中国金融家2013年第06期
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不变的承诺--《中国金融家》2014年10期
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不变的承诺
【摘要】：正金秋十月,色彩斑斓。《中国金融家》新一期杂志也以新的姿态呈现在您的面前。多少年来,我们始终孜孜不倦求新求变,力求杂志精品化,相信读者朋友们有所体会,而这次则更为深切。这一刻,我们特别想与您一起聊聊杂志在当下的"新"与"变"。这是一个全新的时代,一个中国经济发展构建新常态,金融业深化改革、转型升级已成大势所趋的时代。作
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金秋十月,色彩斑斓。《中国金融家》新一期杂志也 划,加重了《封面故事》的分量,加大了对重点报道投入的以新的姿态呈现在您的面前。多少年来,我们始终孜孜不 力量我们对金融家的采访、对文字的撰写、对照片的选倦求新求变,力求杂志精品化,相信读者朋友们有所体 用,都更加精心
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中外经济金融专家对《中国金融家》杂志给予关爱与期待
站在岁末时间的交汇点上,我们惊喜地发现,过去的几年,在社会各界尤其是金融界的关心和厚爱下,《中国金融家》杂志承载希望,扬帆梦想,历经一年的磨练,又迈向了一个新的高度。几年来,党和国家领导人、外国政要、省部长、金融界高层、中外知名经济学家、金融专家、党的十七大代表、“两会”代表委员、全国劳模等对本刊给予了莫大的支持和鼓励,有些成为杂志的封面人物,有些多次接受本刊记者的采访,有些为杂志撰文、赠言、签名,有些为杂志的建设倾其肺腑,建言献策。杂志的权威性、可读性和竞争力得到进一步提高,主流财经媒体的作用日益彰显。过去几年,《中国金融家》杂志凭借自身的准确定位和“以人为本”的办刊特色,紧贴时代和改革开放的脉搏,以经济金融为中心,的十七大”、”第七届20国财长会议““、北京国际论坛”、“诺贝尔经济学奖北京论坛”、“中非论坛”、“全国股份制商业银行年会”等国内外重要会议,并独家专访了诸多国内外政要及金融界知名人士,杂志的影响力和感召力愈加深远...&
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著名学者座谈四中全会《决定》著名学者座谈四中全会《决定》来源：字号：小中大(快捷键：←)
(快捷键：→)　　编者按：近代以来中国历史的主题是追求现代化。从传统的人治社会，转型为现代的法治社会，这是向现代转型的关键所在。世界各国历史表明，法治先行，转型就会比较顺利，反之则崎岖坎坷，充满不确定性。新中国成立65年来，从前30年法制被破坏殆尽，到改革开放以来重建法治信仰，我们在逐渐夯实现代化的根基。从改革开放之初关于人治和法治的争论，到党的十五大提出依法治国方略，再到十八大提出全面推进依法治国，执政党治国理政的思路逐渐清晰。为了深刻理解中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），了解其在现代化进程中的意义，我刊特邀郭道晖、李步云、江平、刘仁文、何兵、任剑涛等法学、政治学领域的著名学者，于今年11月3日举办小型座谈会，就《决定》发表看法，供读者参考。“权力入笼”，必先“权利出笼”□郭道晖　　四中全会《决定》从文本上看，提出了全面推进依法治国的新构想，试图改革某些制度，我认为是不错的，有些改革举措是我们法学界早就讨论过，早就期待的。《决定》提到要“贯彻中国特色社会主义法治理论”，“建设中国特色社会主义法治体系”，表明对理论和制度的并重；并且把完善法律体系推及于整个法治体系，也是过去未曾提到的。　　一、为什么要强调依宪治国？　　我特别看重的是《决定》里面的那句话：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”四中全会让我感受特别突出的一点是把依法治国提升到依宪治国，从宪法角度考虑问题。为什么要把依法治国提升到依宪治国？从法理上讲，依法治国的“法”本来就包括宪法这个母法，依宪治国本是依法治国题中应有之义。特别把“依宪”强调出来，我觉得这是有针对性的。　　为什么要强调依宪治国？依宪治国简称宪治，我在20多年前就在上海《法学》月刊上呼吁过实行宪治。虽然我国现行宪法并不完善，序言和有些条款还有缺陷，有待修订；但毕竟在已有过的四部宪法中是比较好的一部，是全国人大代表全民通过的，是融聚了现阶段人民共识底线的最高法律。可是我国宪法的至上权威迄今尚未建立，宪法的某些条文规定和宪法的精神原则还没有得到切实的贯彻实施，违宪行为从未依宪得到追究，八二宪法几乎陷于被虚置的状态，严重阻碍了我国宪治秩序的运行和法治国家的建设。　　长期以来，从中央到地方一些被越权滥用的党政权力不受宪法和法律制约，公民的宪法权利得不到有效的保障。这种局面使法和法治丢掉了灵魂，“依法治国”失去了准据，“建设法治国家”多少停留在“形式法治”层面。2011年全国人大常委会虽然正式宣布说“中国特色社会主义法律体系已经建成”，但并不完备，也欠完善。　　从宪法视角来评估，法治建设还存在一些问题，比如：　　第一，宪法所规定的公民权利和自由还欠缺立法的保证。比如宪法第35条确认公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的六大自由，但除已制定集会游行示威法外（该法主旨实际是限制自由），其他自由权利都没有以立法保障这些自由。还有宪法第41条确认公民有权监督国家机关和国家工作人员，有提出批评、建议、申诉、检举、控告等权利，可是这些监督权利也都没有完全落实，这些宪法已经确认的公民基本权利还没有立法的保障。因此，公民的维权还受到限制。　　我们的宪法是“不可诉的宪法”，不能拿宪法条文直接提起诉讼。司法机关不能直接适用宪法来判案，必须有法律。这使得公民遭遇侵权后要得到司法救济就很困难，因为法院可以不受理，理由是没有法律依据。这些基本权利是宪法所规定的，公民基本权利是至上的，是宪法的核心，宪法就是要强调公民基本权利（所以八二宪法把这一章提升到国家机构之前），宪法的精神旨在限制政府权力，保障公民权利，可现在公民的某些权利却得不到立法的保障。　　第二，即使有立法，如行政法规或者部门规章乃至所谓的红头文件，这些立法有些是越权立法或者侵权立法。越权立法是指，宪法明确规定，行政法规必须“根据宪法和法律”来制定，违反即是越权。比如限制人身自由的法律必须由全国人大来制定，行政法规没有资格来限制人身自由。有些法规、规章不是根据宪法建立在公平正义的基础上保障人权和公民权利与自由，而只是为了部门管理的方便，而且往往只是维护本部门或本地方利益，乃至某既得利益特权阶层的权益制定的，重在限制、管制而非保护公民权利与自由，这就构成侵权立法。越权立法和侵权立法，都是违宪立法，是非法之法，甚至是恶法（如国务院颁布的劳动教养法规、拆迁条例，以及1983年全国人大常委会通过的两个“严打”《决定》——《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》和《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》）。因此，四中全会《决定》强调依宪治国、依宪执政，首先就要求依宪立法、依法行政（包括依照法律来进行行政立法，制定行政法规和规章）。　　第三，我们还没有违宪审查制度，这是最大的问题。存在违宪的立法，却没有依宪予以撤销，包括全国人大常委会在1983年制定的两个“严打”《决定》也是违反宪法精神的。当时我在全国人大工作，第二天常委会要闭幕了，突然中央政治局发来一个指示，让全国人大常委会马上通过。这两个《决定》的起草，执笔的主导人是书记处的胡乔木，胡乔木不大懂法，所以闹出笑话了：如关于加快审判决定，不是按照全国人大刚通过不久的刑事诉讼法规定的一审宣判后10天内可以上诉，有10天时间让你去准备；而是改为只有3天，根本来不及看材料，更来不及写申诉报告。实际是剥夺了被告的上诉权、辩护权。“严惩”决定中也有追溯既往的违反法理原则的问题。这两个“严打”《决定》是违宪的，也是违法的，但都没有撤销。　　宪法规定，全国人大常委会的职权之一是“撤销国务院制定的同宪法法律相抵触的行政法规、决定和命令”，“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规”。但过去由于没有违宪审查制度和机构，违宪立法得不到及时纠正（如1957年经全国人大常委会批准、国务院制定的劳动教养法规，严重侵犯人权，拖了50多年才于2013年撤销）。日，本刊召开小型座谈会，探讨十八届四中全会“依法治国”议题。郭道晖、李步云、江平、刘仁文、何兵、任剑涛（右起）等著名学者应邀参加，本刊总编辑吴思主持会议。　　现在这次四中全会，我最赞赏的是有一条——“建立宪法监督制度”。可惜《决定》里还没有提出建立什么机构，设在哪里。法学界早就提出了很多方案，比如设立与全国人大常委会平权的宪法监督委员会，或设宪法法院，或由最高法院承担违宪审查职责。我也曾建议先赋予全国政协有对全国人大常委会的提案权（提请人大进行违宪审查的议案，此为程序性的权力），条件成熟再上升为实体权力。不管采用什么办法，“建立宪法监督制度”都要尽快付诸实施，不能再停留在文件表述上。　　二、建立什么样的法治国家？　　强调依宪治国，另外一个重要问题是建立什么样的法治国家。其实法治国家在世界历史上有各种不同的类型。我们讲了这么多年的法治国家，现在要问一个到底是建立什么样的法治国家，而过去对此没有讨论过。　　第一种是专制的法制国，中国古代从秦汉到明清就是这样的，而且中华法系相当完备，它也可以说是“依法治国”，但那是专制的法制国。“依法治国”是个中性词，可以和民主结合，也可以和专制结合。　　第二种是自由法治国，小政府，大社会，政府不得干预社会事务，不准干预市场经济的自由，这是自由法治国，早期自由资本主义时代的法治国家属于这种类型。　　第三种是国家主义法治国。德国魏玛共和国时代，其宪法提出要建立法治国，那个法治国是国家至上的法制国：只要是立法机关或者最高权力机关通过法定程序制定的法律，不管是良法还是恶法，国民都必须绝对服从，这是国家至上主义的法治国。从法学角度而言，这是法律实证主义，认为法就是法，恶法、良法都是法，这为后来希特勒法西斯主义提供了理论基础。　　第四种，到了现代，德国《基本法》明确提出要建立“社会法治国”，既不是专制法制国、自由法治国，也不是国家至上的法治国，它强调法治以社会为主体，政府以服务社会为目的，国家要承担对所有国民“从摇篮到坟墓”的“生存照顾”。这是一些福利国家的宪法原则。这是很大的突破。德国法理学家魏德士说，现代的资本主义之所以还没有“垂死”，而且还有活力，是因为资本主义学了《共产党宣言》中提出的10条社会保障措施，并且照做了，这就缓和了阶级矛盾和阶级斗争。所以“社会法治国”是比较进步的一种法治国。　　中国现在要建的是第五种，即“中国特色社会主义法治国”。什么是社会主义？邓小平说我们还没有搞清楚。他说现今我国还只是“不合格的社会主义”，定性为“初级阶段的社会主义”，这是最早对“中国特色”的解释。可到现在，把“中国特色”泛化了，其实“中国特色”就是不合格，是指一个初级阶段。所以可以说，我们要建立的法治国，是“初级阶段”的法治国。但对这个问题，法理上没有说清楚，即中国特色社会主义法治国跟前面那几种法治国有什么区别、有哪些特色，我们要好好研究这个问题。　　三、“权力入笼”要求“权利出笼”　　第三个问题，四中全会《决定》中所设定的一些制度，多少体现了制约权力的要求，即“把权力关进制度的笼子”，这个制度就是宪政和法治。可是有的部门和地方却在打压依法维权的公民，这就是把公民权利关进笼子了。这是违反宪法和党中央决定的行为。　　我认为，要“把权力关进制度的笼子”，首先应当把权利“放出笼子”，给权利松绑。我看到网络上有一个段子——记者采访老农：“大爷，您对提出依法治国怎么看？”老农：“我记得以前也提过，都好多次了，我们也一直被法治着。比如我们的地被依法征走了，我进城卖菜被城管依法揍了，我还手又被依法拘留了。”记者：“您理解错了，依法治国是要把权力这个猛兽关进法律的笼子里。”老农：“那，先把我们从笼子里放出来行不？”　　资本主义国家依靠国家机器之间的权力相互制衡，在中国不一定完全行得通，党权至上和官官相护，可能让它失效。社会主义国家除了也要建立国家权力内部的分工和制约的机制外，还必须依靠公民权利和社会组织的社会权力从外部来制衡国家的权力。因此要建成社会主义法治国家，同时应当建立法治社会，它们是建设法治国家的社会基础与动力。我认为十八大提出“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，这是党中央文件首次确认要建立法治社会，是一个非同寻常的、有远见的一步。不过四中全会《决定》里虽然也提到立法、执法、司法要有公众参与，但没有强调十八大已经确认的“法治社会”的地位和作用，没有规划如何建设法治社会的构想。这不能不说是一个疏漏。理论界对什么是“法治社会”也很少探讨，或把它等同于国家的附庸，这是很失策的。　　我在10多年前在研讨法治国家时就提出同时应当建设法治社会。当时有些学者赞同，也有人反对。现在建设法治社会已纳入中央决定，令人欣慰。不过什么是法治社会？绝不应简单化地理解为只是“以国家的法来管控社会”。法治社会是作为一个相对独立的实体，与法治国家并存和对应，进而互补、互动、互控的一种社会存在形式，是建设法治国家的社会基础与动力，是社会既自主自治又以社会监控国家。它不是政府的对手、敌手，而是帮手。要改变过去把社会只当作是“国家的社会”，是国家机器的附庸，或两者对立的偏颇。　　法治国家是指国家机器的民主化、法治化。法治社会则是全部社会生活的民主化、法治化、自治化，包括社会基层群众的民主自治，各社会组织、行业的自律，企事业单位和社区的民主管理，社会意识、社会行为、社会习惯都渗透着民主的法治的精神，形成一种受社会强制力（社会权力）制约、由社会道德规范和社会共同体的组织规范所保障的法治文明。更重要的是它是既支持又监控与抗衡国家权力的社会力量。　　四、执政党与法治的关系　　最后，四中全会《决定》中用不少笔墨强调党的领导，指出“社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治”。——这表明党的领导和法治是互为因果、相互依赖的：行法治必须有党的领导，党也必须依靠法治才能巩固它的领导地位。后面这句话非常重要。　　文化大革命是最典型的一个例子，无法无天，“踢开党委闹革命”：一是排斥党的领导，无政府主义；二是没有法治，无法无天。后果是使全民蒙受10年空前的劫难，也使国家走向崩溃的边缘。这很好地说明了四中全会《决定》这句话后面的命题的分量，其潜台词就是实行法治与否关系党的生死存亡，党不搞法治的话，就要难以巩固领导地位或执政地位，就像文化大革命，党已不党，国已不国了，这是惨痛的教训！我们老讲“关系党的生死存亡”，确实，如果不搞法治，结果会怎么样，文化大革命就是典型的例证。殷鉴不远，应当牢牢记取。（作者为最高人民检察院专家咨询委员会委员）法治国家的标准与建设思路□李步云　　我简单说一点我对四中全会的感受。第一个感受是中央愿意听学者的意见。有一天中央办公厅法规局局长打电话来，说想采访采访我，问问我的意见。结果法制局四家都来了，其中有军委法制局。当时谈的主题是立法，我谈了一些意见，包括请中央注意的问题，不要犯错误。但很遗憾，最后没有采纳。但我说立法一定要讲四中全会。三中全会提推进法治建设，不能以为现在宣布了中国社会主义法律体系建成了，这个问题就不存在了，主要是依法办事的问题了，这个看法是不对的。这次很高兴，四中全会《决定》谈到社会主义法治体系已经形成，立改废释（立法包括法律的立、改、废、释等）并举。以前是立改废，这是全世界的常态。我们处于大变革时代，现在三中全会、四中全会连在一起，是全面改革，这个改革纳入法治国家、纳入法治轨道，以法律巩固改革的成果，同时推动改革的成功，这一切只能靠法律。这一条采纳了。　　还有一些是媒体采访，包括最近《学习时报》的访谈，我谈了四中全会揭开中国法治的新篇章。不久前，我接受《人民论坛》的访谈，刊物出来后专门用黑体字标出我的八条建议。我说四中全会要做依法治国的决定，推进法治中国的建设，什么叫法治中国？首先要搞清楚这个。现在的观念对这个不太清楚，三中全会对怎样推进法治中国建设说得并不全面。　　我的文章的逻辑是这样的：四中全会推进“法治中国”的建设是一个新的里程碑；里程碑的意义在于，落实了十八大提出的“全面落实依法治国方略，加快建设社会主义法治国家”。这体现了全面落实。什么叫全面落实？什么是片面的，什么是全面的？既然讲法治国家，什么叫法治国家？有什么要求？我们有什么问题？我们该怎么办？法治国家应该有一个标准，有一个模式。我看这次四中全会《决定》，八条建议都在里面体现出来了。　　哪八条？第一条，人大民主科学立法。然后分别是执政党依宪依法执政、政府依法治理、社会依法自治、法院独立公正司法。第六条是完善法律建立机制。第七条是健全法律服务体系，四中全会用的是“法律保障体系”。第八条是法治文化。《决定》用很大篇幅谈了第一条立法，还谈了法治文化。法治文化在过去没有谈过，这次谈了，还说开展法治教育、树立法治理念，还有宣誓，这些是新采纳的。尽管《决定》的逻辑不是按我说的八条来安排，但我希望的八条基本反映出来了，都提了。现在的问题就在于落实。　　回顾依法治国的历史进程，有几个历史节点值得注意。　　依法治国的第一个里程碑是党的十五大。“依法治国”的起点应当是十一届三中全会。其间有一个理论准备阶段，关于人治和法治，理论界进行争论。从64号文件开始，写进了党内文件。（1979年6月召开的五届全国人大二次会议，制定了刑法和刑事诉讼法，中共中央于日发布了《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》，即64号文件，文件强调刑法、刑事诉讼法“能否严格执行，是衡量我国是否实施社会主义法治的重要标志”。这是建国后在党和国家的重要文件中第一次使用“法治”这一概念）然后是对林彪、江青反革命集团的审判，标志着我们国家已经走上了法律道路。日《人民日报》发表的《社会主义民主和法制的里程碑》评论员文章是我撰稿的，对这次历史性审判总结了五条现代法律原则：司法独立、司法民主、实事求是、人道主义和法律平等，文章最后说：“对林彪、江青反革命集团的审判，是我国民主和法制发展道路上的一个引人注目的里程碑。它充分体现了以法治国的精神，坚决维护了法律的权威，认真贯彻了社会主义民主和法制的各项原则。”再往后是党章，十二大报告采纳了我的文章的观点——党要在宪法和法律的范围内活动。这些是很关键的节点。1997年党的十五大正式使用了“依法治国”作为治国的基本方略，开始从理论观念上和制度改革上进入一个新的阶段。　　第二个里程碑我们看作是十八大，标志是十八大的两句话：全面落实治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。对此，四中全会落实了这个精神，一个是“全面推进”，一个是“加快建设”。所以我对《决定》总的评价是，把中国梦、把党所有的问题用一句话总结：依靠法治。法治中国建设也是实现中国梦的重要内容，有时候是实现中国梦的根本保障。所以这个意义很大，我们要在各种场合宣传依法治国的重要意义。十五大已经归纳了依法治国的要求：依法治国是人民当家做主的基本保证，依法治国是发展社会主义市场经济的客观需要，依法治国是社会文明和社会进步的重要标志，依法治国是维护社会稳定、实现国家长治久安的重要保证。这四句话已经概括了。这次的四中全会有一段话总结了党内各种目标，还有一个法治的保证。　　另外，这次四中全会《公报》发布之前我非常关注一个问题：王伟光说要搞人民民主专政，要搞两条路线（指中国社会科学院院长王伟光在《红旗文稿》2014年第18期发表《坚持人民民主专政，并不输理》一文之事——编者注），这引起了很大的震动，我说看四中全会怎么表态，有没有影响四中全会依法治国的问题。结果没有发现，四中全会没有这几项。　　《决定》中有一句话值得推敲，即“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”，这句话从逻辑上很难成立。邓小平讲过什么是社会主义“没有完全搞清楚”，又讲“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”。解放和发展生产力，以公有制为主体，实现共同富裕，这三句话是他对社会主义的新理解。后来我在讲课时，我说还不够，邓小平说的前两条是发展，解放和发展生产力，是以法治建设为纲，以经济建设为中心；公有制为主体，还有私有制主体的存在，这是手段，不是目的本身。而我认为马克思所说的社会主义，应该是一个人人自由、人人平等、人人富裕、人人享受宪政文明的社会。现在说坚持党的领导，没有党的领导以后社会主义就完了吗？所以我认为这个最好不要提，不提反而更好。因为这条之外，其他所有条文都没有反映两个路线的特征。十八届三中全会提市场要起决定性作用，不是基础性的作用。所以我对十八大的评价是第二个里程碑，十八届三中全会、四中全会属于第二个里程碑，加快全面落实，大家为之全面奋斗，态度坚决，是实现中国梦的关键所在，这是可以的。我提的这个观点，中央党校也引用了。参加座谈会的郭道晖、李步云、江平、刘仁文、何兵、任剑涛（左起）等学者在发言中。 洪振快摄　　现在的问题是什么？现在有几个关键问题：第一个是法治国家的建设，需要建立违宪审查机制。宪法实施需要有宪法监督的程序。本来十八届三中全会已经很难进步了，10年以前就已经提了，宪法监督制度的程序，应该进行研究。三中全会没有研究，只说“要进一步健全宪法实施监督机制和程序”。这次说要“健全宪法实施和监督制度”，看起来还没有下决心。宪法监督机制，人大常委会要负起责任来，包括宪法解释。这来自宪法里的一句话。宪法有一个规律：宪法的制定或解释要有人大常委会的监督。但那个监督机制和过去一样。2003年发生了“孙志刚事件”，当时三名法学博士（俞江、腾彪、许志永）和五位知名学者（贺卫方、盛洪、沈岿、萧瀚、何海波）分别联名上书全国人大常委会，认为《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》违宪，建议启动违宪审查。对于上书，全国人大常委会不能不接受。但是全国人大常委会不回答，因为回答的话，只能说这个是对的，因为《收容遣送办法》是违宪的，不是人大制定的，只是国务院的一个规定。当时我曾对全国人大的某位领导说，这可以成为建国50多年来第一个做违宪审查。但很遗憾，没有做，后来是国务院主动宣布废止《收容遣送办法》，逃避了违宪审查问题。关于违宪审查机制，比较可靠的方案是成立宪法监督委员会。我多次对有关领导讲过，如果能够把宪法监督制度建立起来，你们功德无量，必将名垂青史。　　第二个问题是司法独立问题，三中全会、四中全会都体现了这点，但不敢明确，比如政法委不要管具体案子，除了涉及重大外交、国防安全问题以外都不要管。能不能做到这一点，听说现在不太批了。这次《决定》里面说以后领导批条子要记录在案，出问题要追究责任。所以反地方化、反行政化，司法独立性问题还是有决心的，关键是以后决定党不要干预具体案子。　　还有一个监督问题。监督体系应该是以权利监督权力，以社会权利监督国家权力。社会权利中要有舆论监督，包括互联网上的声音。互联网上会有不正确的东西，管得严一点也是可以的，但一定要让老百姓充分表达意见，让老百姓监督。　　法治文化里，10年以前我就说国家主席要宣誓，大法官要摁着宪法，跟西方那样，这些形式应该兴起来。“法治文化”是一个新概念，过去没有提过。　　上面这几个问题可能是落实四中全会精神的关键问题：一个是宪法监督，一个是舆论监督，以社会权利监督国家权力，这些都是很现实的问题，还有法治文化。　　概括起来，30多年来，中国自改革开放开始，党和国家开始走上依法治国道路，有两个里程碑，一个是十五大，一个是十八大包括三中全会、四中全会的决议，但现在有一个落实问题。　　（作者为中国社会科学院荣誉学部委员）重大改革于法有据与新问题□江 平　　四中全会《决定》有很多亮点，我就不细说了。三中全会提出了改革开放的时间表、进程等，跟四中全会的依法治国怎么协调起来？　　我们都知道，法律和改革是矛盾的：法律需要稳定，而改革每天都在前进。怎么解决改革和法治的关系，30多年来都在探索。改革的前一阶段主要表现为改革是先改革、后立法，现在和以前不一样，所以这次《决定》提出重大改革要于法有据，这表明了改革和立法的关系进入一个新的阶段。　　改革前一阶段的主要特点是“摸着石头过河”。摸着石头过河，没有什么东西可循，当时也无所谓立法，那时候也没有法，即使立的法也是比较简单的、不能约束改革前进的。　　现在提出重大改革要于法有据，我认为这是一个新阶段。前一个阶段更多是摸索着前进，或者以改革来促立法，现在改革要有法律作为依据，要依法改革。　　为什么要提出“重大改革于法有据”？我觉得非常重要的思想是重大改革必须要得到老百姓的同意。“于法有据”说明依据的法是狭义的法，是全国人大制定的法；而全国人大制定的法要通过的话，就需要有老百姓的同意、人大代表的同意。　　我们现在这种立法的情况，实际已经赶不上改革的要求。要改革，必须要让立法先行。而现在我们的立法太滞后，两个月开一次常委会，法律的修改很慢，一年下来，重大问题的改革很难提到立法议事日程上来。　　过去，在立法方面有一些笑话。我随便举一个例子，比如上世纪80年代土地改革，原来宪法规定土地不许买卖、不许出租、不许抵押，不许以其他非法形式进行转让。后来国务院命令决定，开放这条，土地还是不能买卖，但可以抵押，可以出租，可以用其他合法形式来转让。这是一个重大的改革决策的改变，但三个法都有这个问题：《宪法》《民法通则》《土地管理法》，都有土地不许买卖、不许出租、不许抵押的规定。最后的结果是《宪法》改了，正式通过了，“不许买卖、不许出租、不许抵押”改变了。《土地管理法》也跟着改变了。当时我在全国人大法律委员会提出这个问题，说《民法通则》也应该修改。你猜领导怎么回答的？他说：“那两个法都改了，《民法通则》别改了。”所以现在《民法通则》仍然是土地不许买卖。这样的做法是自毁长城，等于说，法律在老百姓中没有信仰可言，遵守不遵守都没有关系，宪法改变了你也不改变。像这样的情况，在改革已经深入的形势下是不可想象的，但事实就是这样，确确实实是这样的情况。　　这次四中全会《决定》提到：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。”特别提出在重大改革问题上必须于法有据。改革要有一个群众的基础，要有一个法律的基础，要有一个人民意志的表现。这样的话，我们才能推行改革。　　重大改革于法有据是原来人大提出来的，三中全会后全国人大提出重大改革要于法有据，现在写进了四中全会的《决定》里。　　有时候我想一个问题：重大问题于法有据，不重大的呢？比如公司登记，必须要交足多少钱，现在一块钱就可以了，甚至还可以更宽松，在这种情况下，这种不太重大的改革应该怎么办？如果和法律相违背应该怎么来解决？我认为，法有严格意义的法、狭义的法，狭义的法就是全国人大制定的，广义的包括法规、规章、规范性文件等，还有一些。我认为非重大的改革也应该于法有据，但这个法并不是狭义的法，可以扩大到国务院的法规，扩大到规章。　　我们在《物权法》立法时，广东省政府当时规定广东省内农村土地上的房屋可以自由转让，当时我们觉得这个很奇怪，国家没有这个规定，农村房屋不能随便卖，可是广东省政府做出了这样的规定。广东省是一级省政府，所制定的叫地方规章也好，叫地方法规也好，省人大通过的、地方省政府通过的地方规章也好，应该说可以作为某个开放的试点。从这个角度来看，我们应该把非重大性质的改革限定在国务院和地方人大法规和各部规章、省政府这一级规章施行就可以。这有什么好处？第一也是有依据，不能说没有任何依据，要让农村土地上的房子能够买卖，至少要有一个省级政府同意，这就说明改革还是在统一领导下，至少在一个地区应该是统一的，不能自作主张。　　要是我们把今后的一切改革都纳入到有一个广义的法的依据，也有一个狭义的法的依据，加上一个授权立法，那么我们可以在这个范围内，使改革和法治不发生冲突，不相违背，还能够保障改革在法治轨道上前进。这样的话，我们的改革是促进了法治，而不是违反了法治。这个问题应该作为我们搞法律的人很重要的一个思考前提。我记得我们中国政法大学在讨论授权给重庆直辖市和成都市试行城乡一体化试点的时候，法学院一些教授就提出这些问题，甚至提出这样的授权是否违法，是否有法律依据。　　这个问题提出来后，如果我们真正在依法改革方面前进了一步，那么紧接着必然出现一个新的问题：如果将来出现的违宪审查越来越多，追究部门规章、地方规章是否合乎法律的规定，是否符合宪法，在这种情况下，我们现有的机制显然担负不了重任。所以《决定》里面提到如何解释宪法、执行宪法问题上，将来势必要出现比较多的纠纷，现有的机制既然不能解决，就应当考虑更好的办法。我觉得在中国设立一个宪法委员会应该是可行的，而且是解决问题最好的途径。当然，这个宪法委员会设在哪里可以考虑，设在全国人大下面？全国人大下面地位如何？是跟其他专门委员会平行的还是更高的？不同级别的都可以考虑。但现有的机制，实际上是扼杀违宪审查的制度，不能承担起违宪审查的使命。（作者为中国政法大学原校长）领导干部干预案件的问题如何解决□刘仁文　　对于法律有两种说法：一种是建构理性，是可以人为建构的，国家可以通过自己立一个法来建构一种制度；一种是演进理性，说法律是逐步随着社会的进步而演进的，社会条件不具备，没演进到这一步，人为地要做，很难。理论上有这个争议，有人主张法律是建构理性，有人主张法律是演进理性。我个人认为是两者的结合。一方面建构在一定程度上可以起到积极的促进作用，另一方面法律并不能为所欲为，要受国家、社会现实的条件制约。如果整个社会的综合发展或演进没到这一步，光靠一个文件或者某一个提法，能否使这个社会实现巨大的跨越式发展进步，这是存疑的。所以，应当在立足现实的情况下，适当地强调建构理性。　　我讲这个是什么意思呢？现在很多人对四中全会文件持非常乐观的态度，但我不久前接受媒体专访时曾指出，不能简单地因为文件里的某个提法就过于乐观。如果短期看，好像从来都觉得各方面的工作在推进，例如，几年前，当中央社会治安综合治理委员会改名为中央社会管理综合治理委员会时，媒体一片叫好，说这个改名如何如何的好，但最近又改回来了，于是媒体又说那个改名如何如何的不好。所以在肯定进步、看到成绩的同时，最好能有一些警觉的声音，千人之诺诺，不如一士之谔谔。例如，许多人都在称赞法院、检察院的人财物由省直管的改革思路，但如果法院、检察院内部的请示制度不废除，那么以后会不会加剧这种内部请示制度，使一审更加流于形式呢？　　实际上，某些现在被寄予厚望的提法已经提了好多年了，如禁止刑讯逼供、防止冤假错案等，这些问题在1979年的刑法、刑事诉讼法中都规定了，都是严禁刑讯逼供的，甚至有相应的罪名，为什么长期以来没有得到解决？这是因为我们有很多具体制度没有落实。比如刑讯逼供，为什么近年来冤假错案那么多，就是因为没有律师在场权等具体的制度。国外抓人或者审问时，一定要有律师在场，律师不在场，讯问笔录不能拿到法庭上作为证据使用。如果有律师在场，怎么可能打人？不敢打了。但没有律师在场，在一个封闭的环境中，犯罪嫌疑人是绝对弱势，我这边穿着警服、有枪，作为强者，要打你很容易，这是很简单的道理。　　今天我利用这个机会，重点讲一个问题，就是禁止领导干部去干预具体案件的处理。这个也不是今天才提出来的，宪法早就规定审判权、检察权是独立的，任何人都不得干涉。从十五大报告以来，历次报告都讲到要确保人民法院独立行使审判权、检察院独立行使检察权，所以这不是一个新东西。但这些年来领导干部打招呼这种事仍然很严重，执法环境仍然很差。这个问题长期以来没有得到有效解决，已经恶化到非治理不可的程度了。　　这次十八届四中全会《决定》提出：“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”，“建立健全司法人员履行法定职责保护机制”。这一意见对排除司法干扰、保证审判权和检察权的独立行使，应当说是具有重要的现实意义的。　　领导干部就司法中的具体个案打招呼，增加了司法中的关系案、人情案和金钱案等潜规则，滋长了社会上信访而不信法的风气，给有关司法机关和承办人员增加不必要的压力，严重损害法律权威和司法公正。即便在我国古代，这也是不允许的。例如，唐律就有规定：“有所请求者，笞五十。”按照这个规定，谁敢为某个案件说情，要“笞五十”；官吏如果接受了请求，也要“笞五十”；若官吏听从了请求，徇私枉法，还要加重处理。也正因领导干部干预司法活动和插手具体案件对司法公正的这种巨大杀伤力，我国宪法才明文规定，人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这次四中全会再一次强调依法治国首先是依宪治国，因此，我们要把领导干部干预司法活动、插手具体案件处理上升到违反宪法的高度，来下大力气解决这一顽症，为司法权的健康运作提供一个良好的外部环境和内部环境。　　要解决好这个问题，首先必须对“领导干部干预司法活动、插手具体案件处理”的范围做出界定。目前打招呼的案件突出表现在以下四类：一是基于私情的关系案、人情案和金钱案；二是某些地方党委、政府为维稳或进行地方保护主义，由有关党政领导出面跟公安司法机关打招呼，有的案件检察机关明知诉不出去，达不到定罪量刑的标准，但地方党政领导仍然命令抓人；三是在一些重大、疑难或敏感案件中，政法委以协调为名，干预案件的处理，这方面近年来教训深刻，有不少披露出来的冤错案件都是政法委“协调”的结果；四是上级司法机关基于种种原因，如接到某某领导办公室打来的电话过问某个案件，或接到某个领导同志就某个案件做出的批示，而给下级司法机关打招呼。所有这些，今后都应该严格禁止。各级党政领导特别是某些高级领导同志要顺应法治思维的要求，不要以为自己没有得到好处，甚至还是出于公心，就可以打招呼。要知道，司法有司法的规律，只有案件承办人才掌握案件的全部事实，了解案件的真相。更何况打招呼会滋长案件各方当事人不惜一切代价去找关系，这样势必弱化司法的权威。　　其实，早在几年前，最高法院在《关于司法公开的六项规定》中就提出：“建立健全过问案件登记、说情干扰警示、监督情况通报等制度，向社会和当事人公开违反规定程序过问案件的情况和人民法院接受监督的情况，切实保护公众的知情监督权和当事人的诉讼权利。”检察机关近年来也在积极探索实行办案说情报告制度，明确了为案件请托说情、干扰办案应报告的具体情形、报告的程序和承担的责任等，例如，北京市检察机关就对所有打招呼的案件都在内卷（详见后文）中“留痕”，即实行登记制度。现在，我们要确保此次四中全会关于禁止领导干部干预司法活动和插手具体案件处理的规定真正落到实处，就要很好地总结法院和检察院这些年这方面工作的经验，反思实施效果不佳的原因。比方说，所谓的“留痕”，只是在内卷中保留，外部并不知道；打招呼的方式多种多样，有的并没有“批示”等文字载体，而是电话，甚至是彼此心领神会，无法登记在册；公开和问责机制并不健全，使打招呼者以及执行打招呼的人都缺乏足够的畏惧感。　　鉴于此，特提以下四点建议：首先，要禁止任何掌握公权力者私自去直接或间接打招呼，同时也要禁止法院、检察院领导接到此类打招呼的信息后再向承办案件的法官、检察官打招呼。要严格建立领导干部干预和插手个案的电话记录、转递材料、口头指示等信息的提取、封存和通报公开制度。应当从制度上确立一条：今后任何打招呼的信息都集中到法院、检察院的新闻发言人处，严格登记制度，定期向社会通报。一经通报，就必须启动相关的责任追究程序，并将最后结果公之于众。　　其次，不仅上级法院、检察院不能给下级法院、检察院打招呼，上级党政机关也不能通过下级党政机关向司法机关打招呼，同时，要坚决做到政法委不干预具体案件，以确保按司法规律办事。作为配套措施，我们可考虑建立国外的“法庭之友”制度。“法庭之友”不是诉讼当事人的一方，可以是任何一个组织或个人，为回应诉讼双方的当事人请求，或是出于自愿，提出相关资讯与法律意见给司法机关，以协助诉讼进行，或让司法机关更了解争议的所在。禁止打招呼后，如果有的党政部门、人民团体等对某个案件确想表达意见，可以光明正大地向司法机关出具“法庭之友”意见。　　第三，现在我们的法院、检察院卷宗都有两套，一套是正本，一套是副本，正本是可以对外公开的，而副本里面则包含了一些不宜公开的内容，如有关领导和上级部门的指示、批示或批复等。我觉得对于这些不合时宜的工作思路和方法，应当结合依法治国的新形势加以改进，让一切都呈现在阳光下，这样一方面可以防止办案机关和办案人员的暗箱操作，另一方面也能使有关当事人相信，遇事可以按正当程序去走阳光大道，而不去走歪门邪道。　　第四，对案件承办人员，要严格规定其不得执行各种干预，不能靠揣摩领导意图而行事，否则要承担具体的法纪责任。与此同时，还要强化对履行法定职责的法官和检察官的保护机制，既不能随意调离、辞退或做出免职、降级等处分，也不能随意调整工作岗位来对某些不听话的承办人员实行变相惩罚。（作者为中国社会科学院法学所刑法研究室主任）改革要从司法突破□何 兵　　目前中国法治是什么状况？我觉得形势非常严峻。严峻到什么地步？窦娥也好，杨乃武与小白菜也好，他们的冤案，是因为法官把案子办错了，但判案时法官并不知道是错案。而现在，很多是明知道是错案或者存在重大疑点，还是硬给判了。比如福建念斌案，还有内蒙古的一个案子——18岁青年呼格吉勒图报案后被认定为凶犯而被判死刑，后来真正的罪犯供认的作案时间、地点都非常清楚，但五年了都还没有平反。所以，第一是错案性质极其恶劣。　　第二是错案率相当高。我们看到的这些冤案是死刑案件，在其他案件如民事案件里很常见。我们的错案率是相当高的，没法进行统计。律师们说，以前办案，看到证据材料后，对案件结果可以进行判断，现在，什么案子都没有把握，不敢判断。从反面看，四中全会以法治为突破口，选得准、选得好。如果选民主为突破口，民主怎么推进？从上面往下推，还是从下面往上面推？都有争议，从法治角度推进，是很好的。　　第三是四中全会《决定》出台后，平息了意识形态领域里不必要的争议。比如说无产阶级专政。无产阶级怎么专政？无产阶级上台后，生活改善了，有钱了，不是无产阶级了，还继续专政吗？还有宪政。只要严格执行宪法，就在推进宪政。一旦严格执行宪法，宪法存在的问题，马上就暴露出来了。现在大家觉得宪法没什么问题，是因为没实施，实施后就能感觉到。再是设“宪法日”，很好。每年有那么一天，提醒大家，这个国家是有宪法的，我们国家是执行宪法的，换言之宪法要对我们负责。这几年，从重庆到周永康案，可以看出整个社会法律意识极其淡薄，从政府到民间都是如此。所以在文件里，强调要进行法治教育，都是非常好的。　　我具体讲讲司法改革。中国改革是从立法突破、从行政来突破还是从司法来突破？我想，最终一定是从司法来突破。从文件来看，关于行政法治化方面，四中全会文件与《全面推进依法行政实施纲要》有许多共同点。在法院这方面，有一些新的举措，可能要从司法突破。如果法院能够严格依法，政府必然要依法行政。法院不依法，政府怎么可能执法？所以政府是否依法行政，主要看人民能不能在法院，把政府告赢了。我们国家每年案件1300万件左右，行政诉讼多少？只有10万件！10年来基本保持不变，去年还下滑。为什么下滑？因为打不赢，赢了也执行不了。执行了，还要给你穿小鞋，这是大问题。只有把法院改好，依法治国才有可能。　　四中全会《决定》里提到，法院将来立案，采取登记制，而不是审查制。老百姓拿着材料告状，在法院登记，只要符合形式要件，案子就立了，法院不再进行立案审查。这会发生什么问题？原来通过上访渠道解决纠纷，以后都会到法院。现在全国法院每年约1300万件案子，法官已经喘不过气。不敢说别的，单是行政诉讼，以后每年可能新增500万件案子。那样合计就有1800万件案子，法院怎么解决？法院如果不能解决这个问题，依法治国还是空的，所以法院要再造。　　《决定》里面关于法院构造方面的内容，有些学者说这是亮点。这可不是亮点，会出大问题。顶层设计出问题，下面肯定出问题。关于最高法院设巡回法庭，古代有这种做法吗？西方各国有这种做法吗？最高法院设巡回法庭，全世界都没有。新中国成立初期，最高人民法院设华北、西北、中南等分院，后来撤销了。我们没有把最高法院的功能搞清楚。最高法院为什么要搞分院？因为案子多，一年10000件左右的案子，要做出8000份左右的判决。美国最高法院是多少？一年才80个左右的判决。最高法院的功能是解决重大法律政策争议，不主要解决公正性问题。最高法院一年8000多份判决，如何避免判决相互冲突？我以前代理山东的一个案子，标的3个亿。我们分成两个案件打，每个1.5亿。结果，一个在最高法院赢了，另一个在最高法院输了。如果把最高法院分成华北、西北、西南等分庭，它们都是最高法院的窗口，怎么保证华北的判决跟西北的判决、西南的判决一致？最高法院是中心，中心不稳还行？所以这个不应该马上实施，建议最高法院好好论证。　　可以把省高院的法官中央化，由全国人大任命，最高法院多余的法官，派到省高院巡回去办案。法官巡回，就是法庭巡回。法官不巡回，就不是巡回法庭。现在最高法院的法官，有500人有审判资格，设计出了大问题。最高法院改革如果出错，司法改革就会失败。最高法院搞巡回分庭，又要设跨区的法院，各省高院、各地中院是否保留？我们的诉讼法，都要进行相应的修改。　　四中全会《决定》中，还有个重大改革是陪审团制。《决定》提到，陪审员只审事实，不审法律。这是转向英美的陪审团制度。我国的诉讼制度和证据制度，主要是参照大陆法系国家。如果现在转向英美陪审团制，诉讼法、证据法要做很大修改。什么是法律问题？什么是事实问题？法官怎么来引导陪审团？等等。我觉得，中国应该坚持完善大陆法系的参审制，而不是搞英美的陪审团制，现在这样设计容易出大问题。　　陪审制改革，是件大事，直接涉及审判能否独立。《决定》里提到法院独立，而不是法官独立，让人很纠结。法院外部不能干预办案，那法院内部能不能干预办案？按现行制度是可以的。《决定》说要“建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度”。但记录制度如何落实？领导可以说：下面的话不要记录了。谁敢记录？这不是自欺欺人吗？政法委还是会跟院长通气。正式场合不让通气，非正式场合也可以通气。我们现在就有记录制度，案件都是内部签批的，管用吗？　　我的一个同学，在某市中院当院长。他说，他当院长后，审判委员会不讨论案件，不干涉法官，让法官独立办案。我问：成绩怎么样？他说，还不如我管案子。我说，这就对了。法院院长不管案子，审判委员会不管案子，政法委不管案子，法官就公正了？很可能有些法官胆大包天，为所欲为。职业法官一独立，法官自然而然就会公正，这是非常浪漫的想法。不让政法委管案子，是对的；不让院长管案子，也是对的。问题是，谁来替代他们？如何监督法官？我一直强调，必须要靠陪审团制度。　　陪审制的核心是“随机挑，当庭判”。只要陪审制度落实了，那么审判委员会一定虚化了，院长虚化了。审判委员会实了，或者院长权力实在化，陪审就一定是虚的。两者之间，不可调和。陪审员说了算，院长说了就不算。院长说了算，陪审员说了就不算。　　（作者为中国政法大学法学院副院长）建设法治国家是中国政治转轨的需要□任剑涛　　中共十八届四中全会关于建设法治国家的《决定》，可以从中国政治转轨的角度去解读。对于中国来说，《决定》不仅是中共90余年历史上第一次明确依法治国，也是执政65年第一次从有效执政的角度着力推进依法治国，这与中国政治处境的结构性变化具有密切关系。　　一、被动转型与主动适应的矛盾　　从某种意义上讲，中国的现代转型一直处在错位的状态，即被动转型与主动适应的搭配。被动转型，是就中国文明结构大变化的处境而言的。自踏入近代门槛，中国通过革命党的组织动员方式，成功地将传统帝国推进到现代国家。但这样的转型，绝对是被动的。因为转型的动力并不来自中国内部，而是来自外部世界的压力。经过晚清、民国到人民共和国，被动的转型告一段落，国家形态基本落定在现代民族国家上面。但在国家建构上，这一关系到主动适应国家转型需要的任务，并没有完成。　　晚清、民国的崩溃已然表明，被动转型和主动适应之间的巨大落差，会造成建国的巨大悲剧。晚清因应被动转型，以筹备立宪展现其主动适应性，但最后以悲剧告终。国民党也确立了宪政的建国目标，并制定了从军政、训政到宪政的行宪路线图，但不到统治的危急关头，拒不落实宪政，满足于以训政的方式专权。结果其有限的主动适应遇到了权力的自我囿限，被国家转型牵着鼻子走。到1948年时，国民党想转轨，也已经没有机会了。　　中共十八届四中全会提出依法治国的命题，还是中国在尝试解决近代以来遭遇的国家被动转型与主动适应的大矛盾，在当下的表现。改革开放以降，35年的市场经济实践，促使产权坐实，推进市场发展，促进社会自主、自治与自律。但在面对国家结构转型的客观处境时，适应的主动性仍然是不足的。这体现为，1980年邓小平讲话，提出“党和国家领导制度改革”的任务，到今天已经过去差不多35年了，但依法治国还处在庄重做出《决定》的起点上。对国家被动转型的主动适应，依然还是一个文献性的适应，而不是一个制度性的适应。所谓文献性的适应，就是制定一系列重要文献，讲明国家转型的处境与任务，但实际举措的坐实，远远逊于文件的制定。所谓制度性适应，则是指现代国家的法治平台已然搭建完毕，依宪治国、依宪执政已经成为国家的基本运行体制。很显然，有关文献是越来越多，而制度坐实愈来愈难。这是中国今天适应国家转型，建立现代法治一个必须解决的难题。推进依法治国，必须减小国家被动转型与主动适应之间的落差，不能拉大这个落差。　　二、国家法治化，是治国机制变革的需要　　推进依法治国，重点不在具体的立法程序、司法程序及其实施制度的建构，而在国家形态的选择。中国真正能够主动适应国家的被动转型，首先必须明确需要建立什么样的国家。执政党已经统治国家65年，才明白一个基本道理，那就是中国除了走向法治国家，此前建构的革命党、政治性国家，已经无法再延续下去。须知，革命党建立的国家，依照革命党原则进行统治，一定要靠政治意志、政党意志统治国家，这与依宪治国、依宪执政的法治机制是悖反的。这不是国家领导人主观上愿意不愿意的问题，而是与革命党和国家的直接合一结构有着紧密的关系。　　革命党有着非常强势的权力体系，党权从中央一直下贯到基层。这么庞大的政党体系，又在国家权力体系中处于核心位置，它就必须要有高度的意识形态权威性、权力统御性、行动一致性，并以雷厉风行、全党动员的行政机制来保证。政党国家顺畅运作的关键是政党行政化。在这一体制中，权力相对分割变得不是那么重要了。如果权力分割开来，庞大的党权就与它的行政化机制疏离，国家就很难顺畅运转起来。四中全会以推进法治为主题，推进方式还是党的高度行政化方式：由党中央做出依法治国的决定，全党认真学习，各地各个部门加以贯彻。只不过这个政党行政化的方式，在目标上发生了转变，不只是维护党的领导，依靠党的政治意志、行政体系来统治国家，而是尝试以一个法治体系来实现其领导国家的目的。　　为什么要转变执政党领导国家的方式呢？除了政党行政化的运行机制不畅以外，它所依赖的政党组织状况，也出现了问题——多年前就有一个说法：党的部分基层组织已经烂掉。　　四中全会确立了依法治国方略，大意图便是扭转不适当的治国机制，这是对国家法治化需要的积极回应。从基层到中央，一定于法，以保证权力体系健康地运行，促使国家健全地发展。一个国家，高度复杂化，受制于多重行政力量，党的行政系统在发出指令，政府也在发出行政指令，必然造成指令的错乱，让下级或基层不知所措。党本来应该行使政治领导权，但它的行政化定势，却使它必须同时行使行政权，党权的定位也因此模糊化起来。1949年新中国成立以来，尤其是在文革阶段，“党的一元化领导”将政党行政化体制高度定型，导致以党代政。在现代国家权力体系中，政府是行使行政权的专门机构，它有科层安排、部门分工，有自己的行政程序，相应的效率要求。统领行政权的党权，按权力属性来讲，重视的不是效率，而是政治效果。党权与行政权的不同权力属性的混淆，势必造成权力绩效的低下。　　一般而言，在现代国家中，行政权力来自立法部门的授权。立法部门的授权，基于人民主权的现代政治原则。因此，被授权的行政部门，只能依法行政。但在政党国家结构中，政党的政治意志高于立法意志，立法意志便无法自主给行政权力部门以依法行政，提供一个只围绕效率来解决问题的行政程序。同样的逻辑，使司法机构不能奉行法条至上的原则，只能以政治准则作为司法审裁的最高标准。结果，司法结构也不成其为相对独立的权力形态。党权、立法权、行政权、司法权高度混生，权力边界不清楚，权力责任很模糊，权力体系的能力受到内在限制。从这个角度看，推进依法治国，关乎司法权力的程序安排，以及法官选拔与作为，都还不是最重要的事务。不调整国家权力结构，仅仅看重权力的具体运行，法治的主次举措得不到呈现。　　三、从复杂性国家，转变为简约治理的国家机制　　四中全会确立的依法治国方略，真正的重要性，不在法治原则与具体程序的要求，而在于尝试将革命党统领的、由多重指令构成的复杂性国家，转变为简约治理的国家机制。众所周知，复杂性国家的运行逻辑是一个崩溃逻辑。这样的国家，由不同权力部门不断地发出多重指令，到了基层，谁也不知道该执行谁的指令。因此，对复杂性国家来说，国家权力的权威是瘫痪的。一个大国的治理，只能是简约化的治理。简约化不等于简单化。简约化的国家治理，只需要必不可少的指令，但指令一定要权威。这样，指令明确，基层行政运转才能顺畅。　　为此，确定简约化的国家权力便非常重要。在中国复杂的权力体系中，简约化的改革，必须首先安顿党权。在国家结构上，对党权、国权、政权、法权四种权力形态的安排遵循的是既定体制。但总的说来，国家结构已经简约到了法治国家建构上，力图将所有权力形态规范在法律条规之下。这证明，中国近代以来对国家被动转型的主动适应，开始出现了某种转机。这个转机，就是国家必须落定在依法治国的平台上，超越政党政治意志主宰国家运作的旧有机制。这个转轨，还会遭遇意想不到的困难。因为，不仅国家的四种权力不好具体地分割、安顿，人们对法治国家基本原则也还有相当多认识不清的地方。譬如，解释何谓依法治国，人们还将礼法合治、德主刑辅作为基本路径。这种混合型的国家治理方式，还是复杂国家的指令体制，而不是简约国家的指令体系。就国家的简约治理而言，“礼”不能上升到国家统治层面上，“礼”只能作用于社会领域，构成维护法治的社会土壤；“法”才是国家治理的唯一权威的指令方式。德主刑辅也不能由国家同时包办。德，应该由社会领域来凸显；刑，只能由司法机构来行使。整个国家权力的运作，只能以法作为单一的治国规则。当然，法治要求的法是良法。这可能是四中全会《决定》中最应该被人看重的东西——国家结构要从人治、德治转变为依法治理，从而有效避免复杂化国家的崩溃趋势与自我耗竭。　　在中国既定的政党国家框架中，建构法治国家，必须处理的重大难题之一，就是执政党与法治的关系问题。四中全会《决定》，也再次强调了执政党对推进依法治国的不可动摇的领导权。这是无法讨论的问题，是探讨中国依法治国的先定条件。但具体优化执政党与法治的关系，则是一个可行的前进道路。执政党和国家领导人一直强调，中国的法治，必须秉行的一个基本原则是党的领导、人民当家做主与依法治国三者高度统一。从国家的目前结构看，三者当然要高度统一。不过，三者的统一，不是一种平行且机械的统一，而是一种刻意进行区分的灵活性统一。一方面，除了党的领导、人民当家做主、依法治国的政治性统一以外，三者的行政性统一和司法性统一很难实现。另一方面，三者的统一还可以是高低错落的统一，不必时时事事统一于党。否则，执政党就永远处在高度行政化的状态，无法从革命党转变为执政党。　　中国共产党推动法治国家的建构是需要动力的。法治动力，如果来自于社会，那只能被确认为民主动力，不一定有利于推进法治。因为社会的维权是一种政治斗争。无法治约束的民主先行，容易引发动荡。现代民主一定要受法治规范，法治和民主的并行，才有利于建构现代政治秩序。法国是一个失败的例子，它以大革命作为先导，结果法治不彰，从1789年至今，都没能建立起优质的现代国家秩序。与之不同的是，英国首先确立法治秩序，进程十分缓慢，但国家权力与公民成员经过长期的法治熏陶，稳定确立起了奉公守法的治国体系。法治与民主携手，国家才能成长为规范的现代国家，这是世界各国转型的基本规律。　　四、确立党权、国权、政权、法权四边均衡结构　　中国共产党取得全国政权以后，面临一个关键问题，就是选择什么样的领导体制来领导国家。毛泽东为党确立起一元化领导体制。这一体制的维持成本极高，收益处在明显的下滑状态。邓小平在1980年论述领导制度的改革，其实宗旨就在处理党权和国权的矛盾。以党建国，国家建成之后，政党是不是需要退到国家的幕后，就此成为问题。改革开放初期，解决党政不分、以党代政的问题，曾经居于重要位置。据说国家部委的党组存废，都正式提上改革日程，惜乎中断。　　四中全会推进依法治国的《决定》，在政治上明确坚持中国共产党的领导权。领导权问题不好商议，但行使领导权的方式则是可以探讨的。在依宪治国、依宪执政的国家权力结构中，执政党的领导权一定得是一元化、全面性的领导权？可不可以在立法权、行政权、司法权的安排上做出不同处置？譬如，由政党直接掌控立法权，让行政权和司法权相对独立。一方面，执政党的领导权没有动摇。另一方面，可以优化党的领导方式。　　一个执掌国家权力的政党，如欲依宪治国、依宪执政，就必须将其组织意志与人民意志、宪法意志统一起来。这就如彭真所说，党率领人民制定法律，党率领人民遵守法律。制定良法，一定是在信守宪法和崇尚法治的制度环境里才有可能，否则完全不可期待。在这一基本原则下，国家权力形态就能区分清楚了，党权依照宪法掌握国权，党的领袖依宪成为国家元首，整个执政党完全按照宪法执政、施政。执政党领袖一旦行使国家权力，必须转换为国家元首身份行事，而不能以政党领袖身份行使国家权力。这样就将执政党领袖与国家元首之间的关系理顺了，执政党与立法权、行政权、司法权的边界清楚了，但又保持了领导权。这样的安排，可以视作对中共十八届三中全会全面深化改革决定所强调的建构现代化国家治理体系的积极回应。在中国的国家治理体系中，解决党权独大，其他权力弱化的问题，需要确立党权、国权、政权、法权四边均衡结构。只要存在独大的权力，四中全会强调的依法治国就很难实施下去。　　依宪执政、依宪治国是现代国家必定要走的治国道路，这也是近代以来中国被动转型鲜明凸显出来的国家特质。国人必须主动适应这一转型要求，才能避免晚清和民国的历史悲剧。须知，中国的被动转型，已经愈来愈呈现背离国人主观愿望的状态。不论国人想不想、愿不愿，国家转轨是非转不可。中国必须建成一个法治国家，而不是建成变型帝国、政党国家。为此，落定依法治国的盘子，乃是国家存亡所限定的事情，而非你情我愿的感情纠葛结果。这是确立中共十八届四中全会推进依法治国重大意义的重要根据。■　　（作者为中国人民大学政治学系教授）（责任编辑 洪振快）上一篇：没有上一篇了
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