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最近的三、四十年间，世界大势和政治版图发生了剧烈的变动。西方学者一般总结为：第一，很多前殖民地获得独立，建立起新的主权国家;第二，一系列前社会主义国家发生体制剧变，在它们解体后的废墟上主权国家建立或者重建;第三，在西方内部，许多国家的地方民族主义运动日趋活跃，凸显了这些国家过去一直被否认、压抑的多民族性，也导致这些国家不得不适当修改宪法、改革宪制以应对这种变化。就第三种变动而言，有两点内容是特别的：第一，它挑战了过去长期占据主导甚至霸权地位的“民族国家”论述，这种论述不但损害过西方国家内部的少数民族，也一直贬损着东方多民族国家宪制安排的合理性与正当性;第二，它引导宪法学开始研究这一历史现象并成为政法话语的时新内容。在西方，当前这一个世代的地方民族主义者大部分是在有关国家的宪法框架下追逐政治利益的，只有极少的分离主义分子混杂其间。
本文将结合三个有代表性的案例介绍西方的宪制和宪法学正如何应对几个国家被凸显多民族性。这三个案例分别处理英国和苏格兰、加拿大和魁北克以及西班牙和加泰罗尼亚的宪制关系。苏格兰、魁北克和加泰罗尼亚这三处地方的民族主义运动仍有很大的不同，之所以能够在此进行比较研究，主要是因为三处的宪制安排都体现了西方国家通过宪制改革容纳地方民族主义这一主题。简要地说，英国对苏格兰的权力下放、加拿大趋向于各省权力不平等的联邦制和西班牙的地方自治或多或少都对苏格兰、魁北克和加泰罗尼亚当地主体居民的民族特点给予了某种尊重和承认。苏格兰、魁北克和加泰罗尼亚的地方自治政权遂成为三处居民可以直接认同和仰仗的，在日常事务处理上可以和各国中央政权相互类比甚至替代的政治机关。尤需指出，这种适应聚居少数民族需要的多民族国家和那种由散居各民族所组成的多民族国家切不可混淆。前者得以存在的合理性和正当性需要独特的规范理论予以论证。
当然，在形式主义思维统治学界的背景下，西方学者要从理论上调和自由主义话语和民族主义话语绝非易事。但面对极端形式化的传统自由主义，即那种忽视国家多民族性的自由主义，终于诞生并崛起了自由民族主义的新理论。自由民族主义理论仍把个人自由放在首要位置，但也尽量照顾到少数民族的集体需求。具体到宪制安排上，自由民族主义理论的基本思想是在一个自由主义民主政治的宪法框架下再打造出一个同样实行自由主义民主政治的地方自治政权给包括聚居少数民族在内的当地居民。这样做的好处是：地方自治政权势必更能够反映聚居少数民族居民参与政治的需要，并且保障他们的直接利益和紧迫愿望不被所在国家的多数民族稀释或忽视;第二，双层或者双头的政治机关可以同时为公民服务，到不必把中央一脚踢开。毋庸赘言，这种理论突破于中国而言其实不十分紧要，但通过研究西方多民族国家具体的宪制安排，我们仍能获得一些政策性和战略性的认识。
本文以下将分为四个小节。第一节“民族国家、帝国和多民族国家”将说明“多民族国家”概念相较于“民族国家”或“帝国”更适合描述英国、加拿大和西班牙的政治、文化现状。第二节“自由民族主义理论”将分析自由民族主义理论的主旨。由于宪法固有的规范性，任何宪制安排都不可避免地需要政治哲学支撑。自由民族主义理论对多民族国家宪制安排的意义就在于此。不过，本文特地要点明自由民族主义理论其实内含两种思路，只有其中一种乃是西方多民族国家真正需要的。第三节将是对“西方多民族国家宪制安排”分案例的历史叙述。历史叙述能够追踪各民族的缘起、奋斗和困境，是目前看来比较好的研究方法。在社会科学界这种方法可以追溯到马克思·韦伯(Max
Weber)，即通过分析较少的案例对具体情境中的概念(“多民族国家”)得到比较深入的理解。最后，在第四节“结语”中我还想扼要地谈谈中国(学界)应该如何认识和对待西方的多民族国家特别是它们的各个民族自治地方。
民族国家、帝国与多民族国家
就国家分类而言，“民族国家对帝国”的二元对立在西方学术、政治和传媒话语中长期占据统治地位。这一对立隐含着：民族国家是积极的、正面的、现代的;帝国是消极的、负面的、历史的。无庸赘言，这一认识是西方近几个世纪经验的产物，集中主要体现了几个先进“民族国家”对自己和别国的观察。“民族国家”的核心要义是一个由权威政府统治固定领土上的全部人口;而“帝国”在各种话语中往往与君主制度、封建飞地和社会等级相联系。过去的通说是，西北欧的几个封建政权通过“民族国家建设”最早成功转变为“民族国家”并在当时欧洲激烈的军事斗争中取得优势。毕竟，以“民族国家”为标识的民族主义相较于城邦雇佣和个人忠诚更容易动员最多数的“国民”(亦即“民族之一分子”)参与到争夺霸权的战争中。后来也有学者提出除军事动员外，基础设施和交流方式的进步对“民族国家”的形成亦有贡献。但如果细致探究，其实在几个西北欧先进国家中只有法国的民族国家建设接近完全成功。法国大革命最彻底地扫荡了“旧制度”，把民族和国家合二为一。正是在这个意义上说，民族国家是且只是法国大革命的产物。
曾经被通说认为是先进民族国家典范的英国和西班牙的民族国家建设远较法国曲折复杂，始终没有实现民族和国家的合一。当我们说“民族和国家的合一”时，国家在这里意指合法统治的政治强力暨管控机构;民族的概念则包罗了文化传统、社会组织和心理认同的内容，在最低限度上也是本尼迪克·安德森(Benedict
Anderson)所说的“想象的共同体”。一个显著的历史现象是，英、西两国的国家建设没有像法国那样抹杀境内少数民族的文化传统、社会组织和心理认同，并最终未能抟成单一语文的社会。英国作为一个“联合王国”在形式上是大不列颠及爱尔兰诸岛上(后称“英伦”)几个旧有王国的联合。英格兰和苏格兰在1707年所订立的《联合条约》(Treaty of
Union)和后续的议会立法保留了苏格兰独立的法律传统，特别强调尊重苏格兰长老教会，英格兰的基督教安立甘宗在苏格兰没有“国教”地位。英国吞并法国在北美的殖民地后，也保留了加拿大原法属殖民地的法律传统和罗马天主教会。西班牙传统上虽被认为是卡斯第利亚王国对阿拉贡王国等伊比利亚半岛旧政权封建联姻和武力征服的产物，但西班牙一直没能像邻邦法国那样比较彻底地完成民族国家建设，加泰罗尼亚长期保留了相对独立的民法传统，特别是一直普遍地使用与卡斯第利亚语十分不同的加泰罗尼亚语。
那么，英国、加拿大和西班牙是帝国么?有趣的是，英国、加拿大和西班牙都保留了君主制度。这里是否有什么社会学的奥秘，我们尚不得而知。但现代意义的帝国主要指欧洲殖民帝国，突出其和古代意义的帝国同样具有社会等级，是一个外来政权在政治上压迫本地居民。尽管左翼作家也使用反殖民主义话语来描述有关国家各民族之间的“内部殖民”关系，如强调英格兰在英国的优越地位。但即便有关国家内部确实存在着民族之间在文化和经济上的不平等，这些国家根据自由主义和民主主义建立的政治制度无论如何算不上有组织、有系统的殖民压迫。实际上，在“寂静革命”后的魁北克法裔居民的经济地位有了显著提高，大幅掌握公营事业;加泰罗尼亚也是西班牙经济上最发达的地区之一。历史上，苏格兰和加泰罗尼亚积极参与了各自国家的殖民活动，真正在欧洲殖民帝国的意义上说，他们都是殖民者而非被殖民者。当那些现代帝国的海外殖民地被剥离之后，所剩余的这些国家即便仍保有一些少数民族聚居的地方，可还能不能被毫无混淆地称为帝国，实在堪虞。
多民族国家的概念不像“帝国”那样已经被污名化，较之“民族国家”又能突出聚居少数民族的应有地位。须知，在“民族国家”概念的束缚下，各少数民族在有关国家素来不受重视。在文化上，盎格鲁-萨克森后裔、英裔加拿大居民和卡斯第利亚族群在各自国家长期占据主导地位，少数民族文化一直作为“残余”存在。盖尔语在苏格兰已被彻底边缘化，法语在魁北克虽能保持相当的强势但一直受到北美大陆英语文化的持续压力，加泰罗尼亚语的独立地位在佛朗哥法西斯政权下被强行取缔，佛朗哥政权完结后才得到恢复。在政治上，问题更趋于复杂。一方面，有关国家的政治制度能够保证各民族的全体国民在形式上达到“法律面前人人平等”，所以不能简单地说各民族人民在政治上是不平等的。但另一方面，这种“一刀切”的政治制度其实暗地里偏袒了主体、多数民族，否定了少数民族在文化等各方面的需要。有关国家长期缺乏一种政治制度上的安排满足各少数民族的特殊需要，所以各少数民族只能去利用那些“残余”的文化传统、社会组织和心理认同去滋养生活的意义。合理政治制度的欠缺必然导致地方民族主义运动在各国跌宕发展。许许多多的地方民族主义者主张建立类似国家的政治实体，要它们能够像国家一样提供政治强力和管控机构，特别保护相应少数民族的利益。这种主张可能最终发展为争取建立独立主权国家的分裂主义运动，也可能比较温和地追求某种短期目标从而与中央政府妥协。但无论如何，地方民族主义已经对传统自由主义提出挑战，成为有关国家政坛上激烈争论的话题。
传统自由主义理论通常视包括地方民族主义在内的民族主义话语为主要敌手。归根结底，是因为传统自由主义理论是建立在两大基础之上的，而地方民族主义似乎必然会直接攻击这两大基础，从而至少在一定程度上削弱自由主义民主政治的合理性和正当性。首先，传统自由主义是个人主义的理论。自由主义的主干，即以康德(Kant)为轴心的那个传统是以在理性上泯灭差别的人类个体为出发点的。依赖这种整齐划一的人类形象，自由主义经典作家勾画出平等个体的理性联合：人们订立了或者假设曾订立过社会契约，他们根据社会契约服从为自己制定的法律，并创立政府以执行之，政府不但应该保卫社会和平更要谨守法律边界。这也推导出传统自由主义理论的第二个基础：公私有别。人们为自己制定的法律是有界的，法律所规定的是人们自己愿意服从的、来自自己的命令，政府必须有法律依据方可活动。在传统自由主义看来，只有和大家都有关系的公共事项才会交由法律处理，这些事项关乎社会的持续存在;除此以外，个人有完整权利为自己的生活方式做出决定，无须政府帮助遑论干涉。传统自由主义理论所依赖的个人主义和公私有别两大基础，概言之就是如此。
传统自由主义理论对民族主义话语的基本看法主要有三点。首先，民族主义话语是对个人主义的反动。传统自由主义作家通常认为民族主义话语会构造出一个人们的集体----民族，且把民族的延续和利益置于个人的生命和自由之上，如果必要总可以牺牲个体以裨益民族。民族主义话语不一定是反对个人主义的，但是不用说，在各种各样的民族主义话语中集体主义的云影从来都挥之不去。第二，民族主义话语也在“公私有别”这个问题上相当暧昧。在公共事项上，传统自由主义理论要求国家超乎平等个人之上，根据法律对公民一视同仁;在私人事项上，传统自由主义理论则要求国家避之唯恐不及，留待个人任意处理，并以不伤害他人为前提。合二为一可以说，传统自由主义理论需要也鼓吹一个“中立的国家”，政府不能给予某些公民特别优待。在传统自由主义作家看来，民族主义话语要政府把注意力投向某一民族的成员，必然形成对其他公民的歧视。换句话说，传统自由主义作家通常觉得民族主义者是想要“私事公办”，把某些人的活计假借“民族”的名目推给国家去负责，最终也就变成由全体公民来承担。最后，许多传统自由主义作家，康德及其后学尤甚，还有一个基本信念是：人类历史有朝向自由社会不断发展的必然规律可循;在自由主义的滚滚大潮中，像民族和民族主义话语这类事物都属于一定将被淘汰的粗砾。[13]如果人类必将建立公道政府、走向自由社会，那么就算民族主义话语有些许道理，那小道理在自由主义的大道理面前也不值一提。
最近二、三十年间，愈受重视的自由民族主义理论对民族主义话语的看法和传统自由主义颇为轩轾。总的来说，自由民族主义者通常认为民族和民族主义话语对自由社会的发展和个体心灵的作育即便不是必需的，也往往大有好处。许多自由民族主义作家希望自由主义和民族主义的两派思想可以相得益彰，共同支撑起现代的自由主义民主政治。著名的自由民族主义者耶尔·塔米尔(Yael
Tamir)有言，个人对民族的心理认同承载了“社会团结、文化联络、个人认同中所包含的对集体的认同和对协作友邻的道义担当”，这些都是个人享受意蕴丰沛的生活、国家维护运行良好的秩序之必需。
但自由民族主义理论仍以自由主义为本底，也是毋庸怀疑的。至关重要的是，自由民族主义作家绝不曾对所谓“民族”抱有本质主义的信念，他们从不将“民族”这一人们的共同体绝对化为独立的实在物;自由民族主义理论所谈论的“民族”乃是由人们的头脑构造出的虚拟物。在自由民族主义作家的心目中，个人对民族的认同稀薄、混沌而流动：个人认同民族，但民族只是集体认同的一种而已;个人认同此民族但也可以同时依归、仰仗彼民族;个人一时认同某民族但也可以改变。于是乎，民族认同对自由社会只是工具;民族认同服务于自由社会的需要，而不是相反。有民族，个人就在生活方式上就多了一种重要的选择，但归根到底，“有选择”本身才是公民不可克减的核心权利。
自由民族主义的大纛下固有形形色色的人物，很难一概而论。不过在我看来，大体上仍可以划为两类，他们的理论脉络和政治鹄的其实不尽相同。第一类自由民族主义者其来有自，近世自由主义经典作家，特别是穆勒(John Stuart
Mill)，老早就注意到自由社会仍然以国家为单位，而一国的公民之间尚须有相似经验和同情心理才能勉力和便利地参与国家的政治生活。现代自由民族主义者也不乏从“忠实情感”角度理解民族认同的，而对民族主义话语这样的解读，不但第一类自由民族主义者甘之如饴，就是无论如何与民族主义搭不上界的现代康德主义者如罗尔斯(John
Rawls)等也不会感到有排斥的必要。与此相比，第二类自由民族主义者理解的民族认同则更加固化，概言之，可以称为是某种“文化建制”，即不但是表达为符号的民族文化，还非得及于其制度载体不可。已故著名法学家尼尔·麦考密克(Neil MacCormick)所谈论的苏格兰民族，其实是苏格兰绵延三百年而不绝的独立法律体系;而当代著名哲学家查尔斯·泰勒(Charles
Taylor)所谈论的魁北克民族，也颇可以具象为魁北克省法裔加拿大人的宗教信仰及教育制度。绝非巧合，第一类自由民族主义者多半谈论的是与国家相耦合的民族认同，而第二类自由民族主义者费尽心机其实还是要为无国家作靠山的地方民族争取尊严和地位。这一差别实在不可小觑。[page]
西方多民族国家的宪制安排
可以说，有了自由民族主义的理论支持，西方国家的地方民族主义运动更有底气施展拳脚了;但另一方面也要看到，因为自由民族主义背书的地方民族主义运动不寻求颠覆所在国家的政治基础，国家与地方之间的妥协也变得比较容易。在自由民族主义理论指导下蓬勃发展的新型地方民族主义运动和过去所谓“地方分离主义”或者“民族分裂主义”在意识形态和政治诉求上已经颇为不同。目下，新型地方民族主义运动及其政治代理人提出的宪制理想或多或少总是能贴近所在国家的既有制度，推倒重来或者另起炉灶的主张不能说没有，但是毕竟在社会上和者渐寡。当然，这绝不意味着有关国家已经在宪制上完全实现了对地方民族主义运动的包容。即便国家做出让步，已经承认或者赋予民族地方政权更多的自主权力，在苏格兰、魁北克和加泰罗尼亚，许多悬而未决的宪制问题还是引起争议也难以解决。对此，各国宪制发展的历史也许可以提供一些有益的经验和教训来帮助人们寻找答案。
在盎格鲁-萨克森人到达不列颠岛北部前，当地居民多属凯尔特人(内部仍有分别)，今天苏格兰的主体居民仍是他们的后代。因此，苏格兰和威尔士、爱尔兰一道也被称为凯尔特诸国，以日尔曼人后裔为主体的英格兰自然不属此类。苏格兰形成早期民族国家并不晚于英格兰，有趣的是苏格兰还在北美建立了一些不怎么成功的殖民地(今加拿大新斯科舍省)。这意味着，苏格兰也是可能走上一条独立发展道路的，最终形成类似于葡萄牙、冰岛或者丹麦那样的国家。众所周知，是詹姆士一世身兼苏格兰和英格兰两国王导致不列颠出现共主国家，不过在斯图亚特王朝时期苏格兰的独立地位还是不受质疑的，苏格兰议会和英格兰议会是平行关系。但王朝传到安妮女王时，因为她没有子嗣，苏格兰和英格兰的王位继承规则可能产生不同的继承人而终结不列颠共主国家。这既非英格兰统治阶层希望出现这种结果，也不一定符合苏格兰知识阶层的利益。当时这两个不列颠王国最根本的利益都在保卫宗教改革后的新教政权不落入信仰天主教的王位继承人囊中。所以在1707年，苏格兰和英格兰签署《联合条约》建立起一个真正的“联合王国”。今天回顾，联合王国的建立对当时的苏格兰还是有好处的。最为重要的是，就在和英格兰合并后苏格兰开始了对全人类颇具影响的苏格兰启蒙运动，诞生了亚当·斯密(Adam
Smith)和大卫·休谟(David Hume)等伟大学者。但另一方面，苏格兰人毕竟丧失了原来的独立政权，在很大程度上成为英格兰的苍莽边陲。
1707年以后，在大不列颠联合王国----也可以不那么恰当地被称为“英国”----政府中代表苏格兰的主要是苏格兰律政司(Lord
Advocate)一职，他代表王室在苏格兰提出诉讼也向政府提供对于苏格兰法律的见解。1885年英国内阁开始设立苏格兰大臣(后升格为苏格兰国务大臣)，他是在英国内阁中负责苏格兰事务的行政官长。英国内阁允许苏格兰国务大臣采取某些针对苏格兰的特别政策，但因为英国内阁贯有集体责任原则，所以苏格兰国务大臣并不能那么自由地调整政策。但不管怎么说，苏格兰国务大臣一职的长期存在还是为后来建立苏格兰地方自治政府创造了条件。当大英帝国处于巅峰期时，苏格兰人并没有强烈的自治冲动，历史的转捩点还是在第二次世界大战后。主张苏格兰独立的苏格兰民族党(Scottish
Ewing)女士参选，第一次在英国议会大选中赢得了席次。这类事件的出现反映了苏格兰民众情绪的变化。英国政府采取了初步的措施进行回应。在1979年，英国工党主导了一次在苏格兰的公民投票以决定是否在苏格兰建立一个地方政府并接受自英国中央政府下放的权力。不过当时的情况是英国工党已经很不受欢迎，这次公民投票的结果是在63.8%的投票率下有51.6%的投票人赞成此议题(即获得约32.9%的选民支持)，但这次公民投票要求至少40%的选民投票支持才能通过，所以在1979年建立苏格兰地方自治政府的努力没有成功。
1989年3月30日绝大多数的苏格兰籍英国议会议员和欧洲议会议员加上来自苏格兰各界的代表在爱丁堡签署了《权利声明》(Claim of Rights)，这些在苏格兰最有影响力的政治人物和知识分子强烈主张苏格兰人民固有的主权并要求建立苏格兰自治政府。他们组成了苏格兰宪制大会(Scottish Constitutional
Convention)，集中了来自工党、自由民主党、绿党和苏格兰长老教会等各个方面的人士。苏格兰制宪大会对后来建立苏格兰自治政府起到了至关重要的作用。在强大的舆论压力下，英国工党在1997年大选前即打出支持苏格兰自治的政治牌并成功当选英国议会多数党。1997年，英国工党兑现了选前的承诺，在苏格兰举行了第二次关于是否建立自治政府的公民投票。74.3%的苏格兰投票人支持这一议题，另有63.5%的投票人同时支持赋予苏格兰自治政府以调整税率的权力。民意如此，英国议会通过了1998年苏格兰法(The
1998)并决定在1999年建立自治的苏格兰议会和政府。到这时为止，苏格兰民族和人民复求自主的三百年历程终于有了结果。苏格兰议会享有广泛的立法权，除了被英国议会保留的某些事项如国防、外交、移民等，苏格兰议会可以在所有权力下放事项和没有被明确保留的事项上制定适用于苏格兰的法律。苏格兰议会有权对英国政府制定的税率上下浮动3%。 苏格兰民族争取建立地方自治政府的努力基本上是很成功的，但也留下了若干问题或话题。最为重要的问题是：英国是不是绝对的单一制国家?
有关这个问题的争论不是今天才产生，但是既有趣又重要的晚近案件给出了具有指标意义的判词。1952年当今伊丽莎白女王即位时，苏格兰民族党创党元老约翰·麦考密克(John
MacCormick)对代表政府的苏格兰律政司提起诉讼反对伊丽莎白女王在苏格兰和整个联合王国被称为伊丽莎白“二世”，毕竟在苏格兰还从未出现过名叫伊丽莎白的女王，都铎王朝的伊丽莎白一世女王当年只是英格兰君主。案件诉至苏格兰高等民事法院(Court of
Session)，麦考密克等败诉。法院认为女王称号的序数词不应由法院来决定，女王的选择无论是基于议会立法还是君主特权都不能在法院被挑战。再说，上诉人自己的利益和诉求和法律争点无关。这个案件至关重要的地方在于麦考密克等是根据1707年《联合条约》第一条来提出告诉的，该条规定：“苏格兰和英格兰两王国自此永远联合成一个名为大不列颠的王国”。麦考密克等提出，既然联合王国是两个古国的结合，势必不应该只体现英格兰的传统而无视苏格兰的部分。
这一案件表面上看似是王号序数词之争，但是在宪法理论上却直指被英伦法学界奉若神主牌的“议会主权”原则及其决定的单一制政体。众所周知，英国的“议会主权”原则是宪法学巨擘戴雪的总结，简单地说，就是英国议会可以制定或者修改任何法律并且不受法院的挑战。如果女王对王号序数词的选择有议会立法支持，自然也享受同样待遇。麦考密克等诉称，英国议会立法不是完全不可挑战的，因为当今议会乃是《联合条约》的产物，如果议会立法违反了联合条约即属无效。苏格兰高等民事法院的噶思理(Gutihrie)法官不同意这种说法，他点明从未有苏格兰法院挑战英国议会立法，再说苏格兰各个大学的法学院也都接受了“议会主权”原则是对英国宪制的合理阐发。不过首席法官库珀(Cooper)却指出，“议会主权”原则归根结底来自柯克(Coke)和布莱克斯通(Blackstone)等人的释读，乃是英格兰议会和宪制的特征，既然1707年发生的是苏格兰和英格兰两议会的合并，没有理由认为新的联合王国议会应该完全继承英格兰议会的血统。也就是说，《联合条约》所规定的某些基本宪制也许是不可以被议会立法修改的。当然，法院究竟如何适用《联合条约》也颇是个难题。
显而易见，英国是否一个单一制国家的问题直接关乎苏格兰民族和英格兰并驾齐驱的宪制地位。英伦法学界可能坚持“议会主权”原则，即位于西敏寺的“君临议会”(Queen in Parliament)才是英国一切权力的渊源，但苏格兰知识界更倾向于强调英国归根到底是不列颠诸古国的联合，今日的议会立法也不能瓦解这一立国基础。
这个问题在今天的语境下尤其有意义，因为苏格兰议会在1999年已经建立了。在苏格兰新议会的第一次集会上，温妮·爱英女士宣布苏格兰议会是在1707年解散近300年后复会，这就和伦敦当局坚持的苏格兰地方政府乃是一个通过下放中央权力产生的机构大有认知差别。温妮·爱英的潜台词是今天的苏格兰议会是自1707年后被压制的苏格兰人民主权的担当者。考虑到2011年5月苏格兰民族党成为苏格兰议会的过半多数政党并明白承诺将要在2013年以后举行关于苏格兰独立的公民投票，自“麦考密克”案以来苏格兰民族主义者对英国之为一个联合王国的强调实在至关重要。[page]
众所周知，在欧洲殖民者到达北美大陆前，该地的本土居民是来自亚洲的印第安部落。16世纪初，法国殖民者航行至圣劳伦斯河谷地并建立据点，后来发展为名为新法兰西的法国殖民地。在最初的二百年间，这块殖民地是在法国统治下的。1663年新法兰西成立行政当局。在18世纪中叶的英法战争中，法国的北美殖民地被英军占领。1763年法国将今天的加拿大正式割让给英国，英国将其更名为魁北克省。随后爆发的北美革命极大地影响了魁北克。北美革命者试图鼓动魁北克居民共同反对英国君主，但事与愿违，大量不愿意背叛英国君主的十三州英属殖民地居民在北美革命后迁入今天的加拿大。因而英国将魁北克省一分为二，西部的“上加拿大”改采英国的普通法，而东部“下加拿大”仍保留法兰西民法传统。1841年英国又决定将两个加拿大合二为一。1867年的《不列颠北美法》(The
1867)将另外两块英属北美殖民地新斯科舍和新不伦瑞克并入统一的加拿大联邦，并划分了加拿大联邦和各省的权力。以原来“下加拿大”为基础的魁北克省被重建，并得以组织省议会。此时的加拿大已经获得为本地立法的权力，相应地，魁北克省议会也可以为本省立法。1867年的立法对加拿大联邦和省各自的专属权力进行了表列，不过在教育、退休、农业和移民问题上联邦和省立法仍需要协调。
1931)在英国议会通过才基本上从英国独立。这一新法律规定加拿大等大英帝国自治领得为自己立法，而除非自治领请求或同意英国议会此后的立法不再适用于自治领。但1931年《西敏寺宪制》保留了英国议会对《不列颠北美法》这一加拿大最重要成文宪法的修改权，这主要是因为当时加拿大联邦政府和各省在未来如何修改宪法的问题上不能达成一致。于是乎，完全自英国的立法控制独立就成为后继加拿大政府的持久困扰。
在1960年代，两位加拿大的重要法律人提出了一个解决方案即“弗顿-法鲁公式”(Fulton-Favreau Formula)。这一公式的基本设想是：宪法修正案需要至少三分之二的省代表全国半数以上的人口同意才能通过，而且只对特定省份有影响的宪法修正案还应该得到该省的同意。这一设想没有得到广泛支持，胎死腹中。而后时任加拿大总理的特鲁多(Pierre
Charter)，他的设想是给加拿大联邦政府和两个最大的省安大略和魁北克对宪法修正案的否决权。无疑，此时的特鲁多还是比较照顾魁北克的，但是这一设想还是没有得到魁北克省政府的支持。特鲁多变得不太耐烦，试图不理会各省而由加拿大议会直接通过女王向英国议会要求修改《不列颠北美法》，在宪制上让加拿大完全脱离英国。但这一企图在各省激起抗议，政治后果很难预料。各省纷纷要求法院介入，最终加拿大最高法院认定：在法律上加拿大联邦政府确实可以单方面向英国议会提出修宪要求;但是，宪法惯例是联邦需得到各省“实质上的”同意。特鲁多通过协商得到了除魁北克以外所有省的同意，最终使新的1982年《加拿大宪法》(The
可1982年《加拿大宪法》唯独不经魁北克同意即通过的事件极大地伤害了魁北克民族的感情，在此后的历史中魁北克也始终没有对这一宪制文件签字接受。实际上，魁北克省政府当时就要求法院对联邦做法的合宪性给出解释，魁北克认为自己根据宪法惯例拥有对加拿大宪法修正案的一票否决权。加拿大最高法院否定了这种观点。要知道这种观点其实包括两种不同的意思：第一：加拿大宪法修正案要求各省一致才能通过，即一致性原则;第二：加拿大是英语民族和法语民族共建的二元联邦，魁北克是独特的社会，即二元性原则。显然，第二种意思尤其能突出魁北克民族的独特地位。但加拿大最高法院却认为这两个原则在宪法惯例中都不存在。第一，所谓一致性原则在上一段提到的那个宪法解释中已经被加拿大最高法院否定了。所谓各省“实质性的”同意并不是说各省“一致”同意。第二，加拿大最高法院也认为宪法惯例中并没有所谓二元性原则存在。与二元性原则正相反，法官们认为加拿大宪法惯例中如果有的话，也恰恰是各省平等原则，魁北克省没有它所主张的特殊性。
法律上的裁决虽说如此，政治上加拿大联邦政府还是希望魁北克省最终能接受1982年《加拿大宪法》。1987年加拿大联邦总理和各省省长签署了《米池湖协议》(Meech Lake
Accord)，这一文件承认魁北克是一个独特的社会，并且给与包括魁北克在内的所有省否决宪法修正案的权力。有点讽刺的是，1982年宪法规定，凡是“修改宪法修改规则的”修正案须各省一致同意，所以《米池湖协议》本身居然需要所有省议会通过才能生效。结果，给魁北克特殊地位的条款在加拿大西部各省激起强烈反对，而且加拿大原住民族也反对这一文件，认为它忽视了原住民族的历史地位。在《米池湖协议》失败后，1992年加拿大联邦和各省政府又形成了《夏洛特镇协议》(Charlottetown
Accord)，这一文件仍承认魁北克的特殊地位，且考虑了原住民族的诉求，还要对加拿大宪制做出其它一些改变。《夏洛特镇协议》须加拿大全国公民投票才能通过，结果在总票数和多个省的投票数中选择“不支持”的投票是多数，魁北克省也否决了它。虽然一路折腾，加拿大试图以承认魁北克特殊地位换取魁北克签署1982年《加拿大宪法》的政治协商总是以失败告终。
到1990年代，魁北克省的民心早有了变化。因为一直受到加拿大讲英语各省的牵制，魁北克省的很多民众都转而寻求新型的加拿大-魁北克关系，不少也坚持魁北克需从加拿大独立。适应这种气氛，在1995年魁北克省举行公民投票以决定她的前途。其实这次公民投票提出的问题还不是最激烈的，虽然问卷提出魁北克须享有主权，但也表示她可以和加拿大结成经济上和政治上的伙伴。在高达94%的投票率下，50.58%的投票人不同意魁北克成为主权单位构成多数，但也有高达49.42%的投票人支持“主权加合伙”的愿景。差距是如此小，让人不禁设想如果多数投票人支持魁北克主权，加拿大又将如何应对。
加拿大政府确实要求加拿大最高法院给出宪法解释。加拿大最高法院的下述判决在加拿大乃至国际的法学界都有里程碑式的意义，它回答了魁北克省在宪法和国际法上有无单方面从加拿大联邦分离的权利。判词认为：第一，加拿大宪法除了成文法典以外还有诸多重要的宪法原则，联邦、民主、宪政、法治和尊重少数等原则都是加拿大宪法的一部分;第二，民主不等于简单的多数决定，民主原则还需要和其它价值相配合;第三，魁北克不能单方面决定分裂的条件，这损害了联邦、法治、尊重少数的原则，也影响了其它省或者加拿大作为一个整体的民主实践;第四，如果魁北克居民以明显的多数表达清晰的愿望要从加拿大分离，其它省和联邦确实也不能否认魁北克有“争取”分离的权利;第五，这就需要政治协商;第六，协商需要协调两个多数的权利和义务，即多数的魁北克居民和多数的加拿大公民;第七，国际法上的自决原则适用于被外来统治和剥削的人民，凡尊重居民平等权利的代议政府得维护领土统一;第八，魁北克固然在国际法和宪法上没有单方面脱离的权利，但是不合宪法地宣布分离仍造成事实上的分离;第九，分离的成功取决与国际社会的承认，但这种承认不溯及既往亦不决定分离在国际法和宪法上的合法性。其实，如果早一点对魁北克的特殊地位予以承认，魁北克的民意未必会朝向分离变化。最著名的一位加拿大宪法学者胡格(Peter
Hogg)早就点明加拿大国家的二元性质，根据这种性质唯一的法语省份应该拥有受到特别保护的权利。在米池湖进程和魁北克公民投票之后，加拿大联邦通过了一个制定法来部分地解决这个争议。现在的做法是，把加拿大划分为五大区，魁北克是其中之一。每个区域被赋予修宪否决权。但这个制定法毕竟不是宪制性法律，也很容易被加拿大议会撤销。而且，拥有否决权的不光是魁北克，还有卑诗等西部省份，这些省份可是一贯反对魁北克的特殊地位。
最新的发展是，2006年11月22日加拿大总理哈珀在议会下院提出了动议并被通过：“本院承认魁北克人在联合的加拿大中构成一个那逊(Nation)”。那逊一词在英语和法语中都是“国家”和“民族”的两可，这个动议的法律后果其实是十分模糊的。英裔加拿大人也许认为他们已经给的够多了，但对魁北克民族来说这也许还远远不够?[page]
下面谈谈加泰罗尼亚吧。在近代西班牙国家出现之前，加泰罗尼亚是阿拉贡王国的一个公国。当时的阿拉贡王国分为阿拉贡、加泰罗尼亚和瓦伦西亚三部分，而其中最重要的就是加泰罗尼亚。在15世纪后半叶，伊比利亚半岛上葡萄牙、卡斯第利亚和阿拉贡是三个天主教国家，半岛南部今天的安达卢西亚还有穆斯林征服者的政权。卡斯第利亚国王亨利四世只有一个血统有争议的女儿，王位最终落入他同父异母妹妹伊莎贝拉囊中。在卡斯第利亚王位争夺战中，伊莎贝拉得到她丈夫阿拉贡的斐迪南的坚定支持，两人遂将卡斯第利亚和阿拉贡结成共主国家。近代西班牙就此诞生。但卡斯第利亚和阿拉贡在性格上颇为不同。阿拉贡是一个商业国家，她的利益主要集中在地中海;而卡斯第利亚是一个大贵族和大地主的国家，致力于武力征服半岛南部的穆斯林政权即所谓从异教徒手中“收复失地”。因为阿拉贡是一个商业国家，所以商人势大、王权不张。在阿拉贡，时人认为商人和国王之间是契约关系，国王须尊重商人的权利。阿拉贡、加泰罗尼亚和瓦伦西亚都有议会(Cortes)，其中加泰罗尼亚议会有当时标准的三个等级。阿拉贡国王制定和修改法律都须要得到议会的同意。[33]加泰罗尼亚另有一个议会委员会(Generalitat)，在14世纪成为议会的常设常务机构，主要的功能是收税，但也负责保障当地居民的权利。相比之下，卡斯第利亚君主的权力就大多了，主要体现在不像阿拉贡国王那样受到定期议会的限制。正因为如此，尽管斐迪南夫妇的婚姻相当成功，卡斯第利亚和阿拉贡的结璃却难免埋下不和谐的种子。伊莎贝拉对阿拉贡诸议会的不驯服很不习惯，但也无可奈何。西班牙共主国家保留了各组成部分的政治习惯和法律传统，归根结底，如西班牙史权威义律(Elliot)所说：“新的西班牙是一个多元而非单一制的国家”。
斐迪南夫妇的女儿“疯女”胡安娜嫁给了哈布斯堡的菲利普，开启了西班牙的哈布斯堡王朝。和斐迪南夫妇的共主国家一样，甚至有过之而无不及，西班牙哈布斯堡王朝也是一个极其多元的政权，统治着散落欧洲各地的领土。可以说，西班牙的多元性终哈布斯堡一朝未受影响。但西班牙和法国势力的消长最终决定了加泰罗尼亚的命运。波旁王朝入继西班牙后于1714年废除了加泰罗尼亚的议会委员会，结果这一机关直到西班牙第二共和国建立才恢复。
波旁王朝的西班牙十分平庸，现代西班牙的历史还要从第二共和国说起。西班牙波旁王朝君主阿方索十三世非常不受欢迎，因西班牙爆发革命流亡境外。西班牙遂建立起一个政治上相对进步的共和国，其主要的理想是反对天主教会势力、争取现代世俗政权。左翼政治力量在西班牙第二共和国占据主动，控制了中央和加泰罗尼亚等地方的政权。在这种背景下，加泰罗尼亚于1931年重建了自治政府(Generalitat
Catalunya)。但好景不长，西班牙社会的保守力量发动试图推翻共和国的政变，并结成以佛朗哥为核心的法西斯军事集团向共和国进攻。在内战中，除首都以外的卡斯第利亚地区主要被佛朗哥控制，倒是加泰罗尼亚、瓦伦西亚和安达卢西亚这些地区坚持效忠共和国。这样，西班牙内战就演绎出一曲复调旋律：一方面是佛朗哥代表的天主教士加军头对抗共和国代表的左翼政治力量;另一方面也是卡斯第利亚的集权传统对抗边疆的自治政权。
乔治·奥威尔(George Orwell)在他著名的《向加泰罗尼亚致敬》中有这样一段评论，他说：
无论战后的西班牙走上哪一条道路，其结果都将令人感到沮丧。但比起佛朗哥和希特勒的残暴而强大的法西斯专政，共和国政府还是值得我们去为之战斗的。不管战后的这个政府可能会犯多少错误，佛朗哥的统治肯定比它更糟糕。对工人，即城镇无产者来说，谁来统治这个国家都是一回事。但西班牙是个农业国，政府取胜无疑会给农民们带来好处，至少当初夺占的那些土地还会继续留在他们手中。如果政府掌权，他们还会没收和分配佛朗哥先前占为己有的土地，而且在西班牙不少地方实行的农奴制也将一去不复返。战后的这个政府肯定是反教会、反封建的，它还会限制教会的权力，至少在短期内会是这样的。而且，它还会使国家走向现代化……但若佛朗哥取胜却肯定会是个时代的失误。希望佛朗哥取胜的大概也只有百万富翁和幻想家吧!
可惜，真实的历史却和奥威尔的设想南辕北辙。随之而来的是佛朗哥党徒疯狂报复。除了千万人被投入监狱，加泰罗尼亚的自治也被坚决取缔。历史学家图塞尔(Javier Tusell)用雅洁的笔记下，佛朗哥时代巴塞罗那街头有巨大的海报写着：“说帝国的语言”。其实，佛朗哥政权是在要求加泰罗尼亚居民讲卡斯第利亚语，或者叫作“现代西班牙语”。
佛朗哥时代的西班牙名义上是一个王国，但是并没有国王。晚年的摄政佛朗哥选定波旁王朝的卡洛斯王子作为他的继承人。卡洛斯不可争议的储俩地位事后被证明是西班牙和平转型的关键。佛朗哥政权极为保守，但也因为其保守所以军人和官僚在此环境中都养成忠于权威的习惯，新国王理所当然地成为佛朗哥政权既得利益集团新的效忠对象。另一位对西班牙转型至关重要的人物是苏亚雷斯(Adolfo
Suarez)首相，他是一个年轻官僚，愿意和旧政权的反对者达成妥协，又能平衡保守派的政治压力。不用说，旧政权反对者能保持向前看的姿态对西班牙的和平转型同样意义非凡。苏亚雷斯和西班牙共产党领导人达成谅解，西共同意接受西班牙国旗和王室，苏亚雷斯同意西共合法化。[37]同时，苏亚雷斯也和加泰罗尼亚流亡政府主席特拉德拉(Josep
Tarradellas)达成一致，迅速重建了加泰罗尼亚自治政府。当然，在转型初期加泰罗尼亚自治政府的权限并不明确，还有待后来的宪法加以厘清。在转型时代，加泰罗尼亚政治家扮演了西班牙左右翼政治力量的调人。可以说，没有加泰罗尼亚等地方势力的参与就没有西班牙1978年宪法的诞生。这部宪法也扎扎实实地反映了加泰罗尼亚等地方势力的政治诉求，规定了西班牙的省市等基层政权可以基于历史和文化组成“自治区”，自治区得制定“自治条例”并建立自治政府。西班牙宪法规定了一个组建自治区政权的过程，但加泰罗尼亚、巴斯克和加利西亚这三处在佛朗哥时代前已经拥有自治条例，系所谓“固有民族”(historic
nationalities)，可以迅速成立地方自治政府。“固有民族”概念的发明乃是西班牙宪法对加泰罗尼亚民族独特地位最大限度的承认。
但自西班牙宪法颁布以来，加泰罗尼亚和西班牙中央政府的关系也并非波澜不惊。最大的问题是，除了三个“固有民族”以外，其它自治区也慢慢建立起来。特别是安达卢西亚、阿拉贡和瓦伦西亚这三处，也颇为有力地主张类似于“固有民族”的地位。回顾历史，毕竟这三处也曾有和卡斯第利亚并驾齐驱的自主政权。西班牙宪法本身十分强调地区之间的平衡，所以几乎是有意的，西班牙中央政府一直希望各自治区的权力能够相当。而“固有民族”自然希望保持自己的独特性，结果就变成了一个龟兔赛跑的游戏。一旦“固有民族”得到和确认了某项权力，其它自治区就要赶上，于是“固有民族”再去争取新的权力，如此这般。[39]加泰罗尼亚破釜沉舟的举动是在2006年以公民投票的方式确认了新的自治条例。加泰罗尼亚2006年《自治条例》(Estatuto
Catalu?a)在序言中提到加泰罗尼亚是一个“那逊”(nation)。在正文中，它还强调加泰罗尼亚高等法院是加泰罗尼亚法律体系中的最高法院，规定加泰罗尼亚语应成为教学语言。这一条例的合宪性立刻遭到质疑。西班牙宪法法院在2010年6月终于做出裁决。判词可以两面解读：一方面在加泰罗尼亚自治条例的200多条规定中只有14条最后被宣布违宪;另一方面，西班牙宪法法院裁决加泰罗尼亚语在政府和媒体不能具有优越地位，至于加泰罗尼亚为一个“那逊”的表述也只有宣示意义而非法律意义。
有趣的是，几乎同时加泰罗尼亚自治区议会在2010年7月通过了饱受争议的禁止在自治区境内斗牛的法案。尽管议员声称这一法案的通过是基于保护动物的理由，但实际上马德里和巴塞罗那都能体会到加泰罗尼亚议会是以此反抗以斗牛为标识和荣耀的卡斯第利亚文化。
“自治主义”在二十一世纪
行笔至此，“西方多民族国家的宪制安排”这个话题其实已经讲得差不多了。不过比较宪法学研究除了能满足学人智识上的兴趣之外，它还从来都是各国制定内外政策的参照。大略而言，西方多民族国家宪制安排对中国的价值可能有这样几点。第一，它至少提供了一套完整的宪法话语作为东西学术思想和政治观点沟通和交锋的平台。苏格兰、魁北克和加泰罗尼亚的地方民族主义运动和英国、加拿大和西班牙的回应直接牵扯到三大最主要的国际语文：英语、法语和西班牙语，由此有关民族自治地方、国家宪制因应的各种经典现象都有了国际语文的标签。信手拈来如权利下放(devolution)、不均衡联邦(asymmetric
autonomy)等都属此类。中国有关民族区域自治的概念基本上都来自苏联的政法术语表，和当代西方的概念对勘，在分类学上比较相似，但在发生学上却不太亲近。这就造成：一方面，西方学界对中国现象十分陌生，好像中国对少数民族聚居地方的宪制安排根本不能用西方概念解读;另一方面，也在中国政学两届某种程度上强化了“中国特殊”的论调，好像中国的安排确实只此一家、别无分店，既不用借鉴别人也谢绝别人的借鉴。自然，本文早就提到在规范理论的层面上中西之间确实有本质差别，很难嫁接。但纯粹在宪法话语的层面上说，当代西方这套比较成熟的且为国际语文所接受的概念，至少有助于我们更新对中国现象的识别、表述和译介。
第二，本文所述西方多民族国家的宪制安排也凸显了多民族国家在当今世界普遍存在的事实。纯从以建立地方自治政权包容聚居少数民族这一点来说，在国内生产总值排名最靠前的十个经济体中，中国、英国、加拿大、印度显然是宪制意义的多民族国家;美国、德国、法国一般不被认为是本文所指的多民族国家(但它们国内都有多个民族存在)，可美国和巴西对原住民族的政策和西方多民族国家对少数民族的安排颇有相似之处;至于日本和意大利，其实也都有比较暧昧的地方建制。而在国内生产总值排名第十一到第二十位的十个经济体中，俄罗斯、西班牙、土耳其、印度尼西亚和瑞士显然是多民族国家，澳大利亚的情况和美国、巴西类似。多民族国家本来普遍存在，但由于几个老大帝国如西班牙哈布斯堡王朝、奥托曼土耳其、俄罗斯罗曼诺夫王朝和几个殖民帝国都希望或者被迫挤入“民族国家”的行列，结果各国的多民族性一直不能显白。苏格兰、魁北克和加泰罗尼亚促使英国、加拿大和西班牙承认自己为多民族国家其实也为其它多民族国家在国际舞台上被承认创造了条件。大胆设想，随着几个多民族的“金砖国家”稳定发展，它们可以和西方多民族国家一道将多民族国家的概念和宪制在宪法学乃至更广阔的领域中正名。届时，“民族国家”将不再是各国政制发展的必由之路和既定目标。
第三，既然西方各国认可自己的多民族性也创建了服务于聚居少数民族的自治地方，中国其实应该适当探索和这些独特的民族地方政权如何在外事、经济和文化等方面加强交往。苏格兰、魁北克和加泰罗尼亚虽说是所在国家的边陲，但其实都位于西方文明及其文明史的中心位置。苏格兰被包裹在跨大西洋的盎格鲁文化中，但在讲英语的民族中传统上最亲近欧洲大陆;魁北克是北美大陆上讲法语的异薮;加泰罗尼亚是环地中海最重要的商业区之一。这些民族地方经济发达、科技进步、文化绚烂，雄踞地缘政治的要冲，是可资利用的力量。当然，我并非说中国要效法戴高乐在蒙特利尔喊出“魁北克自由万岁”这样冒犯主人的不智之举;实际上，这些民族地方的领袖在外事活动中是相当谦冲的。再说，中国政府最近也注意到和这些民族地方政权礼尚往来的需要。据报道，中国领导人和这些民族地方的领袖都有礼节性的会晤。但不妨看到，这些民族地方在外交领域有相当特别的一席之地。仅就苏格兰而言，该政权是不列颠和爱尔兰委员会(British-Irish
Council)最为活跃的成员之一，在该机构中对主权国英国和爱尔兰共和国从来不遑多让;它也在积极参与欧洲联盟的地区委员会(European Union Committee of the
Regions)，争取欧盟对苏格兰拨款。既然这些地方民族政权早有办法走向世界舞台，中国在遭遇他们时其实绝对不必因为自己抱持绝对主权观念而漠视甚至敌视。说不定，可以把这些民族地方作为走入欧洲和北美大陆广阔天地的新渠道?
如上所述，本文研究了西方多民族国家的宪制安排，解释了多民族国家乃是对英国、加拿大和西班牙等国宪制属性的真确定位。这些国家以自由民族主义理论为基础，构造了照顾聚居少数民族的民族自治地方政权。结果，所在国公民能够从中央和地方两处政治机关获得服务，在地方层次上尤其能够更顺畅地表达和争取聚居少数民族的利益。分开来看，英国和苏格兰之间的争论集中于英国是否一个单一制国家，英伦学者中颇有人坚持“议会主权”原则即西敏寺议会仍独享英国主权，但苏格兰知识界却偏要主张今天的联合王国本是英格兰和苏格兰的联合，重建的苏格兰议会及政府和西敏寺当局更多的应该是平等伙伴关系。加拿大和魁北克之间的问题则是魁北克的法裔加拿大人要求被承认为和英裔加拿大人骈列的加拿大两个“创始民族”，并由此获得对加拿大宪法修正案的一票否决权。加拿大联邦政府很难平衡魁北克的要求和西部各省的主张，但毕竟还是做出了某些妥协以平复魁北克的情绪。西班牙和加泰罗尼亚之间的纠结也泛属此类，是西班牙中央政府有意让没有“固有民族”地位的各个自治区能够追上加泰罗尼亚、巴斯克和加利西亚等三地的权限。
总而言之，西方多民族国家的宪制安排是一个很值得开采的学术矿藏。本文只是初步进行了一些探索，我们自然还有很多工作可做。
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