徐立东：关于乡镇五保户供养及生存状况的调查-文章-《三农中国》季刊-华中科技大学中国乡村治理研究中心
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徐立东：关于乡镇五保户供养及生存状况的调查
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关于乡镇五保户供养及生存状况的调查
乡镇五保对象是农村最缺乏自救能力的困难群体，特别是税费改革后，镇村两级经济保障能力进一步弱化，这些农村五保户基本生活保障显得极为乏力，出现了许多意想不到的新问题，这些问题解决不好，势必影响党和政府的形象，影响农村经济的发展和社会稳定。新修订后的《农村五保供养工作条例》实施两年多了，近期,笔者对当前乡镇五保户供养及生存状况进行了一次调研,主要目的在于了解和掌握乡镇五保对象生活状况和供养面临的突出问题，并对此进行剖析、提出政策建议。
一、乡镇五保户供养及生存状况
目前，随着农村五保供养制度进一步完善，已初步形成了以个人分散居家养老与政府出资建立敬老院、购买床位相对集中养老相结合的农村五保供养工作的新格局，乡镇五保户供养水平进一步提高。笔者对某乡镇的敬老院和21个村（居）五保户进行了调查和走访，重点调查了五保户供养及居住、医疗情况。
1、& 五保户居住，生活供养及医疗情况
该镇现有五保户253人，其中集中供养五保户66人，散居农村五保户187人。对于集中供养五保户，由于省市县民政、财政部门的支持和该镇党委政府重视，近几年不断加大投入，于1994年建设一幢1723平方米的老年公寓楼，可设床位84张，去年又新建了一幢1500平方米的新老年公寓楼，增设床位100张。这样，加上原有的平房床位，整个敬老院可同时居住200多人，从目前的居住条件来讲，只要把所有的内部设施完善到位，条件应该还是不错的，但对于大部分居住在农村的五保户来说，一些五保户还居住在低矮的简陋房中，存在着不少隐患，甚至还有少数五保户居住在危房之中，对于这样的居住条件，在一定程度上影响了五保老人的生活质量。
该县制订的五保供养经费使用管理办法，2007年该镇五保供养执行标准为2000元/人、年，2008年集中供养提高到2250元/人、年，供养经费发放上，主要是民政部门审核把关，财政部门直接划拨，集中供养经费按季度等额划拨到敬老院帐户，分散供养经费，基本生活费按季度打到五保户个人&一折通&上，葬住等费用以镇统筹使用。由于制订的五保供养标准不高，所以五保户的生活是比较拮据的，医疗也是比较困难的。经与该镇民政部门了解，镇民政办每年对集中供养的五保户供养经费都要进行补贴，对 2007年集中供养医药费和丧葬费支出进行统计，实际支出高达6.79万元，而71位集中供养五保户的统筹费按每人200元/年计算仅1.42万元。尽管现在对每位五保户都投入了大病合作，由于报销比例低，2007年合作医疗报销仅0.45万元，医疗费用仍占据了供养标准的大量经费。对于散居的五保户，由于供养标准不高，再加之看病就医，日常生活经费显得明显不足，生活就比较困难。除了一些经济条件相对较好或对五保户工作比较重视的村，还能给予一些额外的补贴和帮助，如节日慰问等等，他们的生活会显得相对比较好一些。对于五保户人数较多村，村里要扣除的三项经费多，村里经济负担就更为重一点，更多地照顾五保的可能性就要小一些。
2、分散供养五保户的生活情况
目前，该镇散养五保户占全镇五保户的比例达74%，分散供养五保对象的生活方式有两种：一是五保对象的基本生活直接由自己安排，二是五保对象随亲属在一起生活。从人员所占比例看，主要以自己生活为主，少部分随亲属在一起。自己生活的散居五保户，居住的大部分是由村组集体为他们盖的两间小屋，有的由于年代已久，加上本来就比较简陋，居住条件不是很好。生活上，基本上各村的&一卡通&已发放到五保户手中，不少村与五保户还签订了协议，要求这些散居五保户资金按序时使用，否则村里不予负担，正常情况下由他们自己根据生活需要安排开支，包括看病就医。有的五保户还种一点几分地的口粮田，门前屋后种点小蔬菜。该镇散居五保户中有两人是姐弟俩，未成年人，母亲死亡，父亲失踪，现在还要供养上学，完成义务教育。调查中发现，也有少数村又将发放到五保户手中的&一卡通&收了回来，这当然与国家的五保户政策是相违背的。这里面有不同的情况和原因，调查的左堡村共有9名五保户，其中散居6名，因为有几个五保老人经常生病，光看病的费用就得花去供养标准的大部分费用，村里每年在发放全部供养经费保证他们的正常生活的基础上，近几年，每年却要贴付他们由于看病就医带来的超支经费，所以村里认为一卡通给他们也不够用，发给他们就会导致他们没有计划的使用，遇到问题还是要找到村组。虹桥村共有15名五保户，其中散居11户。去年给每位五保户分上、下半年发放现金1050元，发放粮食800斤，烧草费50元，对得大病的户村里还给予一定的补助。
3、& 散居五保户进院入住情况
为切实关心五保户的生活，提高五保老人的生活质量，提高全镇五保户集中供养水平。去年以来，该镇里多次召开会议，要求各村积极动员五保户进敬老院集中居住，但没有达到预期效果。今年初，镇组织民政办人员专门到各村（居）对散居五保户进行进院入住调查动员，经过广泛发动，效果仍很不理想，在散居户187户中，愿意进院入住的仅有12人，目前还并没有入院。上级检查入院率，就通过上报清册散养转集中，应付检查，以后再在敬老院帐上划拨散养五保户经费到五保户的&一折通上&。经调查了解，其中的原因主要有以下几种：一是部分老人存在故土难离的思想，老地方住惯了，新环境不适应；二是部分老人住居与亲属住房比较近，平时能得到他们的照顾和帮助，习惯依附于亲属的生活；三是部分老人在村里还占有一份自留地或蔬菜地，平时过惯了这种自给自足的生活。许多人宁愿过这种简单淡泊的生活，所以不愿意到敬老院来居住。
二、&&&&&&&& 乡镇五保户供养中存在的问题
1、五保供养标准还不高，供养经费管理不到位。税费改革前，五保供养主要依靠镇村两级，经费保障各地形式不一，标准不一，虽说供养水平不高，各村组每年安排一点口粮和烧草，适当给点零花钱也就够了，总体而言五保生活还有一定保障。而目前随着生活消费水平的提高，政府制订的五保供养标准已不能完全满足五保老人正常的居住生活及医疗开支。在该镇敬老院调查时了解到，2007年敬老院安排的生活标准很低，每月的五保户零用钱、洗澡费仅20元，纯菜金每天每人仅1元，2008年提高到了1.5元，伙食基本上以蔬菜为主，当然在财务上也发现该镇敬老院支付了工作人员的年度奖金和来人接待费用，也占用了一部分资金。分散供养的五保户，生活也很节俭，我们在走访散居一保户中看到，一些部分或基本丧失生活自理能力的五保对象，住的穿的吃的都不是很好，有的每天仅以两顿充饥，且数月难闻肉味。温饱已难保障，日常生活的照料服务就更被忽视。分散供养五保对象的平均年龄在70岁左右，不少的五保老人超过80岁。调查表明，这些已经需要别人照料的老人大都自己料理自己，除房族亲友偶尔走动，有病时带去医院瞧瞧，村组干部年节有代表性看望慰问外，就无人问津。&晚上孤灯照孤影，患病无人知，屋漏无人管，穿衣做饭无人帮&，是他们生活的真实写照。
2、五保供养应保未保现象普遍存在。 据民政部的统计，2006年全国符合五保供养条件的有570万人，已经纳入到五保供养体系的有320多万人，尚未实现真正意义上的&应保尽保&。出现这种情况的主要原因是随着近年来农村税费改革的全面推开和取消农业税，不少地区由于村级财政困难，申请、审核五保的工作处于停滞状态，多年没有审批新的五保供养对象。该镇也有类似现象存在，造成此类问题的原因主要由于村级经费紧张,新增五保户会影响村级三项资金盘子，因而在申报评定上不是很积极，好多五保对象都是多年前评定的，致使新增加的应保对象未能及时纳入保障范畴。
3、五保户供养经费负担不合理。 2000年以来，随着我国农村税费改革试点工作的推进，农村五保供养资金渠道随之调整。在税费改革初期，原从&村提留或乡统筹&列支的五保供养经费改为从农业税附加中支出；深化税费改革，取消农业税及附加后，供养经费又调整为主要从上级财政转移支付和地方各级财政预算中安排。但税费改革后的农业税附加中包括三部分支出：村级办公经费、村干部报酬以及五保户的供养。我们在调研中发现，上级财政转移支付是个一揽子计划，五保供养经费在各村（居）的三项经费其中列支，增加了村（居）的经济负担，税费改革以前，各村的五保户供养水平不高，村提留之后每年安排一点口粮和烧草就行了，加上人情人面因素，因而五保户审批把关不严，这就导致了各村五保户不平衡，特别是一些五保户比较多的村，负担较沉重，直接影响了村级三项资金铁总体盘子。
4、分散供养五保对象的生活及医疗令人担忧。分散供养五保对象有的因为身体有残疾，他们生活有时都不能自理，村里平时大家都各自忙农活、打工去了，没有人想到会去主动关心这些五保老人。逢到生病，因为舍不得花钱就医，这硬拖硬撑着，甚至卧病在床多日都无人知哓。调查资料显示，在受访的四个村中，在走访我们中发现，分散供养五保对象大多有病在身，其中一位因无钱治疗导致一脚溃烂，最后终身残疾，生活基本不能自理。散养五保户的文化精神生活也比较匮乏，大部分没有电视，看不到电影，更不可能像敬老院一样有时还能看到组织的票友会。
三、&&&&&&&& 政策建议
做好农村五保供养工作是各级政府的职责,是维护农村社会稳定的重要环节,要高度重视农村五保供养工作,明确责任,落实政策,为农村五保户提供必要的生活保障。
1、大力推动农村五保供养事业的社会化进程。要积极引导社会力量参与农村五保供养，将农村五保供养对象作为各类社会帮扶的重点对象，组织开展&爱心认助活动&，大力弘扬中华民族尊老爱幼、扶残助孤的传统美德。要落实好各项优惠政策，扶持社会力量兴办农村五保供养服务机构，支持农村五保供养服务机构开展农副业生产活动。通过加大宣传，努力培育社会各界&扶老、助残、救孤、济困&的氛围，充分发动社会力量共同参与到帮扶五保对象的事业中去。
2、重新核定五保对象和供养标准。以县为单位，逐村逐户调查农村特困群众家庭情况，对符合五保供养条件的人员登记造册，建立供养对象数据库，审核发证，全部纳入供养范围。对土地承包时分有责任田但现已丧失劳动能力、符合供养标准的应保未保对象,乡镇政府要及时予以审核确定,及时纳入保障范围，保证应保尽保。各地民政部门要规范供养对象审批管理，做到公开、公平、公正。要提高五保户供养标准，新《条例》规定，供养标准根据当地村民平均生活水平的提高适时调整，建立起了供养标准的自然增长机制。这为五保供养对象共享国家改革发展的成果，提供了制度保障。在制定五保供养标准时，充分考虑&保医&的费用，要确保供养资金中医疗费用的落实，一般常见疾病的治疗应在农村五保供养资金中得到保障。
3、建立健全五保户联系制度和监护制度。各乡镇要建立机关干部联系五保户制度,把干部包户的责任人明确填在《五保供养卡》土,定期到五保对象家中走访,帮助解决生活上的困难。村委会、村民组要按分管任务安排好五保户生活，依托村民委员会定期巡回检查农村五保分散供养对象的住房状况，对危、旧房屋及时进行修缮、改造或重建，确保其住房安全，并做好逢年过节对五保对象的慰问工作。同时，构建散养五保户监护人制度，委托村委会以开代表会的形式，为所辖的五保对象，选定一位有爱心有责任心，清正廉明的监护，由他们履行为五保人员保管存折，领取供养金，供养实物的职能。
4、改进和完善五保户供养办法。新《农村五保供养工作条例》明确五保供养由政府主导，供养资金在地方人民政府预算中安排，中央财政对财政困难地区的农村五保供养给予补助。因此在上级转移支付安排的村级三项资金中，要以镇统筹供养全镇五保户。首先在总额盘子内安排全镇的五保户供养金，然后再依据各村的计税面积大小和村级集体经济收入多少安排资金，支付村干部报酬和村级办公费，以减轻村级的经济压力。
5、加强敬老院内部管理，大力提高散居五保户的入院率。要全面加强敬老院的内部管理工作,建章立制,明确职责,严明纪律,严格管理，严禁挪用和挤占五保户供养经费。要改善办院条件,通过发展院办经济和社会捐赠,逐步改善供养人员物质文化生活水平。通过动员散居五保老人进敬老院参观，吸引他们进院入住，不断增加集中供养的人数，提高五保对象集中供养率，真正让五保老人老有所乐、安度晚年。同时要进一步改善散养五保户的居住环境和生活质量，想尽办法解决五保老人卫生状况和精神生活，争取资金为每一位散养五保户配置一台电视机，教育、妇联、共青团，利用假期、农闲时间，为五保老人缝衣、洗被、打扫卫生，表演小节目，以改善其生活环境和丰富其精神生活。
(作者系江苏省宝应县泾河镇财政所所长)
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官方公共微信海南万宁8村干部伪造五保户死亡报告骗取丧葬费
“我们村没有这两个五保老人，不知道村主任是怎么申请丧葬补贴的？”11月2日，万宁市万城镇北坡村村民对该村支部书记、村委会主任黄某伪造五保户“死亡报告”骗钱的事都有所耳闻，看到村主任上报到万宁市民政局的五保户死亡名单中伪造的“唐道明”和“吴进福”，村民们都说，“做这种违法的事情，应该被抓。”
　　伪造“死亡报告”骗丧葬费
　　11月2日，海南省治风办督促检查组在万宁市检查“庸懒散贪”问题整改情况时，对万宁市纪委正在立案调查的“万城镇、大茂镇村干部们伪造五保户‘死亡报告’，骗取丧葬费1.86万元”的违法违纪案件，明确指出，“惠民政策必须按相关政策规定落实，不能弄虚作假，更不能让国家惠民资金流失，对存在违法违纪的领导干部，要严肃查处。”
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