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农村水污染的现状
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&&&&我们知道，在饮用水安全问题上，大多数地方政府存在“重城市轻农村”的积弊。而现在，城市的污水、工业的废水，由城市向农村转移的势头加剧，农村饮用水安全遇到前所未有的挑战，山东省颁布实施了专门针对农村水源安全的公共政策。据相关的报道，这不仅填补了我国没有省级层面农村...
我们知道，在饮用水安全问题上，大多数地方政府存在“重城市轻农村”的积弊。而现在，城市的污水、工业的废水，由城市向农村转移的势头加剧，农村饮用水安全遇到前所未有的挑战，省颁布实施了专门针对农村水源安全的公共政策。据相关的报道，这不仅填补了我国没有省级层面农村供水安全管理制度的空白，也预示着我国水资源治理的已开始向农村延伸。其实，经济越发展，水污染也是在跟进的。一个事实是，造成农村水污染加剧的原因是多种多样的。近年来农村集镇人口集中，特别是一些经济发展较快的集镇，外来人口迅速增加，但与城市相比，农村人口聚居点往往缺少合理的规划和必要的基础设施，生活污水几乎都未经处理直接排入河道。在乡镇工业造成的环境污染不见减少的同时，某些污染严重的城市工厂也开始向农村转移，加剧了农村的污染。随着农村养殖业的规模化，污染问题也日益严重，有些养殖场直接把污水甚至畜禽粪便直接排入河中，造成河流富营养化，也加剧了水质恶化。农村许多人环保意识不强，生活垃圾常随意倒在河边或沟渠里，有些人甚至把畜禽尸体直接扔入河中。农药和化肥的大量使用，加剧了农村河流水污染的程度。农村水污染问题的解决，涉及到新农村建设的一个很大方面。农村的水污染，解决难度是很大的。农村河流面广量大，治理农村水污染是摆在政府和相关职能部门面前的一个难题。这个难题，我们不能回避，也无法回避，因为农村河流水质的好坏，不仅关系到农业的发展、农民的脱贫致富和农村的现代化进程，也直接关系到农副产品的质量和安全，关系到广大城乡居民的身体健康和社会稳定。而且，河流四通八达，农村水污染问题不解决好，城市河流的水质最终也好不到哪里去。因此，在城市水污染治理初见成效的同时，我们应该更多地关注农村的水污染问题。近年来，在广大农村地区，因为饮水资源遭到严重污染而导致的各种惨剧，让人触目惊心，胆战心惊。譬如，坞里村因水污染变成癌症村，在这个不到2000人的村庄里，几年间先后有70多人死于癌症，其中最年轻的只有25岁;铜梁县西泉镇2年内40人死于癌症;内蒙市北什轴乡后朱堡村近200名村民染上了病：头痛、恶心、胃痛、腹痛，不思饮食;还有最近发生的“血铅事件”，已造成615名儿童血铅超标，其中166名儿童中、重度铅中毒。笔者认为，解决农村水污染要从公共政策制定抓起。近年来，各地的水污染事件接二连三：太湖、巢湖、滇池先后爆发蓝藻污染，因上游水污染导致数十万人断水，、、陕西、、、等许多省区的若干市的江河湖泊受到重度污染，不但直接损害了成千上万人的生活和健康、而且严重威胁到社会的整体利益与公众的长远利益，使人类永续生存与发展的基础受到严重破坏。公众作为最大的利益相关者，环境问题不是道德话语权，而是财产和健康。据相关方面不完全统计，我国每年约发生两千多件环境侵权案件，其中，重大环境侵权案件约占3%，特大案件约占1%。可由于“起诉难、举证难、鉴定评估难、找鉴定单位难、因果关系认证难、胜诉难、执行难”等“七大难题”，环境维权诉讼举步维艰。最有环境保护热情也最能对污染者形成压力的公众和污染受害者难以参与对污染者的利益博弈，结果只剩下环保部门一家孤军奋战，最终导致环境违法行为屡禁不止，“按下葫芦飘起瓢”。
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我国跨界水污染治理模式与对策问题研究.doc55页
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··········
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国内图书分类号：C931.2
国际图书分类号：35.078
公共管理硕士学位论文
我国跨界水污染治理模式
与对策问题研究
硕 士 研 究 生：张
师：朱洪文 副教授
申 请 学 位：公共管理硕士
学 科、专 业：公共管理
所 在 单 位：黑龙江省委党校
答 辩 日 期：2006 年 3 月
授予学位单位：哈尔滨工业大学
Classified Index：C931.2
U.D.C.：35.078
A Dissertation for the Master Degree in Public Management
THE RESEARCH OF TRANS-
JURISDICTIONAL WATER POLLUTION
CONTROLLING MODE AND ADVICE IN
OUR COUNTRY
Candidate:
Supervisor:
Academic Degree Applied for:
Specialty:
Affiliation:
Date of Defense:
Degree- Offering- Institution:
Zhang Chao
Associate Prof. Zhu Hongwen
Master of Public Administration
Public Management
Heilongjiang Party Institute
March, 2006
Harbin Institute of Technology
哈尔滨工业大学公共管理硕士学位论文
伴随着我国经济、社会的发展，公共问题的治理日益成为政府职能的重
要内容。而诸如环境保护、公共安全的提供、基础设施建设与维护、经济圈
的培育与发展等诸多公共问题，其影响往往跨越单一行政区边界，具有跨界
性质，因而跨界公共问题的治理便成为人们关注的课题。
近些年来，我国跨界水污染问题日益突出，跨界污染和现行行政分割体
制之间的不协调，已经成为导致中国环境质量总体恶化的一个主要因素。跨
界污染问题不仅在省区之间存在，就是在同一省区的不同地区之间也长期存
在，一直得不到有效解决。
本文认为，我国行政区经济加剧跨界水污染治理难度，跨界水污染治理
体制不合理造成跨界治理的“囚徒困境”。
本文对跨界水污染治理的理论和实践模式进行了总结，提出五种相互关
联又有所区别的治理模式，具体包括层级治理
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水污染产生哪些公共问题
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所谓的水污染，是指生活污水、工业废水、初期雨水的总称。
1、生活污水
生活污水是人类在日常生活中使用过的，并被生活废料所污染的水。其水质、水量随季节而变化，一般夏季用水相对较多，浓度低；冬季相应量少，浓度高。生活污水一般不含有毒物质，但是它有适合微生物繁殖的条件，含有大量的病原体，从卫生角度来看有一定的危害性。
2、工业废水
工业废水是在工矿生产活动中产生的废水。工业废水可分为生产污水与生产废水。生产污水是指在生产过程中形成、并被生产原料、半成品或成品等原料所污染，也包括热污染（指生产过程中产生的、水温超过60℃的水）；生产废水是指在生产过程中形成，但未直接参与生产工艺、未被生产原料、半成品或成品等原料所污染或只是温度少有上升的水。生产污水需要进行净化处理...
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出门在外也不愁读胡若隐_从地方分治到参与共治_中国流域水污染治理研究_有感_罗凤凤_百度文库
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读胡若隐_从地方分治到参与共治_中国流域水污染治理研究_有感_罗凤凤
本​文​内​容​是​对​胡​若​隐​先​生​《​从​地​方​分​治​到​参​与​共​治​_​中​国​流​域​水​污​染​治​理​研​究​》​一​文​的​读​后​感
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你可能喜欢我国跨界水污染治理模式与对策问题研究——我国跨界水污染问题的治理困境分析
一、我国跨界水污染问题现状
1、 跨界水污染问题日趋严重
& & &在我国经济高速增长的同时，也伴随着资源的过度开发、低效利用和生
态环境的严重破坏，不仅北方一些缺水地区“有河皆干、有水皆污”，而且
在南方一些水资源丰富的地区也出现了“有水皆污”的现象。
& & &2004 年，我国七大水系中除珠江水系总体水质良好外，其余六大水系均受
到不同程度的污染。污染程度由重到轻依次为：海河、辽河、淮河、黄河、
松花江、长江、珠江。其中海河水系属重大污染，劣五类水质的断面比例达
到56.7%。在2004 年检测的27 个重点湖库中，劣五类湖库高达10 个，其
中“三湖”(太湖、巢湖、滇池)水质因总氮和总磷浓度高而均为劣五类。
图2-1 是我国七大水系水质类别比例比较。
& & &图2-1 七大水系水质类别比例比较
& & &资料来源：2004 年中国环境状况公报
& & &据水利部统计，目前，全国70%以上的河流湖泊遭受不同程度污染，水
污染不仅加剧了水资源的短缺，水质的恶化严重威胁着人民群众的身心健
康。据初步调查，全国农村有3 亿多人饮水不安全，其中约6300 多万人饮
用高氟水，200 万人饮用高砷水，3800 多万人饮用苦咸水，1.9 亿人饮用水
有害物质含量超标，血吸虫病区约1100 多万人饮水不安全；相当一部分城
市水源污染严重，威胁到饮水水质。当前饮水水质带来的危害，已严重影响
人们生命健康。
& & &我国严重的水污染问题主要受三个因素影响，一是工业污染，将来即使
所有工业都合理布局，污水全部达标排放，处理过的污水也是超五类的。二
是城市生活污水，我国完全达到处理后排放还需要很长一段时间。三是面源
污染，即农田施用化肥、农药及水土流失造成的氮、磷等污染。我国是世界
上使用化肥强度最高的国家。多种因素造成的复合污染，将使得中国水污染
恶化的状况会越来越严重。
& & &2004 年七大水系的412 个水质监测断面中，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣
Ⅴ类水质的断面比例分别为：41.8％、30.3％和27.9％，七大水系总体水
质与2003 年基本持平，珠江、长江水质较好，辽河、淮河、黄河、松花江
水质较差，海河水质差。主要污染指标为氨氮、五日生化需氧量、高锰酸盐
指数和石油类。
& & &七大水系的121 个省界断面中，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断
面比例分别为：36.3％、33.9％和29.8％。污染较重的为海河和淮河水系
的省界断面。
& & &以海河流域为例，跨界水污染问题相当严重。海河流域人均水资源占有
量只有340立方米，仅为全国人均占有量的1/6，居七大流域之末。年均降雨
量仅500毫米左右，且3/4集中在6～9月的汛期。同时，水资源利用率已达73
％，居七大流域之首。近年来，海河流域的污径比已超过1：6。水量是河流
之“根”，水量不足使得海河流域许多河流已丧失生态功能，纳污容量大大
下降，在非汛期，干涸的河床成了名副其实的“排污沟”。海河流域涉及北
京、天津两市及河北、山东、河南、山西4省，是“三河三湖”治理中牵涉
省份最多的流域，大部分省市之间都存在着跨界污染问题。目前，海河流域
内易引起跨界纠纷的焦点企业的污染治理普遍没有受到当地政府的重视，甚
至还有些地方政府在一定程度上纵容企业的超标排污行为。位于上游的城市
更愿意强调自己是承接上游污水的“受害者”，而不愿意承认自己是污染下
游的“害人者”。
& & &长江水利委员会的最新统计表明，流域省界断面水质劣于三类水的比
例，由上世纪末的两成上升到目前的接近一半，省界断面水体水质呈现不断
恶化趋势，导致全长江水质恶化趋势日益明显。上游污染中游，中游污染下
游，下游污染河口，河口污染海洋，形成了转嫁污染的连锁反应。转嫁污染
导致的摩擦和争执屡屡发生，但是始终没有找到一个有效的解决办法。在地
方保护和追求地方GDP 的大前提下，牺牲环保利益换取经济利益就成为环长
江经济圈破坏式发展思维和模式的时髦病，“你污染我，我污染他”成为灰
色的环保潜规则。
& & &其实不仅仅是海河、长江，包括黄河、淮河、松花江等在内的很多中国
河流，都存在着和长江一样跨省、跨流域、跨地区的转嫁污染问题，由此带
来的水资源危机和公共危机迫在眉睫。
2、突发跨界水污染事件频繁发生
& & &突发性跨界水污染事件防不胜防，世界上已经有多起惨痛教训。1986
年瑞士一家化学公司仓库起火，大量有毒化学品随灭火用水流进莱茵河，
100 英里处鱼类死亡，300 英里处的井水不能饮用，德国和荷兰居民被迫定
量供水，使德国几十年为治理莱茵河投资的210 亿美元付诸东流、前功尽
弃。2000 年罗马尼亚境内一处金矿污水沉淀池因积水暴涨漫坝，10 多万升
含有大量氰化物、铜和铅等重金属的污水冲泄到多瑙河支流蒂萨河，并顺流
南下，迅速汇入多瑙河向下游扩散，河鱼大量死亡，河水无法饮用。匈牙
利、南斯拉夫等国深受其害，国民经济和人民生活受到严重影响，最后还引
发了国际诉讼。
& & &我国突发性跨界水污染事件，近几年来频繁发生。2003 年，徐州市曾
经因为山东薛新河污染而使自来水公司取水口受污染十几万市民半个月无自
来水可用，在这半个月内，主要是靠消防车拖水按点施放，给徐州市造成了
巨大损失。2004 年7 月中下旬，由于受到淮河上游大雨的影响，淮河的最
大支流沙颍河水位连涨，河南周口和安徽阜阳等地相继开闸放水，在洪水的
推动下，闸内积存的污水下泄，全长133 公里、总量约4 亿吨褐绿色的污水
团流经洪泽湖，致使盱眙县水产品的直接经济损失总量就超过3 亿元。
2005 年11 月13 日，位于松花江北岸的中国石油吉林石化公司双苯厂
发生爆炸，100 吨左右的苯类污染物流入松花江，造成水质污染，影响了哈
尔滨市及沿江下游数百万人民的饮用水安全。
& & &中吉化双苯厂爆炸严重污染了松花江，哈尔滨市度过了为期4 天的大停
水，这起引人注目的突发事件，在哈尔滨建城史上尚属首次。中吉化双苯厂
爆炸发生之后，黑龙江方面就已派出自己的监测人员前往吉林，并获得了松
花江水已被污染的检测报告和数据，但爆炸发生方，则一直否认松花江水被
污染。直到11 月23 日，吉林方面仍然宣称没有污染。可是，同日下午3 点
半，黑龙江省人民政府举行新闻发布会，向几十家媒体记者通报情况。相关
数据显示：11 月20 日7 点，在吉林境内的第二松花江汇入黑龙江省境内第
一个监测断面检测出苯超标，表明污染带前锋已到达黑龙江省；11 月20 日
16 点，肇源断面硝基苯也开始超标；11 月21 日9 时，硝基苯超标达到29.1
倍，高浓度污染带长约80 公里，流经哈尔滨江段持续时间为40 小时左右。
此前，据目击者称，松花江沿岸已经出现死鱼。11 月23 日，国家环保总局
向社会公布了中吉化双苯厂爆炸造成了松花江苯污染的事实。至此，所有的
猜测和谣言都戛然而止，有无污染的争论也随之尘埃落定。
& & &此次松花江水的污染，看似偶然，其实必然；看似孤立，实则是国内许
多江河水污染现实的一个缩影。黑龙江全省主要河流普遍污染，松花江水质
差，枯水期有59％河流属污染较重的V 类或劣V 类水体，哈尔滨江段水质
呈有机污染特征，饮用水源、工业用水未达到使用功能要求。
& & &在国家环保总局公布的2004 年中国环境状况公报中，松花江污染程度
重于珠江和长江。除了上游吉林省的企业以外，黑龙江省绝大部分工业企业
也主要集中于松花江流域，许多企业属于以能源和原材料为主的高耗水、高
排水的产业结构，治理设施薄弱及生产工艺落后是水质污染的主要因素。同
时，沿江城市生活污水大部分未经处理直接排放，也是重要的污染源。松花
江的污染主要以有机污染为基本特征，主要是由于沿江的吉林、黑龙江省大
量工业废水和没有处理的生活污水排入江中引起的。
& & &在这次中吉化爆炸之前，松花江的污染早已成为哈尔滨人心头的一大隐
痛。吉林省基本不把松花江作为饮用水水源，而哈尔滨90％的饮用水水源
却来自松花江，吉林省境内的第二松花江边的化工企业排出的污物，多年来
不断污染松花江，使处在下游的黑龙江，对吉林省治污投入不足颇有微词。
近几年来，黑龙江省和吉林省之间因为松花江的污染问题一直摩擦不
断，面对污染，位于松花江上游的吉林省与位于下游的黑龙江省之间却有着
不同的看法和解释，而松花江污染越来越严重却是不争的事实，治理松花江
污染已经成为省级政府间合作的大难题。
& & &图2-2 是2004 年松花江水系水质类别比例。
图 2-2 2004 年松花江水系水质类别比例
二、跨界水污染治理困境的自然动因分析
1、 水环境的公共物品属性
& & &经济学归纳了不同物品的两个特征：是否具有竞争性（rivalrous）和是
否具有排他性（excludability）。既有竞争性，又有排他性的物品是私人物
品，而有些物品则既没有竞争性，又没有排他性，这就是纯公共物品――例
如国防[18]。但很多公共物品并不是纯公共物品，大部分非私人物品，都不
会同时具有非竞争性和非排他性两个特征。环境物品则只有非排他性，而不
具备非竞争性。大气的清洁性和平衡的生态系统是非排他的，限制任何人和
社会组织享受这种环境惠益都几乎是不可能的，因为这种限制的成本极其高
昂。然而，环境物品却是竞争性的，任何形式的排污行为都会引起环境质量
退化，这必然会减少其他人进行同样消费的可能。
& & &环境利益的非排他性并不意味着环境利益是自然可获得的，恰恰相反，
良好环境的分布从来就不是平衡的，不同的地理区域和不同的社会群体，得
到的环境利益截然不同。
2、 水污染的外部效应
& & &一般说来，如果某人或者企业在从事经济活动时给其他个体带来危害或
利益，而该个体又没有为这一后果支付赔偿或得到报酬，则这种危害或利益
就被称为外部经济，也叫外部效应。受到的危害叫做负的外部效应，得到的
利益叫做正的外部效应。无论是正的或负的外部效应都会导致资源配置效率
& & &水污染问题产生的是负的外部效应。1968 年，美国社会学家格雷
特·哈丁提出公地悲剧（The Tragedy of the Commons），揭示了生态环境问
题产生的根本原因：在有限的公共牧场上，每个家庭都希望增加放牧量，因
为每增加一头牲畜受益的只是自己，而超载放牧造成的草场退化却由整个社
区分担。每个个体都从自己的利益出发，最大限度地使用公共资源，最终公
共资源会遭到破坏，所有人的利益都受到破坏。污染问题颠倒过来，它不是
从公地中获取，而是向公地中排放，这可以称为是上游心理，即每个社区都
把自己当作上游，把污水一排了之，把危害转嫁到下游社区。
& & &跨界公共问题具有双重的外部性特征，一方面，公共问题的不可分性使
其自身具有较强的外部性特征，例如环境污染问题，污染者会将污染成本以
非市场的方式分摊给污染对象；另一方面，跨界公共问题又会产生跨越问题
产生地行政区边界的外部性效应。
3、 水污染的跨界性特征
& & &水作为一种自然资源和环境要素，其形成和运动具有明显的地理特征，
它以流域为单元构成一个统一体。流域是地表水与地下水分水线所包围的集
水区或汇水区，因地下水分水线不易确定，习惯上将地表水的集水区称为流
域。水资源作为一种流域资源，它具有整体流动的自然属性，以流域为单
元，水量水质、地上水地下水相互依存，组成一体，上下游、左右岸、干支
流的开发利用、治理互为影响。虽然从生态系统上看它是一个完整的系统，
但其干支流、上下游却被人为地划分成了多个行政区域，形成了实际上的分
割管辖的现象。由此，便形成了水污染问题的跨界性特征。
& & &据统计，我国水流集水的自然区域，即水流域在10000 平方公里以上的
江河有79 条，1000 平方公里以上的江河1500 多条。其中全国性重要流域
有七个，即长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽和太湖流域，流域面积总
和437 万平方公里，径流量占全国57%，跨越省、自治区、直辖市29 个。
长江流域地处我国中南部，它发源于唐古拉山脉主峰格拉丹东雪山西南
侧，干流经青海、西藏、云南、四川、重庆、湖北、湖南、江西、安徽、江
苏、和上海十一个省（市、区）注入东海，全长6300 公里。支流伸伸展到
甘肃、贵州、陕西、河南、广西、广东、福建、浙江八个省（区）。流域面
积180 余万平方公里，约占全国总面积的五分之一。
& & &黄河发源于青藏高原巴颜喀拉山北麓海拔4500m 的约古宗列盆地，流
经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东等九省
(区)，注入渤海，干流河道全长5464km。
& & &淮河流域包括湖北、河南、安徽、山东、江苏五省40 个地（市），181
个县（市），人口1.65 亿，人口密度为594 人/km2，居全国各大江大河流
域人口密度之首（2001 年）。
海河流域涉及北京、天津两市及河北、山东、河南、山西4 省，是“三
河三湖”治理中牵涉省份最多的流域，大部分省市之间都存在着跨界污染问
珠江是我国南方的一条大河，横贯华南大地，是我国七大江河之一。
珠江包括珠江流域、韩江流域、海南省，广东、广西沿海诸河及云南、广西
国际河流，跨越云南、贵州、广西、广东、湖南、江西、福建、海南等8 省
（自治区），总面积为79.63 万平方公里，其中珠江流域我国境内面积44.21
万平方公里，另有1.1 万余平方公里在越南境内。
& & &松花江流域是我国七大流域之一,位于我国东北地区，流 域面积 为
55.68 万平方公里，其中山区占61%，丘陵占15%，平原占23.9%，湖沼占
0.1%。跨辽、吉、黑、内蒙古四省(自治区)的哈尔滨、大庆、齐齐哈尔、佳
木斯、长春、吉林等107 个市县(旗 )辖区。
& & &辽河流域位于我国东北地区西南部，包括吉林、辽宁、河北省和内蒙古自
治区部分地域的65 个市、县(旗)，流域总人口为3029 万人。整个流域东西
宽，南北狭，山地主要分布在流域的东西两侧，成为辽河平原的东西屏障，
全流域面积为21.96 万平方公里，流域内主要有两水大系：辽河水系和大辽
& & &再如，我国长三角地区水资源非常丰富，江、河、湖往往跨行政区域分
布，这些水资源为这些地方的经济发展做出了重要贡献，然而也同时遭受这
些地区经济发展带来的污染。京杭运河长三角地区段、太湖、长江下游段、
钱塘江段等水资源都受到不同程度的污染，其中以太湖最为严重。
& & &太湖流域面积36895 平方公里, 总人口近3900 万，占全国人口的3%，
是我国人口最集中的地区之一。行政区划主要分属于长三角地区的两省一
市，江苏占52.6％、浙江占32.8％、上海市占14％，沿湖形成以上海为中
心，包含浙江的杭州、嘉兴、湖州和江苏的苏州、无锡、常州、镇江等8 个
大中城市、30 个县(市)的太湖流域城市发展圈。可以说，太湖流域城市圈
是长三角地区的主力。2004 年，这里创造了占全国13%的国内生产总值和
19%的财政收入，成为我国经济发展最快的地区之一，
& & &太湖大面积污染，水质整体下降与周边地区经济发展、特别是工业发展
密切相关。尽管针对太湖污染，国家环保总局于1999 年组织江浙沪三地实
施“零点行动”进行治理，取得了一定成果，但是形势依然不容乐观。国家
环保总局公布的《太湖流域2003 年1 月水质水情状况》显示，太湖湖体高
锰酸盐指数符合Ⅲ类水质标准，但总氮、总磷污染较重，且湖岸区较湖心区
污染更重。20 个水质监测断面中属Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别10%、
70%。富营养化评价结果表明，五里湖和梅梁湖处于中度富营养化状态，湖
心区、东部沿岸区和西部沿岸区均为轻度富营养化状态，全湖平均为轻度富
营养化状态。环湖主要河流及环湖交界水体的80 个水质监测断面中，劣Ⅴ
类水质的断面比例为36.2%。首要污染物为氨氮，氨氮浓度超过Ⅴ类标准的
断面比例为33.7%。太湖污染到了一个十分严峻的地步。
& & &由此可见，流域的跨界性特征必然会导致水污染的跨界性特点。
三、 跨界水污染治理困境的社会动因分析
1、我国跨界水污染治理体制存在弊端
& & &跨界污染问题屡屡出现，促使我们思考这背后的作用机制，首先，行政
区划的存在，界定了不同行政区划内政府的公共事务，我国政府管理遵循属
地管理的原则，而真正局限于区域内的公共事务有限，许多公共事务均具有
跨行政区域的特征。尤其是那些具有较强的外部效应的公共问题，如跨界水
污染等问题。我国几大水域的水污染问题一直是治理难题。
& & &治理中跨界水污染问题，我们从来不缺少文件、规定、制度、人力甚至
资金，缺少的是有创意的、人性化的、精心设计的有效制度和协调执行力。
以江苏和浙江为例，江浙两省边界的水污染纠纷已长达十余年，期间，各种
相关政策纷纷出台。2001 年5 月，国家环保总局专门召开协调会，形成了
会议纪要，8 月送发两省。纪要明确要求，到2003 年底，江苏方的出境水
应达到规定要求。2002 年，苏州和嘉兴已开始建立边界水污染防治制度和
水环境信息通报机制。2004 年6 月，在杭州开幕的“区域环境合作高层国
际论坛”上，苏、浙、沪三地政府主管部门共同宣读《长江三角洲区域环境
合作倡议书》，提出在长三角率先打破行政边界，开展区域环境合作，探索
建立排污权交易市场。但是，种种努力似乎在今天仍无法奏效。2005 年6
月27 日，浙江省嘉兴市秀洲区新塍镇发生水污染事件，该镇3 万人的饮用
水厂被迫停止供水。嘉兴市、区环保局对污染源的采样分析结果，数据指向
均表明，污染源来自吴江恒祥酒精有限公司。初步估计，这次损失约在
2000 万元以上。国家环保总局派员赶赴两省处理污水事件，与浙江省三级
环保局和江苏吴江市环保局紧急协调。此次的嘉兴新塍镇水污染事件，其实
只是近些年江浙边界水污染事件中较大的一次爆发。可见，跨界水污染是一
个反复发作的顽症。
& & &在我国现行体制下，水资源管理分散。现行的管理体制存在着权力分散
的特点。根据有关法律的规定，除水行政主管部门、环保部门外，交通部
门、卫生部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构都
是水环境保护的协管部门。这些部门在水资源保护与管理方面既有主管又有
协管，既有分工又有协作。由于种种原因，这一管理体制存在着关系不顺、
沟通与协调不够等问题，发挥不出整体效益。图2-3 是我国现行水环境管理
& & &图2-3 我国现行水环境管理体制
& & &我国水污染的监督管理体制是统一管理与分部门管理相结合的管理体
制。各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机
关。各级交通部门的航政机关是对船舶污染实施监督管理的机关。各级人民
政府的水利管理、卫生行政、地质矿产、市政管理和重要江河的水源保护结
构是水污染治理的协同监督管理机关。
& & &水利部的职责是负责水体，包括河流、湖泊、地表水、地下水水体等水
资源的水质不受污染。每一河段都有自己的水功能目标，要达到目标，必须
定出一个纳污标准。比如某河段的纳污能力是10 吨的COD（化学耗氧
量），如果从排污口排出20 吨的COD，这就超出了该河段的纳污能力，在
这种情况下，水利部派出的流域管理机构就要进行管理，削减排污总量。目
前流域管理机构在这一方面控制比较严格。
& & &此外，国内7 大流域都有相应的主管机构——流域委员会。如目前负责
松花江流域管理的是松辽水利委员会。但这些委员会只是水利部的派出机
构，由于缺乏有关部门和地方的共同参与，其议事、协调和裁决能力不强。
且流域管理机构只是事业单位，不属于政府行政系列，在水行政管理事务中
难以刚性行使权力，在实际工作中又会受到地方行政的影响。流域管理机构
下面又设水资源保护局，它是国家环保总局和水利部共同领导的。水资源保
护局具体负责监测、监督，按照水功能区划的要求，对河流的水体功能进行
管理。但这些工作都是日常性的，如果发生突发性的水污染事件，则难以预
防和应对。
& & &现行的环境管理体制注重行政区域管理，忽视了流域管理，从而影响了
跨界水环境管理工作的功能和效率。主要表现为：
& & &我国水污染防治法确定了流域规划制度。然而，流域规划的实施则由污
染源所在的地方政府负责，地方政府殆于履行职责，是极其自然的，为了克
服这一制度缺陷，我国成立了长江流域水资源保护局、黄河水资源保护局、
淮河水资源保护局，分别监督长江、黄河和淮河流域污染防治规划的实施。
但由于流域水资源管理机构没有独立的管理职责，缺乏统一管理流域水资源
的功能，因而没有能力协调流域内各行政区之间的水资源管理工作，无法真
正实现流域统一管理。而其他流域跨行政区域的水体，尚没有类似机构。
地方各级环境保护部门领导干部实行双重管理体制，以地方党委管理为
主。环境保护主管部门隶属当地政府，影响了环境执法的效率与效果。目
前，一些地方环保部门无法对“应对环境质量负责”的地方人民政府进行监
督，行政干预在环境监督管理过程中依然存在，而且已成为阻碍环境执法的
一大障碍。这就造成该处罚的企业难以被处罚，该关停的企业更是得不到关
停。环评、“三同时”等制度在经济发展过程中往往被一些地方政府忽略，
流于形式，致使老污染源没治理，新污染源又产生。
& & &这种明显具有“属地化管理”特征的环境行政管理体制，只要求本地政
府对本地环境负责，这是导致“跨界污染”久拖不决、愈演愈烈的主要原
因，也是导致当前我国环境质量特别是水质量总体恶化的一个重要因素。
流域内跨界污染问题不仅在省区之间存在，就是在同一省区的不同地区
之间也长期存在，一直得不到有效解决。上下游、左右岸很难协调一致共同
进行水污染治理。结果是“家家喊治污，家家都叫苦”，跨界水污染问题却
越来越重。不仅是上下游，就是一个地区的一段河流的水环境管理就牵涉了
几个“婆婆”。工业企业排污环保管，河流水质、水流水利部门管，生活污
水处理设施城建部门管，地下水资源又归国土部门管。这种治水制度的缺陷
在于，看起来有人治理污染，有人管理河道、有人负责城区的给排水，却没
有人对水环境承担责任，不仅造成治水的低效，一定程度上加剧了水危机的
进一步恶化。
& & &现行水污染防治法对环境保护部门的水环境管理权之间的关系未作明
确、详细、可操作的规定，导致实践中经常出现各部门之间“争权夺利、推
诿责任”的现象。在国家现行的水法和水污染防治法中，就如何保护水资源
问题，水利部门特别是流域水资源保护机构，职责不清，权限不明，导致了
“水利不上岸，环保不下河”，水污染防治和水资源保护工作缺少衔接，存
在脱节现象，缺乏统一规划、部署和行动，结果河流水质“失管”的状态长
期无法得到解决。
& & &2000 年10 月召开的中共中央十五届五中全会作出“改革水的管理体
制”的决定之后，近几年来，各地方政府推进了以区域涉水行政事务统一管
理为标志的水管理体制改革。截至2004 年10 月底，全国成立水务局和由水
利局承担水务统一管理职责的 县级以上行政区1251 个，占全国县级以上行
政区总数的53%。在全国31 个省级行政区中，除西藏外的30 个省、自治
区、直辖市都开展了水务管理体制改革，其中，北京市、上海市、黑龙江
省、海南省已实现了辖区内的水务统一管理。但总体上看，水资源保护的
“属地化管理”的现状还没有得到改变。
& & &现行的排污许可证制度和排污收费制度是治理水污染的基本制度，但目
前排污许可证几乎采用无偿、无限额的方式发放，只要企业申请，任何企业
都可无偿领到排污许可证，这就意味着任何排污者均可免费获得向河流水系
排污的权利。排污收费制度通过向排污者收费使其污染行为造成的外部费用
内部化，促使排污者采取措施控制污染，但排污费征收标准偏低，造成排污
者守法成本高，违法成本低即超标排污成本大大低于达标排污成本，致使排
污者宁愿受罚也不积极采取措施治理污染。
& & &中国环境执法的权限除了少数事项外，都由地方政府负责。对于跨界资
源的开发和跨界污染的防治，这种管理体制的作用微乎其微，不同区域完全
不能合理分配共同资源，更不能公平承担环境损害，形同藩镇割据。这种割
据 状态首先是跨界水资源的无序利用，其次是跨界污染防治的制度缺失。
对于跨界水污染物的控制，则完全依赖地方政府执法的积极性。而当跨
界污染产生之后，就更没有提供救济的制度保障了，这主要体现为排污费的
征收和使用方面。排污费的征收纳入中央和地方政府的预算，只有纳入中央
预算的部分可能用于跨界污染的治理。而受到跨界污染损害的地区能否获得
这一部分资金，则需要向中央财政申请，即使能够获得，也不能保证数额的
充分性，即是否能够补偿相应的损失，也未必能够预防跨界污染的再次发
生。这仍然是一个博弈的过程，而不是正式的制度安排。如果不能在污染地
区和受害地区之间，建立正式的损害赔偿制度，不同地区之间的环境藩镇很
2、行政区经济现象加剧我国跨界水污染
& & &环境问题与经济发展阶段和经济增长方式紧密相关。在我国的重化工业
高速增长阶段，中国经济与环境战略的选择受着两个根本性的现实约束：第
一，中国从来没有将来也不可能有发达国家重化工业高速发展时期享有的廉
价资源供应量和环境容量；第二，中国经济增长至今仍然主要是发达国家已
基本超越的“高资本投入、高资源消耗、高污染排放”的模式。在这“两个
约束”背景下，资源消耗大、污染排放重的重化工业的高速发展，注定了污
染治理的负担空前加大。
& & &而如果我们探究跨界污染问题之所以异常突出的根源，这又来源于我国
的“行政区”经济现象。行政区经济是我国经济发展的重要特征。行政区壁
垒的存在，也是导致跨界水污染问题日益严重的根源。
& & &“行政区经济”现象，是指由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生
的一种特殊区域经济现象，是我国区域经济由纵向运行系统向横向运行系统
转变过程中出现的一种区域经济类型。“行政区经济”现象的典型表现可以
归集为五个方面：一是企业在竞争中渗透着强烈的地方政府经济行为；二是
生产要素在跨行政区的流动过程中受到地方政府的强烈阻滞；三是行政区之
间的产业结构同构化现象十分明显，经济结构呈稳定状态；四是经济中心和
行政中心表现出高度的一致性；五是行政区边界经济的衰竭性。
中国在转型期为什么凸显“行政区经济”现象？我们要从中国的历史文
化背景和现实的体制与机制等方面寻找答案。从历史上看，中国几千年的封
建社会所形成的“诸侯经济”是地方保护主义滋生的根源；从文化背景看，
儒家思想支配下的“父母官”意识使得地方政府只关注本地利益而忽略区域
利益，进行市场分割；从财税体制看，“行政区经济”利益刺激了地方市场
分割的动力；从金融体制看，银行的“属地化”，为地方政府获取资金创造
了条件；从司法制度看，中国司法机构的“属地化”为分割市场提供了法律
环境；从干部制度看，地方官员要升迁、出政绩，想方设法扩大本地经济规
模，维护本地区的利益；等等。
& & &行政区经济由此导致环境治理上的两种现象：
一是享受环境权益上的“过牧”现象。经济学里有一个“公共牧场”的
典故，说的是个人为了自己多得利益，增加在公共牧场放牧牛羊的数量，延
长放牧时间。过牧使草场破坏严重，无法正常恢复，最终草场被破坏。环境
是公共物品，有很强的外部性，天空是相连的，水体是流动的，污染物是迁
移的。很显然，江河被企业当做了公共牧场。环境的公共性使得很多人都想
尽多地使用，不愿承担应有的责任。
& & &二是承担环境责任上的规避现象。对待污染人们普遍存在的心理是，
“不要在我家的后院”。就是出了问题，有了污染，只要不在我的地盘上就
行。“君住长江头，我住长江尾，虽然日日不见君，饮君污染水”。一些发
达国家向发展中国家出口的不是治理污染的先进技术，而是自己的洋垃圾，
就是在规避自己的环境责任。
& & &在跨界水污染问题中，水系上下游各行政区块在环境经济上处于不对等
的地位。由于各行政区块的地理分布上依次处于上下游衔接的关系，越往上
游，生态环境自然景观越好，但是一般来说，我国水域越是上游一般距离经
济核心区越远，集聚辐射对那里的影响也小，社会经济发展相对落后，传统
农业和工业方式占主要比重。反之，下游社会经济发展较快，落后产业亟待
转移，于是形成污染企业向上转移集聚，对下游威胁加重的态势。
& & &由于各行政区财政单列，缺少流域间横向关系，因此更难理顺流域整体
经济利益，各区域散兵游勇。相互之间仅为产业转移和接受，并附加污染与
被污染的关系。市场运作的外部性问题，以交换为前提，用换位的方式反作
用回来，流域的生存基础却付出更大的代价。鉴于保护环境和水质的要求日
益高涨，并升华到政府层面，既要通过保护生态发展旅游，又要做强、做大
污染产业，这种双重责任和目标只能在各自狭小的行政区划空间中进行。于
是，在县域范畴中，上游保护生态，下游搞污染产业，成为普遍规律。整个
流域呈现生态建设与污染产业交错进行的态势，水质每况愈下。
3、跨界水污染治理的“囚徒困境”
& & &应用博弈论的原理可以说明跨界水污染治理困境的成因。博奕论(game
theory)也译作对策论，由出生于匈牙利的数学家约翰·冯·纽曼所开创。
博弈理论所分析的是两个或两个以上的比赛者或参与者选择能够共同影响每
一参加者的行动或战略的方式。博奕论的指导思想是：假设你的对手在研究
你的策略并为自己追求最大利益时，你如何选择最有效的策略。所以，博弈
是一种策略的相互依存状态。
& & &博弈论可以划分为合作博弈与非合作博弈。二者的主要区别在于人们的
行为相互作用时，当事人是否达成一个具有约束力的协议。如果有，就是合
作博弈；反之，则是非合作博弈。合作博弈理论强调的是团体理性，不讨论
合作的达成过程，而是直接讨论合作的结果与利益的分配。非合作博弈论的
重点是个体理性、个人最优决策。
& & &非合作博弈可以划分为静态博弈和动态博弈。静态博弈，指的是博弈
中，参与人同时行动或虽非同时行动但后行动者并不知道先行动者采取了什
么具体行动。现实生活中，参与人可以根据某个共同观察到的信号选择行
动。动态博弈中，参与人的行动有先后顺序，且后行动者能够观察到先行动
者所选择的行动。重复博弈是动态博弈中最重要的内容，是指每个阶段的博
弈结构是相同的。重复博弈，其中的每次博弈称为阶段博弈。它可以是完全
信息的重复博弈，也可以是不完全信息的重复博弈。
& & &完全信息博弈中，重复博弈的策略均衡结果与一次性博弈中的可行的个
体理性结果恰好相一致。不完全信息下，行为人大概不会拥有被重复着的一
次性博弈所具有的一些相关信息。在这种情况下，重复博弈的重要性在于能
使得行为人从其他行为人的行为中，获取并了解到信息。
& & &跨界水污染治理问题背后，是利益相关者（Stake Holder）多方利益博
弈的过程，有国家与地方政府的利益、企业的利益、公民的利益。比如一个
污染企业，要不要关闭或下大力气去治理，就将这几方的利益全部牵扯进
去。首先是企业的利益，关闭与治理都是要付出巨大的成本；地方政府也在
选择关闭与处罚中，权衡着税收的增减；公民在企业关闭、治理与任其污染
中，面临着清洁的空气、干净的水流与安静的环境的得失。
& & &下面，我们将跨界水污染治理简化为地方政府与地方政府间的相互博
弈。就跨界水污染治理的现状来看，跨界治理表现为地方政府间的合作和不
合作两种形式。各区域对跨界水污染治理形态的不同选择，构成了博弈的基
础。由于水污染的流动性特征，流域的上下游之间在水污染的受损程度上存
在较大的差异。本文将忽略这一差异，并将参与博弈的区域简化为区域A 和
区域B，将参与人的行为选择简化为合作和不合作。
& & &地方政府以满足地方经济发展的需求，追求各自区域利益最大化的追求
以及由此所派生的选择，产生了区域间水污染的非合作博弈。参考我国公共
管理问题中地方政府与中央政府的支付，以及市场体制下政府惩罚作用后的
支付，建立博弈模型。
& & &假定区域间合作的成本为5 个单位，效用为10 个单位。则双方均选择
合作可各获净效用5 个单位；双方均选择不合作因对跨界水污染所造成的负
面影响而各损失10 个单位。一方选择合作一方选择不合作，则合作方不仅
要承担全部的合作成本，还要分担对方因不合作行为所引起的损失，需支
付-16 个单位；而不合作方因其不合作行为而获独立发展，但仍需分担不合
作行为所造成的部分损失，所获净效用为7 个单位。区域水资源管理博弈的
支付如表2-1。
& & &表2-1 地方政府与地方政府之间的博弈
& & &在这一博弈中，每一参与人都有一个优势策略：
& & &① 当区域A 选择合作时，区域B 选择合作的净效用为5，选择不合作
的净效用为7，所以区域B 选择不合作优于合作；
& & &② 当区域A 选择不合作时，区域B 选择合作的支付为-16，选择不合
作的支付为-10，所以区域B 选择不合作仍优于合作。
& & &由此可见，无论区域A 选择什么行动，区域B 的优势策略为不合作。
同理，区域A 的优势策略也为不合作。因此，此博弈的优势策略均衡为
（不合作，不合作），均衡支付为（-10，-10）。这一结果对两个参与人来
说都劣于（5，5）。事实上，-20 是两区域损失之和的可能值中最大的，但
也是非合作博弈的必然结果。这一均衡点的现实意义是区域管理无效，产生
跨界水污染治理的困境并最终导致“公用地悲剧”的发生；区域在局部利益
的驱动下，易陷入地方主义的泥沼，并越陷越深。
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