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论西部大开发财税法律制度的完善
【学科分类】财税法
【出处】本网首发
【写作年份】2003年
一、西部开发的任务目标同财税政策法律制度的关系
&& （一）西部开发的目标和任务
&& 遵照江泽民总书记对西部大开发历次重要讲话的要求，按照＂十五＂计划《纲要》的规定，结合《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》（以下简称国务院《通知》）的精神，对西部开发的目标，从长远来说可以作这样设置：截至21世纪三十年代或五十年代把西部建设成为在政治上，民主法治完善，安定团结、生动活泼；在经济上，工农业生产的主要指标达到先进水平，交通发达、市场经济繁荣、人民生活富裕；在文化上，文化教育发展、科学技术进步；在民族和社会关系、民族之间平等、团结、和睦相处、社会稳定、长治久安把边疆建设成为祖国的强大、富饶、巩固的边疆。也就是说激励人们到21世纪中叶为建设一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美的新西部地区而努力奋斗。
&& 按照第十个五年计划《纲要》的规定：＂力争用五到十年时间，使西部地区基础设施和生态环境建设有突破性进展，科技教育有较大发展＂。为此：
&& 1.加快水力、交通、信息、电网及城市基础设施建设，突出抓好西电东送、西气东输、节水和开发水资源、青藏铁路一批具有战略意义的重点工程。
&& 2.加强生态建设和环境保护，保护天然林资源，因地制宜实施坡耕地退耕还林还草，推进防沙治沙和草原保护，注意发挥生态的自我修复能力。
&& 3.坚持科教先行，重点发展义务教育，大力发展职业教育，积极发展高等教育，做好人才培养、使用和引进的工作。
&& 4.巩固和加强西部地区的农业基础，发展有特色的农牧业、绿色食品、旅游、中草药及生物制药等，推进水电、石油天然气、有色金属、钾盐、磷矿等优势资源合理开发和深度加工，加快资源优势向经济优势的转化。
&& 5.推广应用高新技术和进行适用技术，有重点的发展高新技术产业。
&& 6.推托亚欧大陆桥、长江水道、西南出海通道等交通干线及中心城市，促进西陇海兰新线经济带、长江上游经济带和南（宁）贵（阳）昆（明）经济区的形成，提高城镇化水平。
&& 7.加大支持力度，加快少数民族和民族地区经济与社会全面发展，重点支持少数民族地区的扶贫开发、牧区建设、民族特需用品生产、民族教育和民族文化事业发展。
&& 8.促进西部边疆地区与周边国家和地区开展经济技术与贸易合作，逐步形成优势互补、互惠互利的国际区域合作新格局。
&& 9.扩大对内对外开放，大力发展多种所有制经济，积极吸引社会资金和外资参与西部开发和建设。
&& （二）完善的财税政策法律制度在西部大开发中的地位
&& 江总书记指出：＂在我国建立平衡、稳固、强大的财政，制定和实施正确的财政政策，努力做好财政工作，是我国全面推进改革开放和现代化建设，实现跨世纪发展宏伟目标和中华民族的全面精神的必然要求＂。在发展我国社会主义经济中，江总书记还指出：我们必须善于正确运用预算、税收、国债、补贴、转移支付等在内的财政手段，发挥其在资源配置、收入分配、调控经济、监督管理上的重要职能作用，以便促进我国经济的健康发展和社会的全面进步。新时期我国财政工作的基本原则：一是实行＂三个＂有利于的原则（即有利于社会主义市场经济的发展和社会主义制度的巩固，有利于维护、发展和实现广大人民群众的根本利益，有利于国家的统一和安全以及各民族的团结和社会稳定）；二是实行＂一要吃饭，二要建设＂的原则；三是实行集中财力，振兴国家财政，提高＂两个比重＂的原则；四是实行依法理财，依法治税的原则，这些重要思想和原则，对西部大开发同样具有重要的指导作用。而我们国家继续＂实行积极的财政政策，加强基础设施建设，支持经济结构调整，加快高新技术产业的发展，改造老工业基地和传统产业，支持地区经济协调发展和实施西部大开发战略，实施科教兴国战略和可持续发展战略，建立社会保障体系，都需要国家财政的支持＂。这些对我们西部开发尤其感到亲切，也由此可见，财政既是改革开发建设的出发点（支出量力而行），又是改革开放的归宿（收入应收尽收）。而当前财政工作还存在不少问题，如财政秩序存在一些混乱现象，包括大量资金预算外、体制外渠道流失，一些部门单位通过乱收费、乱罚款、乱摊派、乱截留、乱担保、乱举债以及其他自收自支等方式参与财政分配；如分配不公、畸形消费、铺张浪费、挥霍公款、贪污腐败；如财政纪律松弛，不顾财力乱上项目、乱铺摊子、搞什么＂政绩工程＂，私分、挪用公款、公产、挤占专项资金，浸吞国有资产等这些违法乱纪以及犯罪行为，正是我们这次整顿和规范市场经济秩序所要解决的问题。
&& 西部大开发与财税政策法律制度的密切关系，在＂十五＂计划纲要和国务院《通知》中作了原则性的规定和说明，这就是按照＂十五＂计划纲要的规定，国家对西部开发的政策是：＂国家实行重点支持西部大开发的政策措施，增加对西部地区的财政转移支付和建设资金投入，并在对外开放、税收、土地、资源、人才等方面采取优惠政策＂。这些投入和政策告诉我们，国家对西部开发的国家财政性投资主要采取四种形式。一是增加对西部地区的财政转移支付的力度；二是加大对西部地区国债和预算内建设资金的投入；三是在对外中的开放，对内税收、土地、资源、人才等方面采取优惠政策。四是国家政策性银行和世界银行的贷款。也就是说，一手拿出钱来，一手拿出政策来。线中有政策，政策中有钱。
&& 二、国家加大资金投放力度，西部开发呈现新的热点和良好势头
&& （一）＂三个代表＂重要思想是西部开发的根本指导思想
&& 上述十五计划纲要的这些任务的规定，充分反映了江泽民总书记提出的＂三个代表＂重要思想的要求。西部开发最终目的是解放和发展生产力，体现先进生产力在西部的跨跃式发展，这正是西部现在所缺少和将要解决的问题。西部开发的成功就是要使西部摆脱科技教育、文化卫生相对落后的局面，体现先进的思想文化、优秀的民族文化、新兴的科技教育文化发展前进的方向。西部开发的最高利益就是要使西部最广大人民群众从根本上摆脱贫困愚昧和落后的生活状况，真正获得政治、经济、文化利益，达到中等发达国家的生活水平。跨越式的发展西部经济，为西部发展先进的生产力和促进国民经济继续快速发展创造条件。在西部经济发展的走向，应当是政府引导市场、市场引导企业，最终使西部的经济成为市场导向型、效益优先型、资源节约型、环境协调型的西部开发新模式。西部开发始终离不开生态环境和自然资源可持续发展的有机结合。而环境和自然资源，又离不开理念、文化和体制的创新。积极推进西部的市场经济体制的创新与完善，积极进行文化教育科技发展的创新，努力繁荣西部地区先进文化和加快人才的培养。这些都体现西部地区最广大人民的根本利益和最高利益。
&& （二）国家通过多种形式，加大资金投放力度，帮助西部发展
&& 2000年以来，在积极财政政策和稳健的货币政策的支持下，国家增加了对西部地区的资金投入，主要表现和使用在四个方面。
&& 1.国家用于支持西部地区基础设施等方面建设的国债投资和中央财政预算内的基本建设资金的投资。2000年国债投资达430亿元，加上中央财政预算内投资，共计700多亿元，一批再建的大、中型基建项目，加快建设进度，当年完成投资762亿元，40％的项目全部或部分建成投产；新开工了10个重大项目，当年完成投资200多亿元。2001年国家支持西部开发的国债基金和预算内资金超过去年。今年新开工的12个重点工程，工程总投资约3000亿元，如青藏铁路、西电东送、西气东输、公路国道主干线、长江黄河上游水利枢纽、科技教育、特色农业、中心城市基础设施建设等一批事关西部开发全局的重点工程，已经开始或将要开工。＂今年上半年西部基础建设投资达1478亿元，同比增长28.8％，据东部和中部之首。今年上半年西部税收增速提高较快，与东部地区税收增幅差距缩小。今年上半年，东、中、西部税收收入增幅分别为29.2％、24.5％和17.6％，分别比去年同期提高4.3、14.7和8个百分点。很明显东、西部地区税收增幅差距比去年同期缩小了3.6个百分点＂（见日《中国税务报》）。西部地区基础设施建设已成为西部开发的重要热点之一。
&& 2.在生态环境保护方面。2000年试点工作共完成退耕还林还草579万亩，完成宜林荒山荒地造林种草717万亩，均占计划任务的102％；平均造林成活率达到80％以上，平均造林合格率达90％以上。2001年计划安排退耕还林还草800万亩，宜林荒山荒地造林种草1040万亩。西部开发中的生态环境保护，不仅对改善西部生态环境具有重要意义，而且对全国尤其是对中国的北部、东部和南部生态环境保护和安全也具有同等重要意义。西部地区的生态环境建设，已成为西部开发的又一个重要热点之一。
&& 3.在科技教育方面。为加快西部地区高层次人才培养，国家用国债资金重点支持西部高校教学、实验设施建设和学生生活、学生活动场所建设、部分高校校园网计算机网络建设，重点装备了一批贫困县县级职业技术教育和培训中心。教育部对西部地区教育事业的投资，主要依靠九年制义务教育和＂贫困地区义务教育＂以及＂国家扶贫教育＂的投入。依靠＂学校危房改造工程＂，政府拨款30万用于西部校舍建设。依靠世界银行贷款1亿美元。教育部最近公布的＂十五＂教育发展重点专项规划中，明确安排了中央将实施和引导＂贫困地区义务教育＂和＂国家扶贫教育＂二期工程以及西部职业教育开发工程，而对高等职业技术教育工程，高等教育＂211工程＂二期建设工程，教育信息化工程，这些西部将得到优先安排。年，在科技教育上，国家重点选取了涉及环保与生态建设和优势资源增值转化两大方面的19个项目作为示范工程，加强了节水农业、小流域治理等先进技术的研发。最近国家科技部又正式发布了《＂十五＂西部开发科技规划》，该规划对未来五年西部开发科技工作的主要目标、重大科技问题和任务以及政策措施进行了科学规划和统一部署，＂十五＂西部科技工作将以科技创新能力建设为重点，加强为西部环境建设、基础设施建设等提供支撑。力争到＂十五＂末期，使西部地区科技创新能力明显提高，攻克一批生态环境和基础设施建设中的重大技术瓶颈问题，高新技术产业发展取得突破，建设起一支高素质的西部科技人才队伍，科技创新创业环境进一步优化。充分利用现有的科技基础，着力研究开发适合西部地区产业发展的科学技术。加强人才培养和引进，创造有利于人才发挥作用的社会和政策环境。西部开发的人才、科技、教育和文化已成为西部开发的第三个重要热点。教育和科技已开始放到了西部开发的突出位置。
&& 4.产业结构调整，发展特色产业。从各地资源特点和自身优势出发，发展有市场前景的特色经济和优势产业。着力发展特色农业、节水农业、生态农业和旅游等产业。并适应世界科学技术迅猛发展的形势，切实依靠科技进步，促进资源开发、产业升级和环境整治。加强农业的基础地位，大力支持农业基础设施建设、防灾体系建设、天然林保护、退耕还林（草）和防沙治沙工程建设，支持深化粮食流通体制改革和农村税费改革，加大扶贫力度，切实减轻农民负担。这方面也是西部开发的重点之一，从投资来说主要是靠市场调节，对土地、资源、特色产业开发的投资，主要依靠银行贷款，靠外资引进；当然对特色农业，国家财政还是进行了一定的投入。现在这方面也逐渐热起来了。
&& 西部开发呈现良好发展势头。＂2000上半年，西部12个地区固定资产投资1711亿元，同比增长近30％。比其他地区高了十多个百分点；西部地区固定资产投资呈现加速增长的局面＂；国内生产总值增长8.5％，高于全国平均水平。此外，西部地区结构调整步伐加快，企业改革、改组和改造取得一定的进展，生态保护引起各级政府重视，退耕还林取得进展，文化教育得到加强，＂西部开发助学工程＂扎实推进，对外开放步伐加快，西部大开发呈现出良好的发展势头，西部开发顺利向前推进。正如新闻界所形容的＂政府财政帮西部发动起来了。
&& （三）国务院针对西部地区制定的产业优惠政策具有一定的吸引力
&& 国务院是以国家在西部开发的重点和产业政策为标准，综合分析了不同地区、不同时间的各种经济因素，2000年国务院《通知》因地制宜地颁布了实行税收优惠政策和实行土地和矿产资源优惠政策，这两项优惠政策是改善西部投资环境的重要内容，其中以实行税收优惠政策，主要包括六个方面。首先，它规定＂对设在西部地区鼓励类产业的内资企业和外资企业，在一定期限内、减按15％的税率征收企业所得税＂。我们现在的税率就是33％，而到西部去只缴15％，降低了60％－70％。第二，＂民族自治地方的企业经省级人民政府批准，可以定期减征或免征企业所得税＂。仅有的六个少数民族，省级自治区全在西部开发地区之列，56个少数民族有53个全部或大部分居住在广袤的西部地区占全国少数民族人口的83.9％。我这次在西部就听到地方政府高兴地说：＂这个权力给了我们，我们的积极性可大了＂。第三，对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视等企业，企业所得税实行两年免征、三年减半征收。＂这是一条诱惑力比较大的政策，但一定是西部所需要的企业。第四，＂对为保护生态环境，退耕还生态林、退草产出的农业特产品收入，在10年内免征农业特产税＂。这一条是为了保护生态环境，税收政策给予的鼓励性条款。第五，＂对西部地区公路国道、省道建设用地比照铁路、民航用地免征耕地占用税，其他公路建设用地是否免征耕地占用税，由省、自治区和直辖市人民政府决定＂。过去一平方米公路用地要缴10元人民币，而且是占多少，要缴多少。现在就灵活多了，地方政府有了一些权力，公路修到哪里，经济就发展到哪里。第六，＂对西部地区内资鼓励类产业、外商投资鼓励类产业及优势产业的项目在投资总额内进口自用先进技术设备，除国家规定不免税的商品外，免征关税和进口环节增值税＂。
&& 我认为这六条税收优惠政策反映了三个特点，首先，是它不仅给予西部像沿海一样的优惠政策，而且也给予了同经济特区一样的优惠政策，尤其是我国内资企业到西部开发也同样享受15％的所得税优惠。特区的政策是最优惠的政策，西部都可被看成是＂一个大特区＂。其次，它表现了中央和地方都进行了投资，如关税、增值税是中央税，耕地占用税、农业特产税是地方税。再次，表现了中央政府对西部省级政府的放权，即在税收减免上给予了地方政府一定的自主权，以便更好的吸引外资，最后它既体现了对地区的优惠，也体现了对产业的优惠，还体现了对少数民族的照顾，西部除了自治区外，在有些省里还有自治州。虽然西部地区的一些同志对这些政策持有不同的看法，但陆续开始启动。
&& 三、完善西部开发财税法律制度的刍议和对西部客观环境的影响
&& （一）依法理财，建立公共财政，确保重点支出需要，维护财政分配秩序
&& 所谓公共财政就是弥补市场失效，提供公共产品和公共服务的财政。也就是调整和优化支出结构，确保重点支出的财政。
&& 当前的问题是＂越位＂和＂缺位＂并存，通过改革要收缩越位补充＂缺位＂。应由政府财政承担的一些社会公用需要却难以保障，如社会保障支出、义务教育支出、环境保护支出，政府没有钱，这种局面必须改变。而不应该由政府包揽的一些非公益性、营利性的事业单位以及一些企业亏损补贴、价格补贴，确由政府包办了，这种局面也必须改变。在建立公共财政方面的改革，西部可以走在前头。西部地方重点支出要与中央财政在西部开发重点支出相配套，各地可进一步规范财政资金供给范围，解决财政供养人口过多，包揽过宽的问题；结合地方机构改革，做好定编定岗定员工作，严格控制行政事业经费；能进入市场取得稳定收入的事业单位，逐步削减财政拨款；逐步减少对竞争性领域的直接投资。
&& 依法理财不仅可以克服财政收支中的随意性，强化国家财政预算中的刚性，而且对规范经济秩序、调节分配、现经济监督也有重要意义。从实施西部大开发的战略来说，国家财政主管部门的当务之急，就是要提出＂十五＂计划期间，财政收支规划和对西部重点项目工程的预计实施办法来，以便使西部开发各项工作的经费安排心中有数。
&& （二）坚持依法治税，完善税制，统一执行税收优惠政策，创造良好税收法律环境
&& 税收为西部开发提供持久的、不断的资金来源。税收是取得财政收入的最好手段。税收法律制度所提供的资金保障表现在六个方面。第一，划归中央政府的税收可以转化为中央预算，对西部开发的项目进行投资、拨款。第二，中央与地方共享税收中给地方的比例收入。第三，中央与地方共享的税收，如增值税、印花税等可以通过转移支付制度支援西部。转换支付制度是我国财政体制的内容之一，其内容是通过共享税制度把税收转移为中央预算，然后再通过这种转移支付制度把这笔钱投入到那些落后的、发展不平衡的地区，转移支付制度就是以税收返还、专项补助等为主要内容的，由中央出钱支援落后地区。第四，国家不断地扩大发行国债，支持西部大开发，但国债最终还是要靠税收还本付息。第五，西部地区自身的税收，特别是地税。虽然西部的税收收入远不如东部沿海地区，但仍是一股不可小瞧的力量。第六，靠我国税收政策的调整进行投资。
&& 完善税制，依法征管，努力增加税收收入。这是西部地区税务机关义不容辞的职责。按照＂统一税法、公平税负、优化税制、扩大税基、合理分权＂的指导思想，按国务院要求和税务总局的布署，清理和规范税收优惠政策；按调整后的营业税政策，加强对娱乐性消费行为的调节力度；实行由生产型增值税向消费型增值税转变；按照要求改革和完善个人所得税制，建立分类与综合相结合的新的个人所得税制；统一内外资企业所得税等税收政策，贯彻税收国民待遇原则。这些对西部地区的内外开放有益。同时要继续贯彻落实＂加强征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税＂的工作方针，坚持依法治税，按照国家税务总局提出的四项制度进行试点，这四项制度是执法监督制度、执法责任制度、执法过错追究制度、执法资格与执法能级论证制度。坚决维护税法的统一性和权威性，认真清理地方自行制定的税收先征后返政策，按照新《税收征管法》的规定，改进税收征管手段，尽快全面实施金税工程。坚决打击各种偷税、逃税和抗税行为，特别是继续严厉打击出口骗税及走私犯罪行为，并采取切实措施解决税收虚假问题，逐步建立起管理扎实、征管手段先进、征管查相分离、寓执法于服务之中的税收征管新模式，会促进西部财政收入稳定增长。
&& 积极行动，统一执行西部开发的税收优惠政策。上面提到的国务院2000年33号文件中，有关税收的优惠政策，自实施以来，基本上分三种情况。一是，国家税务系统的同志认为，15％的所得税减免，已经够用了，并且也已起动，还收到了效果。二是，认为这六条政策中央没什么投资，全是把地方的税收收入拿来投资，是自己开发自己，这种政策用不起，因此到如今这六条政策没有怎么起动，没有怎么贯彻。三是，一些同志还在观望，看看情况再说。这三种情况反映和提出了以下一些观点：一、所得税的减免，包括设备更新所得税的减免，其效果比较缓慢，不如流转税见效那么快。尤其是西部地区基础差，底子薄，15％所得税的优惠，见效就更慢。二、同样的优惠政策在贫困地区的西部或在发达地区的东部及起点和效果就不完全一样。地区发现不平衡，效果就不一样。三、政府对引进外资一般都比较积极，一方面改善投资环境，发展高速公路，减少车辆收费。另一方面，贯彻15％的所得税优惠政策。但是不管是减少15％也好，减免屠宰税也罢，这都是地方税收的投资，＂羊毛取在羊身上，猪八戒吃骨头吐不出来＂。四、六条政策虽然出来了，但具体如何操作没有下来。五、对优惠政策用足了用够了，就可以了，不是有了优惠就都自然优惠了。对西部来说要更优惠，现在只是＂共有＂的优惠，先进地区效益高，落后地区效益低，同样的优惠他们就不会到落后地区来投资了。针对以上情况，我们认为：一、大家要统一到中央和国务院关于西部地区税收优惠政策的认识上来，按兵不动是不对的，乱开口子，乱优惠，越权减免税收也是不对的。二、国务院财税主管部门要拿出具体实施办法来，以便于操作。三、各省市区人民政府要尽快做好对实施优惠政策的配套工作，对优惠政策用足用好。四、在实践中完备。
&& （三）规范基础设施建设投资的法律管理制度
&& 加快基础设施建设，是西部大开发的基础。国家通过中央预算内资金投入、国债投资（例如＂2001年财政部拟发行500亿元特种国债，主要用于支持西部大开发战略的实施，安排西气东输、西电东送、南水北调、青藏铁路、生态建设等项目，全部列入中央预算＂）无条件和有条件的转移支付投入、国家政策性银行贷款以及对项目的优先安排等各种形式和途径，加大加快对西部基础设施建设的投资，这是一个比较长时期内对西部开发进行基础设施的主要资金来源。为了输入好、管好、用好基础设施建设的资金和工程建设的速度、规模与质量，1.一定要＂管好用好国债资金，认真实行国债资金重点项目责任制，严格项目预决算管理，对国债资金项目试行国库集中支付制度，并加强监督检查，切实解决前两年国债资金使用过程中一些地区和单位存在的虚报项目，骗取、挪用国债资金，项目管理不严格、工程质量不高，以及损失浪费等问题，努力提高国债资金的使用效益，发现问题，及时纠正并严肃处理＂。2.一定要贯彻执行《建筑法》，管好建筑市场，执行《招标投标法》，防止假招标，执行《城市规划法》和西部土地优惠政策，反对乱占、乱建、乱转让的非法行为，执行《预算法》、《审计法》、《会计法》、《铁路法》、《公路法》、《邮政法》、《航空法》、《合同法》以及其它有关行政法规的规定，落实项目法人责任制，明确任务，按法律程序、按合同规定，做好每个重大项目开工的前期准备制度，包括重大项目的论证实行民主决策科学决策，开工过程中的技术保证和原材料的供应制度，竣工的验收制度，工程后按市场法则进行管理制度。3.一定要通过对重大项目的审查和检查稽核，管好国家投资。4.一定要切实加强建设项目法人责任制、项目资本金制、工程招标制、工程质量监管制和项目环境监管制的五大制度。
&& 以后在新形势下，加快西部开发，应主要运用市场机制，吸引各方面资金，满足巨大的资金需求。要完善相关政策，努力改善投资环境，更大胆地吸引外资和我国东部资金的进入。
&& （四）提高生态环境建设的地位和完善生态环境建设资金保障的法律制度
&& 按照＂十五＂计划《纲要》中规定：力争用五至十年时间，使西部地区基础设施和生态环境建设取得突破性进展的要求，按照国务院《通知》同样规定：力争用五至十年时间，使西部地区基础设施和生态环境建设取得突破性进展，作为西部开发有一个良好的开局的要求。可见，生态环境建设和西部地区基础设施建设处于同等重要的地位，并且＂加强生态建设和环境保护是西部大开发的重要内容＂。但资金从那里来和如何用好哪？一般说来，生态和环保建设投入多，获效慢，短期不见效，营利部门一般不愿意对它投资，这就需要政府对生态和环保建设给予投资和政策优惠。所以在国外生态和环境建设都是作为国家重要的公共职能之一来进行的。其财政投资和优惠也是很明显的，例如减免税收、减免有关费用和利息贷款等。
&& 《通知》说：＂环保等专项补助资金的分配方面向西部倾斜＂。＂对国家批准实施的退耕还林、还草、天然林保护、防沙治沙工程所需的粮食、种苗补助资金及现金补助，主要由中央财政支付。对因实施退耕还林、还草、天然林保护等工程，而受影响的地方财政收入，由中央财政适当给予补助＂。＂增加对西部地区农业生产、环境保护建、设优势产业……的信贷支持:”＂＂在实行税收优惠政策中，对为保护生态环境，退耕还生态林、草产出农业特产品收入，在十年内免征农业特产税＂。＂对西部地区荒山、荒地造林种草及坡耕地退耕还林还草，实行谁退耕、谁造林种草、谁经营、谁拥有土地使用权和林草所有权的政策＂。＂普遍实行城市染水和垃圾处理收费制度，收费专款用于污水和垃圾处理。加强江河上游和源头地区水资源的污染防治和保护工作＂。＂鼓励外商投资与西部地区的农业、水力、生态、交通、人员、市政、环保、矿产、旅游等基础设施和资源开发，以及建立技术开发研究开发＂。
&& 要采取＂退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包＂的综合性措施，抓住当前粮食比较充裕的有利时机，在长江、黄河上游生态脆弱地区，着力治理陡坡耕地，有计划、分步骤、在试点示范的基础上稳步推进退耕还林还草，绿化荒山荒地，恢复林草植被，从根本上改变西部地区生态环境恶化的状况。2001年退耕试点面积500万亩左右，还林要超过1000万亩。
&& 西部开发应当限制高耗能及污染工业项目的设立，而应大力发展环保类产业，如培育优质、耐寒、抗旱树种草种企业，畜牧品种改良、防疫一条龙服务企业，废水、废物改造企业，引河灌溉工程、沙漠防固工程和病虫害防治工程。
&& 开征环境保护税。生态环境保护和建设作为西部大开发的根本与切入点，但只靠国家财政和西部力量难以达到目的，可将现行征收的超标准排污费、生态环境恢复费（补偿税）以及污染物产品收费，改为环境保护税，并适当扩大征收范围，对一切从事生产经营并取得收入的单位和个人征收，为突出该税种广泛适用的特征。可把它作为共享税，中央收入部分主要用于西部地区的生态环境建设和资源保护。为保护现有资源，需要完善现行的资源税，提高资源税的税率，改变目前使用资源的浪费现象。
&& 但这些产业投入，政府给予优惠，建立激励和补偿机制，以至于开征环境保护税，不是行政命令式的，而是法定式的。不是主观意志决定的，而是依法进行的，需要加强这方面的法律管理。
&& （五）规范国家财政对西部开发转移支付的法律制度
&& 江总书记指出：＂通过规范的转移支付促进地区经济协调发展，实施西部大开发战略，对于保持和发展边疆民族地区安定团结的大好局面，对于为全国经济的发展提供最广阔的源和市场，对于最终实现全体人民的共同富裕，都是十分必要的＂。可见做好这项工作不仅有重大的经济意义，而且有重大的政治意义。
&& 1.转移支付制度是分税制财政体制不可分割的主组成部分，没有科学的、规范的转移支付制度，分税制财政体制就不完善。转移支付制度的内容是通过共享税制把税收转换为中央预算，然后按一定比例把这笔钱投入到那些落后的、发展不平衡的的地区进行发展。他是由中央财政拿钱，财源落后和不发达的地，从而达到平衡发展的一种宏观调控制度。
&& 2.我国财政转移支付的状况。按照国务院《通知》的规定，加大财政转移支付力度。随着中央财力的增加，逐步加大中央对西部地区一般性转移支付的规模。在农业、社会保障、教育、科技、卫生、计划生育、文化、环保等专项补助资金的分配方面，向西部地区倾斜。中央财政扶贫资金的安排，重点用于西部贫困地区。对国家批准实施的退耕还林还草、天然林保护、防沙治沙工程所需的粮食、种苗补助资金及现金补助，主要由中央财政支付。对因实施退耕还林还草、天然林保护等工程而受影响的地方财政收入，由中央财政适当给予补助。由此可见，中央财政为西部的转移支付，采取了一般性转移支付，规模的加大，专项补助基金分配的倾斜，专项基金安排的重点使用于西部。专项补助基金主要由中央财政支付、专项补助基金非主要由中央财政支付。
&& 3.转移支付的要求和建议。现在的问题是，普遍感到转移支付力度不够，表现在两个方面：一是，基本上没有起到解决地区间经济不平衡的作用，而是在很大程度上强调了地方的既得利益。二是，在计算方法上仍然以基数法为主；没有从根本上触动旧的区域分配体制的格局。没有较好的解决由于历史原因所造成的地区间财力分配不均和公共服务水平差距较大的问题。
&& 例如加大中央对地方的转移支付力度。2001年中央对地方的税收返还、定额补助和各项转移支出为5175.84亿元，比上年增加507.64亿元，增长10.9％。其中税收返还2335亿元，定额补助119.71亿元，中央对地方财力转移支付及民族地区转移支出161亿元，调整分配和社会保障补助，以及增加工资，支出1195亿元，重点支出项目、基本建设支援不发达地区等专项转移支付1365.13亿元＂（见财政部长项怀城，日在第九届全国人大第四次会议上关于中央和地方预算的报告，《国务院公报》2001年，第13号，第30页）。
&& 中国现阶段对西部的财政转移支付包括三种情况。按照国际的一惯做法，转移支付主要有两种情况：一是无条件的支付，中央财政转移给地方支付，不提条件，让地方自主支付，这种情况又称一般性的转移支付，例如财政拔给某省一个亿，这一个亿就由该省自主使用；二是有条件的转移支付，包括中央委托地方办的事，给地方一定的好处，也包括地方创造条件达到中央的要求中央才给予支付。我国现在的专项补助包括农业补助、工资补助、扶贫补助等就是这种情况。但是在我国既有一般性转移支付，又有专项转移支付相结合的三种情况，如各种专项资金补助。
&& 至于对转移支付究竟是多少，是否能够搞一个适应的比例，每年中央财政给地方财政转移多少，把它固定下来，对这个问题可以探讨，一般说来对国债、预算内资金、国际优惠贷款、国家政府银行的贷款。这些可以搞一个固定的比例进行转移支付，但是地方政府一定要有项目，能拿下这笔转移支付，否则就失去了实际意义。
&& 对西部的转移支付中能让它有一定的自主权。西部现在没有形成原始积累，起步晚，全国进入小康，但西部还在脱贫。抓大事但不能脱离时代，企业要有主权，西部也要有自主权，西部贫，基础差，同样的政策到了西部效益就要减弱了，南方的自主权和北方的自主权就不一样。
&& （六）管好用好西部开发的扶贫资金、捐赠基金，并设立西部开发投资基金会
&& 国家对西部的扶贫资金是由中央财政拨款的专项资金，这是西部开发的重要组成部分，一定要做到专款专用，万万不可挤占挪用。据财政部检查有的省县存在用扶贫资金盖综合写字楼，盖机关职工宿舍、买小轿车、办公司、发奖金、支付招待费、游差费、搞服务站、招待所等严重挤占、挪用等违规使用扶贫资金，情节严重、手段恶劣，应依法追究法律责任。
&& 现在给西部开发的捐赠资金形式很多，例如国外政府捐赠（如英国），国际捐赠（如红十字会）、东部各省市政府对西部的捐赠（例如上海、深圳这些年对西部的捐赠，数目可观）。社会、企业、个人对西部的捐助，他们愿意回报社会（有的五千、一万不等，把款直接寄到国务院开发办）。对这些捐赠按照《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定的要求，一定要管好、用好。
&& 设立西部开发基金会的问题，在国外设立基金会有很多成功的经验，我国西部开发这样一个长期战略方针的实施，如果要求得稳固的资金来源和更好的集中资金使用，可以考虑建立西部开发基金会，在各个省、市、区设立西部开发投资基金分会。这种基金会可由信托会、政府行政、监事会组成。
&& （七）加强银行金融介入及与财税政策相衔接、相配套法律制度
&& 积极推进投融资体制改革，努力为增加有效需求创造体制。一要加快投资融资体制改革步伐，健全企业投资的激励机制和约束机制。改革的方向是对于企业出资建设国家鼓励和允许发展的项目，除重大项目有特殊规定项目外，都由企业自主决策、自担风险。简化审批程序，政府只审查企业投资是否符合边发展规划、宏观政策和法律法规，不直接干预企业的投融资活动。二要拓展企业融资渠道，增强企业扩大投资的实力。加快发展资本和多种融资方式，使企业能够根据市场供求和自我发展需要积极增加投资。抓紧制定并实施＂产业投资基金管理办法。积极推进建立机制。三要努力创造良好的政策环境＂鼓励和引导社会增加投入。取消各种不利于社会投资和非国有经济发展的限制，扩大进入的领域。积极提供信息咨询、人员培训等方面的服务，努力促进社会投资增长和非国有经济发展。实行＂债转股＂、核销呆坏帐准备金和外国政府及金融机构贷款，也要向中西部地区倾斜]。国家开发银行新增贷款逐年提高用于西部地区的比重。扩大以基础设施项目收费权或收益权为质押发放贷款的范围。农业开发银行要增加对西部地区农业生态环境保护建设、优势产业的信贷支持。农村电网改造贷款和优势产业贷款中金额较大的重点项目，由农业银行总行专项安排。进出口银行要支持西部大力发展对外经济贸易，特别是要鼓励发展优势产品出口。
&& （八）健全西部的投资法律机制，分层次的制定西部开发的法律、法规、规章制度
&& 九届全国人大第三次会议尤其是第四次会议上的许多提案对西部开发的法制建设提出了不少的建议和议案，全国人大常委会要着手制定西部开发保障或西部开发促进方面的法律，做到改革开发决策与法制建设的决策相适应，实行依法开发。国务院根据＂十五＂计划《纲要》这个具有重要法律效力的文件，对西部开发系统的提出了若干政策措施，已于去年以《通知》的形式发布，也就是《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，号称西部开发政策二十条，这是一个重要的行政法规。为了便于操作，国务院西部开发领导小组办公室已经着手把《通知》的精神变成《实施细则》，今年8月初报国务院待批准后，以国务院办公厅的名义进行公布。各有关部委，如国家发计委、财政部、科技部、教育部、农业部、林业局又以部、委、总局的名义根据《实施细则》的精神各自发布对西部开发的实施办法。到目前为止，我们已经见到了国家环保局、国家教育部、科技部等部门关于西部开发的实施项目。
&& 至于西部地方的立法问题。十三省市、区地方人民代表大会及其常务委员会和省、直辖市、自治区人民政府可以根据中央和国务院的精神，按照规定的权限和程序制定具体的实施细则。如扶贫的实施细则、生态环保建设的实施细则、基础设施的实施细则、水、电、气收费和价格的实施细则。
&& 至于西部开发法制建设的内容是多方面的，但财税法制建设是不可缺少的。其形式在全国性的西部开发法律中可以 有西部开发财税支持、监督的专门章节，在国务院西部开发中行政法规可以有综合的实施细则，以及财政部独立制定的实施办法或规章。
&& 西部开发是一个长期的、伟大的系统工程＂切实加强管理和法制建设，规范和健全社会主义市场经济秩序，是提高经济增长质量和效益的有效途径，是增加有效需求各项政策取得重要预期成效的有力保证。建立健全各方面、各环节的法律制度的责任制。坚持不懈地开展执法检查，加强法律监督，实行依法行政，依法管理，创造良好的法制环境，对西部开发的成功具有重要的意义。
&& （九）关键在树立法治与信用观念
&& 西部开发未来的新兴的主导产业将是：西部特色农业、信息产业、环保产业、旅游产业、文化教育产业等，根据马克思主义存在决定意识和意识的能动作用的原理，与此相适应在西部必须牢固树立基础设施观念、生态与环境观念、法治与信用观念、科技和人才观念四个观念。但关键还是法治与信用观念。因为基础设施观念、生态与环境观念、科技和人才观念要靠法治与信用观念来保障。
&& 市场经济是法治经济这个道理已经为越来越多的人所认识和接受，但是西部大开发以来，在一部分干部和群众中，还存在着既然是开发，那就可以像当年沿海开发、开放一样，搞点走私、偷税、漏税骗取出口退税活动。一提起西部也要整顿和规范市场经济秩序就不高兴，说什么＂开发还没有起来，有什么秩序可整顿＂，总想先乱后治，其实在我国市场经济体制的基本框架和法律体系基本框架已经初步建立起来的情况下进行西部大开发，一定不能走东部和沿海改革开放中首先出现过的弯路和教训，一定要严格按市场经济的法则办事，按市场经济的规律办事，扎扎实实搞市场经济，起点要高，要向上海学习，上海搞市场经济、搞生产力的发展就是搞的比较稳、比较好，有的省市区当年只图快，搞点歪门，现在看来，后遗症不少，这个不能学，一定要守法。市场经济也是信息经济、信用经济，市场经济是商品生产高度发展和交换发达的经济，如果没有信用，整个社会经济秩序就要崩溃，市场经济是靠信用把千家万户联接起来，形成有序竞争，严格管理的经济，信用环境恶化的后果是严重的，那种＂三角债＂、连环债、废债、逃债、坑蒙拐骗都是信用观念崩溃的表现，涉及投资者和消费者的信心问题，涉及国家积极的财政政策和稳健的货币政策问题，因此，树立信用观念特别重要。我们要从法制教育、道德教育、经济教育、文化教育入手，增强全社会的信用观念。法治观念包括民主和法制两个含义。西部开发要有民主精神，也要有法律管理和约束。法治与信用又是紧密联系在一起的，信用包含经济的、道德的原则。因此，把民主政治、法律约束同经济的、道德的原则结合起来，这对市场经济健康发展，作用是非常明显的。
&& 我认为上述关于完善西部开发财税政策和法律制度的建议，如果能得到肯定和实施会对西部开发的社会环境，政策与经济环境，生态环境（自然环境）都将产生积极的影响。我认为西部开发的成功，一定要有一个稳定安全的政治环境，安宁团结的社会环境，有序竞争的经济环境，协调幽雅的生态环境，这是西部开发的条件，也是西部开发的目标，完善的财税法律制度与其他相配套的法律制度，一定会产生良好的效果。
江泽民：《关于财政税收工作问题》，日，见《国务院公报》2000年第15号第6页财政部长项怀诚在日第九届全国人大第四次会议上作关于2000年中央和地方预算执行情况及2001年中央和地方预算草案的报告，同年3月15日第届届全国人大第四次会议通过了这个报告。见《国务院公报》2001年第13号，第29至31页。日国家发展计划委员会主任曾培炎在第九届全国人民代表大会第三次会议上，作关于1999年国民经济和社会发展计划执行情况，与2000年国民经济和社会发展计划草案的报告，同年3月15日第九届全国人大第三次会议上通过了这个报告。见国务院《公报》，2000年第12号，第31页至32页。、《国务院公报》2000年第12号第31页。刘隆亨著＂在我国建立独立的环境税制的思考＂，日在＂可持续发展国际研讨会＂上的发言。]国务院《通知》2000年，12月第33号文件。
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