体育经济与管理毕业论文题目(746个)
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余 峰：“较大的市”立法权存在的问题及其完善
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&&&&(常州市人民政府法制办公室&&余 峰)&&&&“较大的市”立法权作为地方立法权的一种，是伴随着改革开放发展起来的。二十多年里，“较大的市”充分行使其立法权，成为我国立法体系中最活跃的部分，对有中国特色的社会主义建设事业发挥着极为重要的作用。但由于“较大的市”立法权存在着一些问题，制约着“较大的市”立法权的进一步发展，自1994年以来，国务院没有再批准具有立法权的“较大的市”，这明显滞后于我国经济体制改革和民主政治推进的进程。因此，有必要在对“较大的市”立法权存在问题进行剖析的基础上提出相应的完善对策。&&&&一、“较大的市”立法权的成长过程&&&&党的十一届三中全会以来，针对高度中央集权体制所存在的严重弊端，我国以经济体制改革为突破口，遵循简政放权的改革思路，中央向地方放权，上级地方向下级地方放权。在此背景下，具有立法权的“较大的市”应运而生，在省级地方立法权的基础上逐步发展起来的。具体地说，大致经历了这样三个阶段：&&&&（一）起步探索阶段&&&&这一阶段大致从1982年《地方组织法》第一次修改至1986年第二次修改前。日，第五届全国人大第五次会议对《地方组织法》作了修改，在第二十七条增加第二款规定：“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会，可以拟定本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人民代表大会常务委员会审议制定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。” 赋予省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的“较大的市” 人大常委会“拟订”地方性法规草案、“提请”省级人大常委会审议制定的权力，将立法权力由过去中央与省、自治区、直辖市的分权，扩大为中央与省、直辖市、自治区分权和省、自治区与部分市双重分权，“较大的市”开始登上立法舞台。此后，国务院于日发布了《国务院关于批准唐山等市为“较大的市”的通知》（国发[1984]76号文件），批准唐山市、大同市、包头市、大连市、鞍山市、抚顺市、吉林市、齐齐哈尔市、青岛市、无锡市、淮南市、洛阳市、重庆市等十三个市为‘较大的市’。&&&&（二）初步发展阶段&&&&这一阶段大致从1986年《地方组织法》修改后至2000年《立法法》出台前。日第六届全国人大常委会第十八次会议对《地方组织法》进行第二次修改时，对扩大地方立法权力作出了三项规定:一是将省会市及“较大的市”人民代表大会扩展为立法主体，改变了过去难以从逻辑上和法理上作出解释――人民大表大会本机关没有立法权而其常设机关有立法权的局面。二是将“拟定”地方性法规草案的权力上升为“制定”地方性法规的权力。省、自治区人大常委会对“较大的市”地方性法规，不再是“审议制定”而是“审查批准”。三是赋予其政府规章制定权。该法第六十条规定，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定规章。在此期间，国务院先后于1988年批准宁波为“较大的市”，1992年批准淄博、邯郸、本溪为“较大的市”，1993年批准徐州市和苏州市为“较大的市” (参见表一)， “较大的市”立法权得到进一步发展。 &&&&表一&&国务院批准“较大的市”情况表批次 批准时间 批准城市及数量 批准形式1 日 唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、青岛、无锡、淮南、重庆、洛阳（13个） 国发〔1984〕&&&&176号文件2 日 宁波（1个） 不详3 日 淄博、邯郸、本溪（3个） 国函〔1992〕&&&&89、90、91号文件4 日 苏州、徐州（2个） 国函〔1993〕&&&&52号文件总计 4批 18个(注1997年重庆升格为直辖市) （三）全面确立阶段&&&&这一阶段大致从2000年《立法法》出台后至今。《立法法》赋予了“较大的市”新的内涵。在《立法法》出台之前，“较大的市”仅指经国务院批准的“较大的市”，不包括省、自治区人民政府所在地的市，经济特区市也不是“较大的市”。《立法法》统一了“较大的市”的概念，其第六十三条第四款规定：“本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市”，赋予了经济特区所在地的市“较大的市”地位，解决了经济特区“一市两制”的局面， 将省、自治区人民政府所在地的市、经济特区市统一纳入了“较大的市”范畴，从而扩充了“较大的市”的内涵（参见表二）。&&&&表二 “较大的市”统计分析表分类 城市名称 数量省、自治区人民政府所在地市 太原、沈阳、长春、南京、杭州、合肥、福州、南昌、济南、郑州、武汉、长沙、广州、南宁、海口、成都、昆明、贵阳、拉萨、西安、兰州、西宁、银川、石家庄、哈尔滨、呼和浩特、乌鲁木齐 27国务院批准的“较大的市” 唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、青岛、无锡、淮南、重庆（1997年改为直辖市）、洛阳、宁波、淄博、邯郸、本溪、苏州、徐州 18经济特区&&&&所在地的市 深圳、珠海、汕头、厦门 4总计
49&&&&二、“较大的市”立法权存在的问题&&&& “较大的市”立法权和省级立法权一样，是地方立法权的组织部分，但和省级地方立法权相比，“较大的市”还存在着下列几个主要问题，值得我们反思：&&&&（一）法律名称意义含混 &&&&把“较大的市”作为一个法律名称，这是非常值得商榷的。因为从字面看，“较大”是一个用来表示程度的形容词，用它来直接修饰“市”，缺乏中心修饰词，导致其内容的不确定性，不具有法律术语的规范性，容易造成其法律意义的含混：&&&&1、宪法意义上的“较大的市”。根据宪法的规定，市分为三种：直辖市、设区的市、不设区的市。宪法第三十条第二款规定，直辖市和较大的市分为区、县，结合其第九十七条和第一百零二条的规定，宪法意义上的“较大的市”是从行政区划角度所说的除直辖市和县级市以外的设区的市。目前，我国共有275个宪法意义上“较大的市”，按照其行政级别又可划分：&&&&（1）副省级市。现在的副省级市是由计划单列市转换而来。无论是计划单列市还是副省级市，仍然属于“省辖市，由所在的省政府领导” 。副省级市全部为设区的市，其行政级别比地级市高半个层级，比直辖市低半个层级，市辖区和市直部门定为副厅级。 15个副省级市都是具有立法权的“较大的市”。&&&&（2）地级市。日，国家人事部、民政部《关于地市机构改革中的几个问题的请示报告》，按市的行政地位将市分为地区级市和县级市，同年在国务院有关行政区划的批复中正式使用了地级市这一名称，取代了过去的省辖市。我国目前共有地级市268个， 其中 24个为具有立法权的“较大的市”。&&&&2、《城市规划法》意义上的大城市。《城市规划法》按人口规模把城市分为大城市、中等城市、小城市。大城市是指市区和近郊区非农业人口（下同）５０万以上的城市。目前我国共有大城市81个，其中人口在200万以上的超大城市12个（包括4个直辖市），人口在100万至200万的特大城市22个，人口在50万至100万的大城市47个。我国49个具有立法权的“较大的市”中，除拉萨、银川、珠海和海口4个城市以外，另外45个全部属于大城市的范畴，其中12个超大城市和22个特大城市全部具有立法权，但仍有32个大城市没有立法权。（参见表三）。&&&&虽然宪法和《立法法》、《地方组织法》都将“较大的市”作为一个法律名称，但其实际意义却相去甚远，即便是具有宪法中“较大的市”的行政地位，也未必具有《地方组织法》和《立法法》中所谓“较大的市”的立法职权。即使是同为具有立法权的“较大的市”，《立法法》和《地方组织法》所规定的含义也不尽相同。《地方组织法》规定的“较大的市”仅指经国务院批准的 “较大的市”，将省、自治区所在地的市排除在外。而《立法法》为了表述上的方便，将省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的“较大的市”统一称之为“较大的市”。若非专题研讨，实难区分宪法与《地方组织法》、《立法法》等有关法律“较大的市”意义之不同，更逞论能够理解为什么很多特大城市和大城市还不是“较大的市”。&&&&表三 具有立法权“较大的市”与其他城市体系比较分析表 城市类别&&&&数量指标 城市规划大城市 宪法 “较大的市” 超大&&&&城市
特大&&&&城市 其他&&&&大城市 小计 副省&&&&级市 地级&&&&市 小计总数量 8 22 47 77 15 268 283为“较大的市”数量 8 22 15 45 15 24 49为“较大的市”比例 100% 100% 31．91% 58.44% 100% 8.96% 17.31%&& &&&&（二）宪法地位缺失&&&&我国现行宪法虽然确认了地方立法制度，但其规定的地方立法主体限于省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，具有立法权的“较大的市”制度由《地方组织法》创设并得到《立法法》的进一步确认。虽然《地方组织法》和《立法法》都是由全国人民代表大会而不是它的常务委员会制定的基本法律，是具有宪法性质的法律，《立法法》更是有“小宪法”之称， 但其地位和效力仍不能和宪法相提并论，其本身也有是否合宪问题。&&因为“所谓宪政，就是国家的权力要受宪法的约束，国家机关只能行使宪法明确授予的权力，包括权力的范围和行使权力的方式，都是必须遵循。如果立法机关可以随便给国家机关设定宪法以外的权力，那么宪法作为规范国家权力的作用就丧失了。”&&虽然宪法赋予全国人民代表大会及其常务委员会国家立法权，但是它本身也要在宪法规定的权限范围内行使，国家立法机关不能有超越宪法的权力。关于国家机关的各项基本权力只能由宪法作出规范，由国家权力机关通过立法授予“较大的市”以地方立法权有涉违宪之嫌。 &&&&令人遗憾的是，对“较大的市”宪法地位缺失问题，一直没有引起国家最高权力机关的足够重视。日，第五届全国人大第五次会议通过的宪法确认了省级地方立法制度，仅在七天之后的12月10日，同一届人大的同一次会议对《地方组织法》作了修改，创设了具有立法权的“较大的市”制度。在此之后，全国人民代表大会分别于1988年、1993年、1999年3次对宪法进行了修正，2000年《立法法》出台后，全国人民代表大会又于2004年对宪法进行了第四次修正，但仍然没有解决“较大的市”宪法地位问题。&&&&（三）审批制度失范&&&&“较大的市”至今还没有法定标准，只有工作标准。“对较大的市的标准，或者说究竟怎样才算较大的市，究竟哪些城市可以成为较大的市，似乎还没有一个统一的标准”，中国行政法学会副会长、国家行政学院教授杨小军指出，“较大的市的操作标准从来就没有公布过，只是作为一种工作标准。” 这导致批准“较大的市”这一重要的法律行为带有很大的人为随意性和和利益及政治博弈。同属浙江的温州市和宁波市，温州市从1987年就开始申请，就因为“从严一点、少一点”的原则，十八年难圆一梦，而宁波市的“较大的市”于1988年顺利获批，得来全不费工夫。 &&&&从实践来看，国务院批准 “较大的市”工作标准主要是：一是人口数量，二是经济发展水平，三是对外开放程度，后来又把是城市法制建设作为标准之一。 把这些指标作为标准，本身也缺乏科学性。因为人口数量与立法需求之间不具有正相关关系，虽然经济社会发展水平和对外开放程度和立法需求有一定关系，但有关市场经济和对外开放的基本规则主要是由中央统一立法，地方立法空间有限。而城市法制建设水平、政府法制机构和人员配置仅仅是行使立法权需要的一个环节，并不构成立法需求本身的要件。根据这些工作标准，经国务院批准现存的18个“较大的市”分布极不均衡。首先，在地区分布上极不均衡。省际分布上，18个“较大的市”集中在11省，全国27个省、自治区中，还有16个省、自治区除了省会城市外，没有经国务院批准的“较大的市”；在区域分布上，18个“较大的市”集中在东、中部城带，其中，东部地区12个，三分天下有其二，中部地区6个，西部地区一个也没有，长江以北有16个，占据绝对多数，其中东北地区有6个，三分天下有其一，长江以南只有无锡和苏州2个城市；在省内分布上，最多的辽宁省有4个，江苏省有三个，河北省、山东各二个，其余七个省各一个。其次，在城市类型分布上极不均衡，“较大的市”主要集中在工业城市，唐山、大同、包头、鞍山、抚顺、齐齐哈尔、淮南、邯郸、徐州、洛阳、吉林和淄博这12个城市是中国煤炭、钢铁、制造等重要工业基地，占全部“较大的市”的2/3，尤其是以煤炭资源型工业城市为突出，大连、青岛、宁波是新兴的海港城市，无锡和苏州是重要的工贸旅游城市。&&&&审批制度问题也国务院暂停审批“较大的市”的重要原因之一。审批制度问题已经引起了国务院的关注，国务院法制办公室给全国人大代表秦士嘉的提案答复中指出，国务院对“较大的市”的审批工作需要作进一步的研究和总结，目前正在加紧研究审批标准。 &&&&（四）立法空间受限&&&&从技术层面来看，立法权限主要由三部分构成：立法主体、立法形式和立法事项。如果仅从立法主体和立法形式上来区分各自的立法权限，相对来讲是比较容易的。但这种划分并不能有效解决问题，因为它只是一种外在的形式意义上的简单划分，并不是真正意义上的实体内容的立法权限划分。立法权限划分的内在要求是立法内容即立法事项的归属的确定。显然，我国现行宪法和《地方组织法》等有关法律关于立法权限的划分主要还是局限于立法主体和立法形式这两方面，没有明确划分中央和地方的立法事项范围。&&&&《立法法》对立法事项的划分方面做了一些有益的探索和尝试，其第八条明确了中央专属立法事项，六十四条和七十三条规定了地方立法事项范围的基本框架，这无疑是《立法法》在处理地方立法权限问题上的一大贡献。然而《立法法》第六十四条和《立法法》第七十三条对于地方性法规和地方政府规章的立法事项所作的列举性规定仍是粗线条的，究竟何为“地方性事务”？何为“本行政区域的具体行政管理事项”？仍然不甚明确。 中央立法和地方立法的权限范围尚且如此含糊不清，更不用说作为二级地方“较大的市”立法权限范围了。《立法法》对同属地方立法的省级立法和“较大的市”立法未作进一步区分,从有关法律规定来看，省级人大和“较大的市”人大之间制定地方性法规的立法权限，都是根据本地“具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下”制定，唯一的区别就是“较大的市”制定地方性法规时不得和本省、自治区的地方性法规相抵触。《立法法》第六十四条第二款规定，除中央专属立法事项外，中央尚未立法的，地方可以先行立法，制定地方性法规，似乎给地方立法留了很大的空间。但地方先行立法事项，具有很大的不确定性，一旦中央进行立法，地方立法同中央立法相抵触的规定无效。&&&&由于法律对中央与地方、省级地方和“较大的市”地方立法的事项权限基本上没有予以明确界分，再加上地方各级人大与政府的职权在内容上相对雷同，往往造成对同一立法事项，中央、省和“较大的市”都认为是自己的立法权限范围，导致了大量的重复立法，进而引发立法冲突，破坏法制统一。但由于我国实行“上位法优越”的法律适用原则，中央立法优于地方立法，省级立法优于“较大的市”立法， “较大的市”立法处在法律效力等级的最底层，没有固有的立法事项权限，随着国家立法和省级地方立法的日趋健全，留给“较大的市” 的立法空间逐步缩小。如1996年出台的《行政处罚法》，还给了省级地方立法和“较大的市”立法相同的行政处罚设定权限：地方性法规可以依法设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的其他行政处罚，地方政府规章可以依法设定警告和一定数量罚款的行政处罚。2003年出台的《行政许可法》，赋予省级地方立法一定的行政许可设定权，彻底剥夺了 “较大的市”对行政许可的立法设定权。正在征求意见的《行政强制法（草案）》留给“较大的市”对行政强制立法设定权的空间也非常有限。&&&&&&（五）立法城市特色危机&&&&市是城市型行政单位，是人口密集的聚居“点”上的行政建制，其居民主体是从事第二产业和第三产业的市民 ( 即非农业人口 ) ，这是世界通例。在民国时期，中国在这一点上与世界各国并无不同。 1949 年新中国成立伊始，最初实行的市制基本上延续了民国的体制。但为时不久，为了保证城市“菜篮子”等副食品的供应，天津、北京、上海等大城市自发地领导起周围的县，市领导县体制得以逐步推行。目前，市管县体制已成为我国最基本的行政区划模式，建制市逐渐演变为广域型行政建制，实行城乡合一的行政管理体制。 &&&&作为计划经济时代的产物，我国市领导县体制在特定的历史时期发挥了一定的积极作用，但随着市场经济体制的确立、区域经济的形成、城市化进程的加快，其弊端和局限性愈来愈突出。反映在立法方面，表现在“较大的市”既要对城市管理事项进行立法，又要对农村管理事项进行立法，要同时履行这两种截然不同的立法职能，无法突出城市这个中心。据笔者对无锡市自1992年以来制定的101件市政府规章的分析，其适用于城市或主要适用于城市的只有44件，尚不足其规章立法总量的一半，为了区别于农村，很多法律名称不得不冠以“城市”、“城镇”、“市区”等字样，或者在适用范围条款中明确其只适用于城市。导致了“较大的市”立法城市特色的危机，城市立法失去个性，造成“省里市里一个样，城里城外一个样”，增加了立法协调的难度，甚至会造成城乡两方面立法的顾此失彼。&&&&（六）无缘民族自治地方&&&&根据宪法和《民族区域自治法》等有关规定，民族自治地方包括自治区、自治州、自治县地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，报上级人大常务委员会批准后生效。自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定。这就是民族自治地方立法权。若非深入研讨，一般人可能会误认为，自治区、自治州和自治县三级民族自治地方普遍享有自主管理本地方社会事务的自治权，还可以行使变通立法权，应当具有广泛的自治立法权。其实不然，事实上我国民族自治立法权限是非常有限，除了变通要受到重重限制、程序上要经过严格批准外，更为重要的是：民族自治立法权的前提条件是要“依照当地民族的特点”而不是一般地方立法“根据本地方的具体情况和实际需要”，民族自治地方对有“地方特色”但没有“民族特色”的领域不得行使立法权。正因为如此，截至2004年底，我国155个民族自治地方,即5个自治区、30个自治州、120个自治县(旗),只制定了现行有效的自治条例133个，单行条例418个。 和一般地方立法相比，只能算是冰山一角。&&&&由于历史的等诸多原因，我国实行民族自治的地方基本上都是欠发达地方，客观上难以达到设市标准，所以宪法和《民族区域自治法》规定的民族区域自治仅指自治区、自治州、自治县的三级自治，没有赋予城市民族自治地方的法律地位。但随着社会经济的发展和城市化进程的推进，尤其是国家通过各种措施的帮扶下，民族自治地方得到了长足的发展，一些自治地方在城市建设方面做了很多工作,有很多地方已达到设市标准。但这些自治地方一旦建制为市之后, 只能建立普通市,将失去相应的民族区域自治地方性质和地位，原来享有的自治权将自动丧失。这种状况导致部分已经具备设立城市条件的自治地方不得不舍弃“市权”,退而求其自治权。 &&&&顾名思义，“较大的市”只能适用于城市，对“较大的市”立法权，这些自治地方更是只能“望市兴叹”。民族地方自治市制度的缺失，使民族自治地方尤其是30个自治州无缘“较大的市”，不能行使一般地方立法权，这不适应社会经济和城市化发展的需要，有悖于一般逻辑――拥有自治立法的特殊立法权而无一般地方立法权，也不符合我国一贯主张地民族平等的政治原则。&&&&三、较大的市”立法权的完善&&&&在现行的宪政框架内，就“较大的市”立法权存在的主要问题，应当采取下列措施，进行完善：&&&&（一）规范法律名称&&&&诚然，把“较大的市”作为一个法律名称，可以为执政者提供一个主观运用的弹性空间，使中央政府对地方政府的权力收放调控游刃有余，但这不符合法律术语语义精确无误、文字解释单一的要求，有必要进行规范。笔者认为，在普遍赋予地级市以立法权代替个案审批制之前，我们可以借鉴日本“特例市”的名称，以“特例市”取代“较大的市”，“特例市”的“特”字表明需要特别审批赋予而不是当然的普遍赋予，“例”字则表明其立法属性即条例制定权，区别于宪法意义上的“较大的市”。这需要我们对《地方组织法》和《立法法》进行修改，统一其法律名称和内涵。&&&&（二）明确宪法地位&&&&立法权作为国家权力的组成部分，相对于行政权和司法权而言，是一种相对独立、地方较高的一种权力， “立法权是一国最高权力…谁能够对另一个订法律就必须在他人之上”， 尤其是在实行“议行合一”的人民代表大会制度的我国，情况更是如此。立法机关作为国家权力机关，在国家机关体系中居于领导和监督的地位，其法律地位高于行政机关和司法机关。这种政体，决定着立法权是国家权力体系中极为重要的权力，它影响、制约甚至决定着行政权和司法权。&&&&宪法作为国家的根本大法，调整国家政权与人民的关系以及各类国家机构的关系。按照宪政的要求，国家权力必须由宪法赋予，立法权、行政权和司法权的划分必须由宪法予以规范。若在宪法中找不到有关“较大的市”立法权的规定，就很难认定其立法地位，也就很难说“较大的市”立法制度是完善的。 因此，有必要对我国现行的宪法进行修改，确认“较大的市”立法权的宪法地位。&&&&（三）完善审批制度&&&&自1982年《地方组织法》首次规定“较大的市”以来，我国已先后分四批共审批了19个“较大的市”，积累了一定的实践经验。随着依法治国进程的推进，我们有必要也有可能对“较大的市”审批制度进行完善，对“较大的市”审批标准作出明确的规定 。笔者认为，在全面实行地方自治以前，在目前的宪政框架内，具有立法权的“较大的市”审批标准，应当是以城市特色为基础的综合标准，其理由如下：&&&&第一，符合现行立法精神。根据宪法、《地方组织法》和《立法法》的规定，地方立法事项主要包括执行性立法、自主性立法和先行性立法，但无论是哪一种地方立法，都应当是根据本地的具体情况和实际需要，在不同上位法相抵触的前提下行使，由此可见，按照现行立法精神，地方立法应当走特色化的发展道路。“一个城市如果毫无特色，国家和省的基本法律都能覆盖到，就不存在立法权的问题，但是对于有特色的城市来说，就存在覆盖不到的问题。” 　&&&&第二，具有很大的包容性。我国人多地广、情况复杂，单一审批标准难免会顾此失彼，以城市特色作为审批标准，具有很大的包容性，能够兼顾到情况各异的各个地方，以避免目前的东重西轻、南多北少的不均衡分布的局面。&&&&第三，具有一定的时代性。以城市特色作为审批标准，能够把握时代的脉搏，适应社会发展变化。&&&&第四，和特例市的名称相呼应。以城市特色作为审批标准，和特例市的名称相响应，使特例市更加名符其实。&&&&（四）明确立法权限&&&&尽管我国目前处于社会转型、体制转轨的过渡时期，政府如何向社会分权、中央如何向地方分权还存在着诸多理论和实践上的困难，但是对立法权限的某些方面做出更明晰的划分，不仅是应当的，而且是有可能做得到的。&&&&立法权限的划分的核心在于立法权限内容即立法事项的归属确定。从技术上来看，立法事项可分为：中央立法事项、地方立法事项、中央和地方共同立法事项。我们应当按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的宪法原则，构建中央合理集权与地方适度分权相结合的立法权限体制，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等方面的立法权限。属于全国性的事务，即那些与国家和社会整体利益直接相关的事务，由中央集中立法，地方无权过问，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一；属于面向本行政区域的单纯的地方性事务，构成地方专有的立法权限，由地方自主决策，享有独立的、完整的立法权，上级不得随意干预，以提高工作效率、降低决策成本、增强地方活力；对那些并非单纯的地方事务也不是单纯的中央事务即中央和地方的共同事务，由中央和地方共同分享，并区别不同情况，依照其与中央或地方的相关程度确定事权分享的主次关系， 而不是先行立法的先后关系。并按照这个原则和思路，进一步厘清省、自治区和“较大的市”立法事项权限范围，将适宜于“较大的市”立法的事项，上位法难以有效解决或者法律空白事项，交由“较大的市”有针对性的进行立法予以调整，尤其是要突出“较大的市”立法的“城市”特色，将如城市规划、城市建设、城市管理等城市能够自我决策的事务逐步交由“较大的市”自主立法，使中央、省级、“较大的市”三级立法主体集中精力，在相对固定领域行使立法权，各司其职，各负其责，从而提高立法质量，减少立法资源的浪费。&&&&规范化分权是宪政国家的基本特征。 中央和省级乃至“较大的市”立法权限划分和界定，不应当没有任何依据加以规定或者是仅仅是通过内部政策进行随机掌握，而应当将其纳入法治的轨道，通过法律的形式将中央与地方之间、省级地方和“较大的市”之间的立法权限范围明确予以确定，从根本上实现立法行为有法可依。因此，有必要对《立法法》进行修改，对中央、省和“较大的市”的立法权限作出适当明晰的划分。&&&&（五）彰显城市特色&&&&社会存在决定社会意识，城乡分立决定了城乡分治。马克思在《资本论》中指出：“一切发达的、以商品交换为媒介的分工的基础，都是城乡的分离。可以说，社会的全部经济史，都概括为这种对立的运动。”私有制的生产关系导致城乡对立，城市的发展建立在剥削乡村、农民破产的基础上；社会主义社会消灭了私有制，城乡之间的对立不再存在，但城乡差别依然并将长期存在。城乡属于两种不同范畴的地域，城市和乡村的差异十分明显，彼此之间的独特性突出，这种客观存在决定了城市与乡村对管理体制的不同需求，在城市内部需要统一规划，集中式管理，而农村则可以相对分散、放权管理，这是国际上普遍遵循“城乡分治、城乡分立”原则的根本原因。 &&&&要从根本上克服我国现行市制模式的局限性，从体制上保证城乡全面、协调、可持续发展，必须借鉴国际经验，积极探索新的市制模式。笔者认为，我国可以从改革市领导县体制为突破口，实行省直管县体制，逐步推行城乡分治。我国实行省直管县体制已具备一定的基础：第一，我国宪法第三十条第一款第（二）项规定，省、自治区分为自治州、县、自治县、市，第三十条第二款规定，直辖市和较大的市分为区、县，结合上下文理解，直辖市、较大的市是“可以”而不是“必须”分为区、县，实行省直管县体制不存在法律上的障碍；第二，虽然社会各界对市领导县体制仁者见仁，智者见智，褒贬不一，但实践中，市领导县体制的矛盾与弊端日益显现，城乡差距不仅没有缩小反而进一步扩大，却是不争的事实，这为省直管县体制提供了社会基础；第三，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中规定，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”，尽管“省级直接对县的管理体制”这一表述目前仅指财政管理体制，但无疑是为“深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级”，全面实行省直管县体制铺平道路。政策指引改革，是我国的政治惯例，中央的政策精神为实行省直管县体制奠定了政治基础； 第四，福建、江苏、浙江以及湖北等省已经激活了试点改革，探索性地赋予县以地级市的管理职能，尤其是省直管县财政体制的有益尝试，收到良好效果，为省直管县体制积累了一定的实践经验。有些省已经具备了直接领导县的条件，地级管理层可以逐步撤销。&&&&实行省直管县体制后，“较大的市”不再领导县（当然也不代管县级市），回归为城市型行政建制。职能重塑是市制归位的必然结果，新市制下的市政府，应当以市政管理和市政服务为已任。城市立法应当为城市职能服务，只适用于城市，只调整城市事务，使城市立法不仅具有地方特色，更是彰显城市特色。&&&&（六）接轨民族自治立法权&&&&“较大的市”一般地方立法权，接轨民族自治立法权，可有两种选择方案：第一种方案是适应形势发展的需要，适时进行制度创新，修改宪法等相关法律，允许符合条件的民族自治地方设立民族自治市，彻底解决自治市法律地位缺失问题，对符合条件的民族自治市，经批准可成为“较大的市”，赋予其一般地方立法权。第二种方案是将“较大的市”名称修改为“较大的市（州）”，对符合条件的民族自治州，经批准后赋予其一般地方立法权。在这两种方案中，笔者倾向于选择第一种方案，因为城市化浪潮势不可挡，随着民族自治地方社会经济的发展，尤其是西部大开发的战略的推进，民族自治地方城市化水平将会逐步提高，其设市的诉求将会进一步显现。在这种情况下，我们只能尊重、适应历史发展的客观规律，与时俱进，对民族区域自治制度进行创新，将符合条件的民族自治地方纳入市制的范畴，为民族自治地方的发展扫除制度障碍，而不能违背历史发展的客观规律，反其道而行之。&&&&&&&&
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