要受害者。 大量的农民工聚集在建筑、化工、矿山等高危行业。统计数字显示，上亿农民离开了土地，其中3500多万进入了高危行业。民营煤矿井下的工人，全都是农民工；金属、非金属矿山，700多万职工中农民工占到一半以上；建筑行业3000万职工中，80%是农民工，一线作业人员农民工的比例更是高达90%；制造烟花爆竹的100万人，几乎都是农民工；危险化学品行业，有33%是农民工。 即使在一般制造业产业，农民工也多在“苦脏累险”的工作岗位上，受到工伤伤害和职业病的危害很大。 更为严重的是，大量的农民工在受到工伤伤害以后很难得到赔偿，而且相对于一般工伤职业病的赔付过程更加复杂。这不仅损害了农民工的权益，也影响了社会稳定。 从2004年《工伤保险条例》颁布，到2010年《社会保险法》和新修订的《工伤保险条例》颁布，通过对有关法律条目的增加和修订，对于职工在工伤赔付方面的权益做了较大的改动和改善。特别是《社会保险法》中的工伤保险基金先行支付规定，具有开创性意义。被认为是“我国工伤保险制度里程碑式的进步，将有力地加强对未参保工伤劳动者的保护”。至于职业病的赔付问题，目前依然使用的《职业病防治法》是2001年制定的，2011年7月十一届全国人大常委会第二十一次会议初次审议了该法的《修正案（草案）》并在网上公布，向社会公开征集意见。但工伤和职业病农民工赔付问题的根本解决，不是仅仅靠法律的修订和逐步完善就可以完成的，需要社会各界进一步的共同努力。 & 一、农民工工伤保险在法律和政策上的改善 & 从2004年《工伤保险条例》颁布以后，由于大量农民工没有被工伤保险覆盖，工伤农民工赔付问题受到越来越多的关注。2004年6月，劳动和社会保障部颁布《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》，提出农民工参加工伤保险、依法享受工伤保险待遇，这是包括农民工在内的各类用人单位职工的基本权益， 用人单位招用的农民工均有享受工伤保险待遇的权利。2006 年1 月31 日，国务院在《关于解决农民工问题的若干意见》中明确规定，要依法将农民工纳入工伤保险范围。劳动和社会保障部于2006年5月发布了《关于实施农民工“平安计划”加快推进农民工参加工伤保险工作的通知》，进一步强调用人单位要为农民工缴纳工伤保险。要求用三年左右时间，将矿山、建筑等高风险企业的农民工基本覆盖到工伤保险制度之内，并通过相应措施保障该计划的顺利实施。2009年，人力资源和社会保障部有关领导再次强调，在工伤保险方面的重点工作还是以“扩面”为主。以实施“平安计划”为重点，全力推进工伤保险扩面工作，重点推进农民工参保工作。提出到2010年，基本实现《工伤保险条例》规定的参保人群全覆盖，特别是对有劳动关系的农民工实现全覆盖。 2010年是中国工伤保险立法进步具有标志意义的一年。2010年10月通过和2011年7月1日开始实施的《社会保险法》，2010年12月新修订的《工伤保险条例》，对涉及农民工相关权益的内容作了增加。第一，简化了漫长和繁琐的工伤处理程序，规定对于实施清楚、权益明确的工伤认定申请，应该在15日内作出工伤认定。还规定了再次鉴定和符合鉴定的时限。第二，明确了“先行支付”的规定。这就是，职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照法律规定追偿。由于第三人的原因造成工伤，第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的，由工伤保险基金先行支付。工伤保险基金先行支付后，有权向“第三人追偿”。“先行支付”的规定，将工伤保险待遇的主要追偿责任从劳动者个人转到了工伤保险基金。简言之，用人单位未缴纳工伤保险费的工伤劳动者，将在用人单位拒绝支付工伤保险待遇的情况下，从工伤保险基金中优先获得救济。这些法律方面的改善，被认为是在相当程度上缓解了长期存在的农民工在受到工伤伤害以后，由于企业没有参加工伤保险造成的农民工无法得到工伤补偿的问题，彰显了政府对于农民工问题的关心和社会公正的进步。从法律的形式上，体现了工伤保险的强制性和普遍性。 在《社会保险法》实施前夕，人力资源和社会保障于2011年6月29日颁布《社会保险基金先行支付暂行办法》。明确了在工伤认定后，如第三方不不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的，可以到社会保险经办机构书面申请工伤保险基金先行支付。在个人提出申请以后，按照不同情况区别对待。但最长在8个工作日内完成工伤保险基金的先行支付。对于被用于工伤先行支付的保险基金的追缴，《暂行办法》也做了相应的规定，社会保险经办机构在执行先行支付工伤保险待遇后，应当责令用人单位在10日内偿还。用人单位逾期不偿还的，社会保险经办机构可以按照社会保险法第六十三条的规定，向银行和其他金融机构查询其存款账户，申请县级以上社会保险行政部门作出划拨应偿还款项的决定，并书面通知用人单位开户银行或者其他金融机构划拨其应当偿还的数额。用人单位账户余额少于应当偿还数额的，社会保险经办机构可以要求其提供担保，签订延期还款协议。用人单位未按时足额偿还且未提供担保的，社会保险经办机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当偿还数额的财产，以拍卖所得偿还所欠数额。 另外，为解决《社会保险法》在工伤保险方面的规定与其他法律相抵触的问题，2011年4月，十一届全国人大常委会第二十次会议，通过了关于修改《煤炭法》和《建筑法》个别条款的决定。1996年通过的煤炭法第四十四条规定：“煤矿企业必须为煤矿井下作业职工办理意外伤害保险，支付保险费。”1997年通过的建筑法第四十八条规定：“建筑施工企业必须为从事危险作业的职工办理意外伤害保险，支付保险费。”这两条规定都被做了修改。煤炭法第四十四条修改为：“煤矿企业在保证职工依法参加工伤保险的基础上，可以为井下作业职工办理意外伤害保险，支付保险费。”建筑法第四十八条修改为：“建筑施工企业在保证职工参加工伤保险的基础上，可以为从事危险作业的职工办理意外伤害保险，支付保险费。”两部法律修改后，既明确了煤矿企业和建筑施工企业履行工伤保险的法定义务，统一了工伤保险制度；又将意外伤害保险改为自愿参加，使其成为工伤保险的补充。 从2004年到现在，短短的七年时间中，工伤保险制度在法律方面的进步是巨大的。但是，仅仅通过法律的改进和修订，并不能从根本上解决农民工的工伤问题，在现实中还存在很多相关问题。 以“先行支付”为例，要真正得以实施，还有很长的路要走。 & 二、“先行支付”在实施过程中面临的问题 & “先行支付”的提出，是必要的，也是可能的。一方面是为了将相当数量的未参加工伤保险的工伤劳动者纳入到保护范围中来，以解决长期困扰工伤农民工权益无法得到保障的问题。另一方面，工伤保险基金有大量结余，这成为先行支付的基础。根据《2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，到2009年末工伤保险基金累计结存404亿元，储备金结存65亿元。 可是，对于这样一个非常具有社会意义，同时又具有事实可能的立法。在颁布之初，就有人担心由于地方劳动部门的执行不力，使“先行支付”被“架空”。 2011年3月到7月，笔者对北京、深圳、江苏南通的劳动部门官员、工会干部和工伤农民工进行了访谈。基本印象是，地方劳动部门官员对推行“先行支付”有疑虑，不积极；工会则认为这是劳动和社会保障部门的职权范围，与己无关；几乎没有农民工，包括工伤农民工，知道有“先行支付”的法律规定。对此，一些地方劳动部门的解释是，社会保险基金先行支付有关规定的“细则”迟迟没有出台。对于何时启动“先行支付”和如何进行“事后追缴”心存疑虑。可以认为，地方劳动部门多处于等待和观望状态，没有进行大规模宣传。也有官员直截了当表明了对在现阶段推行“先行支付”可能导致的基金亏损的担心。他们认为，“先行支付”需要在相对稳定的市场环境和企业环境中运行，但中国市场经济的发展波动性较大，很多企业的运行不稳定，很难保证事后的追缴。特别是很多中小企业的雇主，缺乏起码的诚信。一旦出现较为严重的工伤事故并需要大量赔偿时，很可能出现雇主逃逸，先行支付的基金会无从追缴。他们还担心，实施“先行支付”后会大大增加有关部门的工作量。 现在，《社会保险基金先行支付暂行办法》已经出台。由于出台时间尚短，还未见到相关的评论。但就《暂行办法》本身来看，除了明确在工伤认定后可以申请先行支付，对于“事后追缴”没有出台更加“明确”和“强硬”的措施。或者说，没有解除劳动部门的疑虑。预计没有足够的上级要求和来自外部力量的推动，“先行支付”不可能很快落实。 除了对法律条款解释的一些疑虑外，实施“先行支付”的阻力还来自以下两个方面。 第一，“先行支付”在没有足够试验的情况下推行，直接导致了目前地方劳动部门的消极和观望态度。 据了解到的情况，工伤保险的先行支付分别在2000年在深圳以地方法规形式实施，2007年江苏南通以地方政策方式进行试验。2000年，深圳市颁布了《深圳经济特区工伤保险条例》。条例规定：“用人单位未为其员工办理工伤保险参保手续的，由市社会保险机构责令限期参保，补交当年应当缴纳的工伤保险费和滞纳金，并由市社会保险机构处以应补交保险费金额百分之三十的罚款。补交前发生工伤事故的，由市社会保险机构责令用人单位在医疗终结后三个月内按本条例规定的标准，向因工伤残员工或者死亡员工的亲属支付各项费用，逾期未支付的，由市社会保险机构垫付。市社会保险机构垫付后，应向用人单位追偿并对用人单位处以垫付金额百分之三十的罚款。” 在深圳市实施条例的两年中，只有3名农民工得到先行赔付。该条例实施两年后，在2002年废止。2007年8 月，江苏省南通市劳动保障局会同财政、工会、人事、司法、安监等部门共同出台了《南通市市区农民工工伤救助试行办法》。提出通过工伤保险基金为农民工先行垫付医疗费、丧葬补助金等费用，保障未参保农民工因工受伤时获得及时救助。被新闻媒体称为“全国首创”。但在颁布有关先行赔付的文件后，仅有一名农民工获得赔付。而且，两地在实施先行支付后，都没有向企业追缴成功的案例。南通市劳动部门曾经对先行支付的基金实施追缴，在社保基金工作人员花了大量人力物力进行追查后，发现工伤农民工的“雇主”是一位在房屋装修公司层层分包到最底端的“工头”，根本无力偿还。最后，只好不了了之。南通社保部门的官员明确表示，由于无法保证事后追缴，不愿意积极宣传先行支付。 深圳和南通两个地区，4个“先行支付”的个案，对于一种法律规定或者社会政策的实验来说，样本过少。而有关部门就是对这两个试点地区的经验和问题也未进行总结和分析。当“先行支付”成为法律规定后，在试验时期出现的问题在相关规定中没有得到解决，必然导致落实的困境。 第二，目前工伤保险有限的覆盖率，是全面推行“先行支付”的最大障碍。 在工业化发达的国家和地区，如德国、日本和中国香港、台湾等地实施的先行支付，其基本前提是这些国家和地区的工伤保险覆盖率已经达到了相当高的水平，先行支付被普遍认为是工伤保险的补充形式。比如，德国和日本的工伤保险覆盖率都达到了98%。江苏南通市是在市区农民工工伤保险覆盖率达到98%以后才进行试验。从中国目前总体情况看，到2010年9月，参加工伤保险的人数为1.58亿，其中农民工为6131万人。尽管没有关于农民工总数的官方数字，但现有的农民工总数大大超过6千万是无疑的。在人力资源和社会保障部推行的“平安计划”提出的目标是，2010年实现有劳动关系的农民工的工伤保险“全覆盖”。即使这个目标完成，也还有数量极大的未签订劳动合同的农民工没有参加工伤保险。 多项有关工伤赔付的报道和调查都显示，大量受工伤后无法得到补偿的案例集中在中小型企业。据统计，4000万家中小企业的寿命平均只有2.9年。在寿命如此短暂的企业中，如何在有限的时间内完成工伤农民工工伤鉴定、得到企业不补偿证明、社保机关予以先行赔付，以及追偿费用的全过程，仍是十分艰巨的一项工作。 由于以上问题的存在，很多基层社会保障机构对“先行支付”的实施持消极的态度。在作者对湖南、江苏一些地区劳动部门的调查中，相关的负责人员均表示，除非上级下达进一步的指示，他们不会宣传，也尽量不启动这个政策。甚至有些地区的社保部门，在如何推动实施《社会保险法》的工作计划中，将防止劳资共谋骗保列为重点工作。 & 三、问题的解决需要长期艰苦的工作和社会多方力量的共同推动 &&&
农民工工伤保险赔偿，不仅是一个法律问题，更是一个影响面很大的社会问题。从发达国家的历史经验看，从中国改革以来农民工工伤问题发生、扩大和试图解决的路径上看，长期艰苦的工作和社会各种力量的联合推动，是必经的途径。 第一，从以往法律实施的不足和“试点”推广不利中吸取教训。 从2004年《工伤保险保险》条例颁布到现在，从中央部委到地方相关部门以及很多产业领导部门，发出的关于扩大工伤保险覆盖面的各种政策、法规、条例、通知，数量可观。但实施效果是有限的。时至今日，还有数量庞大的农民工没有被覆盖在工伤保险的范围内。
另外，为推进“先行支付”所进行的试验，其影响范围很小。除了上面提到的深圳和江苏南通的例子外，辽宁海城市总工会2007年3月起设立职工债权转付基金，初期注入资金20万元。主要是在农民工因工资被拖欠或工伤理赔、经济上面临特殊困难、无力承担冗长、繁琐的法律维权程序时，工会先行向职工支付被拖欠工资或伤残补助金，然后以债权人名义通过协商或法律途径向拖欠者收回欠款。这些来自基层的成功模式，也曾经被上级总结并推广，且多在新闻媒体上报道，但实际的影响力极为有限。像南通的经验，仅仅局限于市区，没有扩大到所属区县。 随着《社会保险法》和相关配套性法规以及新修订的《工伤保险条例》的出台，工伤保险方面的立法应该暂告一个段落，今后的落实工作将是长期的。 从政府部门推进的试点看，要使得“先行支付”在面上落实，仅靠政府的力量是不够的。 第二，重视通过基层的力量推动法律的实施。 很多地方社保和劳动部门的官员都表示，相对于养老和医疗保险，工伤保险在政策和立法方面的进步基本上来自于基层力量的推动。在来自基层的力量中，受到工伤伤害的农民工、为农民工打官司的律师、新闻媒体、劳动或职业性NGO、工会以及基层劳动和社会保障部门等构成了重要的力量。基层的力量推动了立法上的进步。 同样，基层的力量也应该推动法律的执行。在农民工工伤补偿方面，律师、新闻媒体和劳动或职业性NGO在推动立法改革的力量不可小看。但这些力量较多关注法律条款的修订，较少推动已有法律的实施，这是令人遗憾的。 在调查中发现，绝大多数农民工对《社会保险法》、新修订的《工伤保险条例》几乎完全不知道。对于“先行支付”和简化工伤认定程序的进步更是不了解。因此，加强宣传和培训，让农民工知晓这些有利于自己权益保障的立法并利用法律来维护自身利益是重要的。另外，动员律师的力量至关重要，可以从多个角度推动目前还处于消极状态的一些地方劳动部门，防止“先行支付”被架空。 第三，充分动员工会和劳动或职业性NGO的力量。 在农民工工伤赔付问题上，不同级别的工会作用相差很大。在全总一级，态度历来比较积极。在推动法律修订过程中，一直都能听到全总的声音，表明了工会的积极态度。省市一级的总工会，其作用往往体现在与劳动和社会保障部门联合发文，要求重视农民工工伤赔付，协助政府解决工伤农民工的集体上访等行为。 但对于工伤农民工个体的诉求，地方总工会通常都无力提供帮助。甚至一些著名的农民工帮扶中心，也少有成功帮助工伤农民工维权的案例。大量的无法得到赔偿的工伤农民工都来自私营中小型，甚至是没有注册的非正规企业。这些企业中工会组织的力量有限，很难在维护工伤农民工权益方面有所作为。 在广东、重庆和北京等地，出现了一批帮助工伤农民工维权的劳动或职业性NGO。他们在宣传工伤法律知识、帮助工人个体维权方面起着积极的作用。就目前来看，通过工会和NGO合作，向工人宣传《社会保险法》中有利于农民工工伤赔付的法律方面的进步，甚至具体指导没有得到补偿的的农民工申请“先行支付”，同样是有意义的。 & 四、《职业病防治法》修正与职业病赔付问题的解决思路 & 相对于一般工伤，职业病的鉴定和赔付过程更加复杂。 根据发达国家工业化过程的一般规律，在对大规模的工伤伤害进行较为有效的控制之后，职业病的危害将会持续更长时间，解决的难度也更大。 目前，中国已经进入职业病高发期。以尘肺病最为严重。现有约1600万家企业存在有毒有害作业场所，约2亿劳动者在从事劳动的过程中遭受不同程度职业病危害，尘肺病患者占七成以上。据卫生部的统计，2010年新报告职业病例2.7万余例，比2009年增加50%。截至2010年底，全国累计报告职业病75万例。由于当前职业健康监护水平估计不到10%，相当大的职业人群没有被健康监护系统覆盖，也就意味着相当一部分的潜在职业病人没有被及时发现。因此普遍认为，这个数字并不能反映实际发病状况，实际发病的情况远远高于报告的这些数字。 从张海超开胸验肺事件后，多起农民工在患职业病以后无法得到赔偿的新闻屡屡见于媒体。比如，2009年深圳两起在社会上引起较大影响的“尘肺门事件”；甘肃古浪县农民工、北京房山县的农民工矿工，以及云南、浙江，都出现职业病农民工无法得到赔付导致的群体事件。 从目前来看，农民工职业病问题的症结在于鉴定程序。多数职业病都有一定时间的潜伏期，发病具有滞后性。绝大多数中小型企业没有建立完善的体检制度。工人很可能在流转了2-3个工作岗位以后，才发觉患有职业病。这种情况下，即使劳动关系明确，很多农民工在发病后也无法确认究竟在哪一家企业接触危害物质或患病。即使找到责任企业，有的企业为了逃避责任，不为农民工提供职业病鉴定所需要的材料，农民工依然无法进行职业病鉴定。调查发现，深圳一名尘肺病农民工为了拿到职业病鉴定所需的相关材料，在劳动部门、卫生部门和企业之间来回奔波数次，前后历时两年才将所有材料准备齐全。如果无法找到直接相关的企业，农民工就无法进行职业病鉴定，没有鉴定这个程序，以后的补偿就无法实现。 由于职业病的特殊性，其防治、补偿和康复的过程较一般的工伤更加复杂。其内容很难在《社会保险法》和《工伤保险条例》中被涵盖。目前依然使用的《职业病防治法》是2001年制定的，明显已经不符合现阶段职业病的特点。2011年7月初，十一届全国人大常委会第二十一次会议初次审议了《中华人民共和国职业病防治法修正案（草案）》并在网上公布，向社会公开征集意见。本次修订的法案，本着维护患者权益的基本原则，适度向劳动者倾斜，并力图解决诊断难的问题。修正案特别强调了用人单位在诊断中的责任，通过具体的制度设计倒逼用人单位自觉履行提供职业病诊断所需资料，进而落实职业病预防措施的义务。这也可以说是，此次修改职业病防治法过程中要把握的总体思路之一。对于职业病患者来说，只有“诊断”问题得以解决，才可能进入到下一步的赔付问题。 从历史上看，发达资本主义国家在职业病防治和赔付方面都经历了漫长的道路。这不仅是法律不断完善的过程，也是工人和工会运动、乃至整个社会运动推进的过程。在英国，由于工人运动的推动，1833年颁布了世界上第一个《工厂法》，该法对工人的劳动安全、卫生、福利作了规定，成为职业安全卫生立法的先驱。20世纪40年代，从法律的角度对尘肺病进行定义并加以控制。1947年成立了专门的委员会解决尘肺病问题。1974年到1975年，分三批颁布了《职业安全与卫生法》的全部条款，被认为是当时最全面、最严谨的职业安全法律，成为不少国家借鉴的“蓝本”。即使有如此完备的立法，也没有完全解决职业病工人赔付的问题。到1996年英国政府决定大举关闭煤矿时，英国的律师为大量患有支气管炎和肺气肿的煤矿工人争取赔偿，并发展为进行工伤补偿的最大规模的公民行动。这次行动的成果是，为数千名受到职业病危害的前矿工争取到了20亿英镑的赔偿。 美国在工业化发展过程中逐渐建立并完善了职业安全方面的立法。从1910年建立美国工伤事故的工人赔偿机制开始，工人的死亡率就开始迅速下降。在美国处理工伤事故法律不断完善的过程，有一段被称为“关于试验的故事”。也就是说，法律是通过不断的试验来完善的。美国的工伤事故处理的法律，是在试验中不断被修改的。以建筑业为例，在20世纪70年代以后，美国建筑业一线生产工人基本由外国移民充当。使一度平稳的工伤率上升，而且，移民工人的工伤率高于本土工人，得到工伤赔偿也较本土工人困难。2010年，美国万名参与911后废墟作业的工人在患职业病（多为尘肺病）后，历经6年诉讼，获得了6.57亿美元的补偿。为获得赔偿，包括律师、劳工NGO组织、移民团体等很多社会力量参与其中。此次补偿，还推动了美国职业病补偿立法的新一轮修订。 &&& 西方发达国家职业病问题的逐渐解决的过程，是工人运动推动立法改革，并扩展成多方面社会力量参与，这样的社会问题的解决的过程。中国具有真正意义的工业化起步时间不长，农民工职业病赔付问题的解决，也将伴随整个工业化的发展过程。 &&& 不过，中国农民工职业病赔付问题的解决，也存在着有利的条件。例如，2011年两会期间，全总领导联合其他政协委员提案，要求加强职业病防治工作。另外，还有解决农民工职业病问题的试点。湖南省常德市下属的石门县，是民政部农村医疗救助的典型，被称为“石门模式”。石门模式从2003年开始运作，到2004年时已经基本成型，形成了比较规范的运作。采取“乡政府解决一点、民政出一点、企业赞助一点”的方式筹集资金。对职业病患者提供最低生活保障和一定的医疗救助，将他们纳入农村医疗救助的范围。让人遗憾的是，石门的经验没有得到认真和实际的推广，甚至在石门所在的常德市也不被人们知晓。借助《中华人民共和国职业病防治法》修正的契机，总结经验和吸取教训，宏观与微观相互配合，可以希冀农民工职业病赔付工作有新的进展。 & & & & & & 新生代农民工城市住房困境及其对策分析 & 王& 星 & 为什么要研究新生代农民工的住房问题 & 新生代农民工的住房现状及特点 & 新生代农民工住房资源配置中市场与政府的双重失灵 & 新生代农民工住房资源配置体系的建构 & & 一、为什么要研究新生代农民工的住房问题
在城市化背景下，农民工如何融入城市成为中国一个具有重要现实意义的问题。以往的研究，有的从公民权理论入手，有的从社会心理和文化入手。实际上，还可以有更为深入的视角。本文从新生代农民工住房问题入手，研究他们如何融入城市的问题。 英国著名学者T.H.马歇尔，提出了公民权理论，批判城市社会管理制度对农民工群体的排斥，倡导赋予农民工平等的公民权利。之后，又有学者从社会心理与文化的角度，关注农民工社会认同的变化，就是他们认为自己属于什么样的社会群体，批评城市对农民工的歧视，主张通过增能（增加能力或赋予能力）于农民工（如培训）来促进其主动融入城市。就公民权理论而言，包括两个层面：一是社会成员的身份资格，二是社会成员分享资源的权利。由于公民权属于一种排他性权利，只授予“特定边界内合法居住和生活的人”，中国的农民工受到城乡二元的限制，解决平等的公民权还需要时日。同时，对于农民工城市公民权的获取路径，以往的研究多是宏观地、笼统地倡导自上而下地赋予，而忽略了农民工自下而上的参与。所以，在实践中，出现了“政策文本规定与实践之间的严重错位”，减弱了政策干预的效力。与公民权理论不同，社会心理与文化的研究，以自下而上的视角找回了农民工的主体性，关注了农民工群体需求的变化，并将问题由最初的“应该融入”扩展到“怎么融入”，在一定程度上弥补了公民权视角的不足。可是，农民工的城市融入既是一种理想状态，也是一个长期而缓慢的过程。而且，如果城市社会资源配置结构不改变，农民工参与机会和参与能力短缺的话，心理与文化层面的融入将难以实现。 其实，农民工的城市融入，除了政治层面的权利公平、心理和文化层面的社会认同之外，经济层面上的参与或许是更为重要的方面。 因此，本文既没有从公民权的角度去进行宏观的应该如何的讨论，也没有从社会心理和文化的角度分析融入中的问题，而是选择新生代农民工住房——这个经济交换性极强的事实——为切入点来讨论其“如何融入城市”的问题。 笔者以为，对农民工而言，城市融入需要遵循一个逐步展开的现实过程，即“职业非农化——居所城市化——生活市民化”，农民工只有在城市里“安居”之后，方能“乐业”。而目前我国的农民工只是实现了第一步，住房问题阻碍他们在务工地长期稳定就业、生活，这成为他们实现城市融入的主要“瓶颈”。另外，之所以讨论新生代农民工的住房问题，一是因为他们目前是农民工的主体，二是他们城市化的渴望更为强烈。新生代农民工更需要解决漂泊不定和居无定所的问题。 本文主要围绕三个问题展开讨论：一是新生代农民居住现状及特点；二是分析造成新生代农民工住房困境的原因，指出其中存在的市场与政府的双重失灵；三是构建解决新生代农民工住房问题的政策模型。笔者以为，能否解决好新生代农民工住房问题，不仅关乎其城市融入的问题。更重要的意义在于，对如何预防城市化过程中出现拉美式的“城市贫民窟”问题，以及创新社会管理体制和提高社会建设水平，都具有重要价值。 & 二、新生代农民工的住房现状及特点 & 据国家统计局的数据，截至2009年全国外出农民工的数量已经达到14533万人，其中新生代农民工总人数为8487万，占全部外出农民工总数的58.4%，已经成为外出农民工的主体。较之于老一代农民工，新生代农民工更倾向于在城市中常住生活，希望离土离乡后在城市里扎根。据调查，有71.4%的女性、50.5%的男性把选择在打工的城市买房定居作为自己的努力目标。现实中，越来越多的新生代农民工为了更好地融入城市生活而迁出工棚，通过与人合租甚至独立租赁住房来拥有自己的小天地。对杭州农民工的一项调查表明，农民工及其家庭租住城郊农民房屋的比重已由1995年的9.7%猛增到2008年的37.6%。同期，农民工租住城市居民房屋的比重也从2.2%大幅度上升到7.2%。 新生代农民工的这些需求，使其居住方式选择及居住格局与老一代农民工有所差异（见表1）。比如，工地工棚的居住比例，新生代农民工比例明显低于老一代农民工（分别为6.5%和18.9%），这说明新生代农民对于居住条件以及生活质量的要求与期望更高。尽管新生代农民工改善居住条件的要求更强烈，但与老一代农民工一样，他们在改善居住的能力上也很低，务工地自购房的比例仅为0.7%。
表1　新生代农民工的居住情况（%）
所有外出农民工
上一代 农民工
新生代 农民工
夫妻一起外出的新生代农民工
生产经营场所
与人合租住房
独立租赁住房
务工地自购房
注：此表中不包括在乡镇以外从业但是在家居住的外出农民工。
& 新生代农民工城市居住格局既有老一代农民工相似之处，也有不同之处。总体而言，呈现出如下特点： 1、居住分布分散化。新生代农民工选择城市住所属于自我市场交换行为，没有统一的安置或者安排，所以居住地点分散（见表1）。新生代农民工在居所地点选择上，一般遵循便宜性与便利性原则（比如说“就近原则”——离自己工作的地方近或者离市中心近）。但是，由于近些年城市房屋租金上涨，促使很多新生代农民工居住分布逐渐发生变化，如选择城乡结合部、城中村、蚁族式群租等。 2、居住结构单一化。由于所从事的劳动的行业多样、城市规划变动等因素，新生代农民居住类型多样，表1的调查数据表明，他们的居所可以划分为七大类。甚至还有的退回到农村居住，一部分新生代农民工在城市打拼几年后，由于无法融入城市而回乡自建房。多样的居住类型，在居住结构上却呈现出明显的单一化特征。基本上以单位宿舍集中居住与租赁居住为主，两项占比达80.7%。由于居住结构单一化，新生代农民工在社会交往上多局限于内群体交往，缺乏群际之间的交往。这致使很多新生代农民工能够适应城市工作，却无法适应城市生活。这都直接阻碍了他们的城市融入。 3、居住环境与条件恶劣。相比于父辈，新生代农民工的居住条件和环境虽有不同程度的改善，但依然恶劣。与老一代农民工类似，新生代农民工的居住地选择，基本上集中于三类地带：城市近郊区或城乡结合部、城市远郊区、城市的老旧城区。这些地带的共同特点是 ，社会控制与社会管理体系比较薄弱，房屋供给充足且租金便宜，交通相对便利等。同时，对初入城市的农民工而言，此类聚居区的另一个吸引力在于其生活环境与人际环境都是这些城市漂泊者所熟悉的，有助于其建构互助网络，增加其抵御风险的能力。 4、家庭居住比例增加。在农民工家庭流动模式上，可以分为单身子女外出型、兄弟姐妹外出型、夫妻分居型、夫妻子女分居型，以及全家外出型。老一代农民工多是丈夫外出打工，妻子留守农村照顾老人与孩子，居住方式基本是夫妻分居型。而新生代农民工中，很多是夫妻一起外出打工。这个比例在结婚的新生代农民工中约占59.4%，其中约有62.9%将子女留在老家，由其父辈照顾（留守儿童），由此形成的居住方式属于夫妻子女分居型。另外约有23.3%的新生代农民工是全家外出型。所以，较之于老一代农民工，新生代农民工改善住房条件的动机更强烈。夫妻一起外出的新生代农民工，租房居住的比例达到51.2%。而全家外出型的新生代农民工，由于子女入学等问题，争取城市稳定居住的需求更为强烈。 这些居住特征告诉我们，新生代农民工以村落聚居型和单位聚居型为主的居住格局，事实上在城市空间中划出了一个底层边缘社会与城市主流社会之间相互隔离的物理边界。在这些农民工聚居区里，住所拥挤不堪，治安混乱，公共设施严重匮乏，对社会管理构成了很大挑战。而且，更令人担忧的是，新生代农民工集中混杂的居住格局使他们的社会交往日益同质化。有研究已经证明，新生代农民工在城市社会里的交往圈子，基本上局限于居住范围之内。他们的社会求助行为多围绕家人、亲戚及居住在一起的工友等群体展开，难以形成具有城市现代因子的制度化的社会支持网络。对于生活在城市里的新生代农民工群体而言，如果说经济收入微薄、社会地位低下以及权益弱势等因素使其在权利上一直处于城市社会的底层。那么，他们的居住特征则进一步推动了城市里所谓的“贫困亚文化圈”的形成，为底层社会的形成提供了土壤。 & 三、新生代农民工住房资源配置中市场与政府的双重失灵 & 世界任何一个国家在城市化过程中，都会面临城市流动人口尤其是贫困流动人口的住房短缺问题。在城市贫困人口住房供给模式上，各国（地区）的做法不同，如美国是市场供应体系，香港是双轨制供应体系等。但是，基本上可以划分为两种供应路径：一是市场供应机制，强调住房的商品属性，认为只有市场化才是建构一个公平而有效率的住房体系的有效途径。市场化供应机制的主要特征，体现为如下几点：在住房资源配置上，以市场配置取代行政配置；开放住房投资，实现投资主体多元化和社会化；在住房管理上，主张以市场经营的手段维持居住质量。二是政府保障机制，强调住房属于准公共产品，具有商品和社会双重属性，认为在住房供应上，政府具有不可推卸的社会责任，尤其是对城市中的贫困群体。政府保障机制模式，基本上包括如下几点：政府直接出资，开发廉价住房；政府间接出资，现金补贴住房；政府间接援助，配套优惠租售模式等。与此相对应的，在住房资源配置上以行政配置为主，如资格审查等。 当然，世界各国在住房政策设计上多会将市场供应与政府保障机制结合起来，建构多层次的住房供应体系。目的在于 ，通过多层次住房供应体系实现市场机制与政府机制的结合，在满足不同城市群体居住需求的同时，提高他们尤其是城市贫困群体的居住质量。可是，在具体的政策实践中，问题则复杂得多。一方面，要建立配套制度以保证市场机制与政府机制能够协调与嫁接，既解决城市贫困群体的住房短缺，又保证其居住质量，防止集中安置可能带来的“贫困窟”等社会问题。另一方面，是住房供应主体的激励问题。对于市场资本而言，只有在与资本利益一致时才会承担社会责任。换言之，资本有利可图时才会有动机参与解决城市贫困群体的保障房建设。对于政府保障机制而言，公共选择学派认为任何个人和团体都不能毫无私利地代表公众利益，即使政府也是如此。另外，政府保障机制还面临着预算约束等问题，因而会出现政府失灵的问题。在中国，新生代农民工住房供给过程中，上述两个问题都暴露出来了，形成了市场与政府双重失灵的局面。 首先，在城镇住房市场供给结构上，存在商品住宅急剧膨胀，而保障性住房增长缓慢的现象。地产资本逐利与土地招拍挂制度下形成的土地财政，使资本与地方政府在保障性住房建设动机上缺乏激励。按照1998年国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，明确了中国的城镇住房改革的两个方向。一是重构中央政府与地方政府的责任。1980年以前，中央政府是住房的主要提供者，有超过90%的住房投资来自于国家预算。改革后，中央政府将住房尤其是经济适用房和廉租住房的供给责任交给了地方政府，同时也下放了部分与住房供应相关的土地审批权力。二是住房供应上“去福利化”，通过住房商品化和货币化将住房责任由国家和单位转移至社会成员个人，个人支付能力成为其住房需求能否得到满足的决定因素。在住房供应机制设计上，从1998年中国城镇住房体制改革之初，就建立了三级供应机制，即商品房、经济适用房与廉租房。并且，规定以经济适用房为住房供应体系的主体。可是在政策实践过程中，尽管城镇住房制度改革使城镇居民的居住质量得到显著提高，人均居住面积从改革初的6.7㎡提高到28.3㎡，但同时也带来了严重的住房不平等问题。一方面，住房市场规模飞速增长，商品房投资过热，商品房价过高。另一方面，住房投资供给结构上严重不合理，商品房投资急剧膨胀，而保障性住房供应严重不足。根据国家统计局数据，2009年全国商品住房投资达25619亿元，占全部住房投资的70.7%，而同年全国保障性住房投资只有1676亿元，其中廉租住房投资资金为642.26亿元。 在这种背景下，对于新生代农民工而言，虽然商品房住房市场是开放的，但他们根本无相应的支付能力。根据2010年《全国总工会关于新生代农民工问题研究报告》显示，有74.1％的农民工愿意承受的购房单价在3000元/平方米以内，有19％愿意承受元之间的单价，愿意承受4000元以上的只有6.9％。然而，据调研，3000元/平方米的房子主要集中在中、西部地区的县市及以下城镇，在农民工集中流入的东部沿海地区，即便是小城镇的房价也远远超过了3000元/平方米。新生代农民工集中的大城市，如广州、上海及深圳等地，房屋均价已经早已突破1.2万/平方米。市场供给与住房需求之间的严重错位，导致新生代农民工住房短缺问题根本无法依靠市场手段来解决。可以说，市场手段在贫困的农民工群体住房资源配置中失灵了。 其次，在住房资源的政府行政配置上，除了地方政府动机激励不足外，在农民工群体住房资源配置中的政府失灵主要表现为如下方面。一是政府角色缺位，将农民工群体排斥在城镇住房保障体系在外。在我国目前的城市住房保障体系和相关政策中，经济适用房的提供对象主要是拥有当地常住户口的中低收入的家庭，而城市廉租住房的供应对象也主要是拥有城市户口的贫困家庭，并且是双困家庭。新生代农民工由于没有城市户口或者当地户口，被排斥在城市保障住房供给体系之外。二是表现在住房供给体系内存在的制度冲突，尤其表现为土地政策与农民工住房集中安置之间的矛盾。目前，农民工群体集中安置的方式主要有三种：1、开发区或工业园区内的企业利用受让土地，在工厂生产区附件兴建农民工宿舍；2、通过企业与农民集体组织双方合作进行自主安置，在城乡结合部的农民集体土地上兴建农民工住所；3、利用破产或倒闭企业的闲置厂房改造或修建农民工集体住所。这三种方式，其实都与现行的土地政策相冲突。利用工业用地兴建农民工住所，属于改变土地用途，与现行的工业用地政策相冲突。利用城乡结合部农民集体土地兴建农民工集体住所，某种意义上属于小产权房，与现行的集体建设用地流转政策相冲突。利用破产或倒闭企业的闲置厂房改造或修建农民工集体安置住所，与现行的土地收购储备政策相冲突。三是政策文本与政策实践的严重错位。从2005年开始，中央政府为了解决新生代农民工城市居住问题，相继出台了6个文件。提出将农民工住房问题纳入城市规划 ，地方政府多渠道、多形式改善农民工居住条件，鼓励将农民工逐步纳入城镇住房保障体系，加快建设公共租赁住房、限价商品住房，着力解决进城务工人员等中等偏下收入家庭的住房困难。这对督促和引导各级政府改善和解决城市农民工的住房问题起到了积极的作用。但是，在具体的政策落实过程中，却出现了文本与实践的严重错位。比如，长沙利用城乡结合部农村集体土地建设农民工公寓，而且小区环境好、配套基础设施齐