&买水之争&：农业灌区的水市场运作
&&鄂中拾桥镇水事纠纷考察
内容摘要：税改后，农业灌区开始用市场机制配置日益稀缺的水资源。拾桥镇的田野调查发现，水市场引入之初纠纷频发，此后又逐渐平息。纠纷表现为水库承包者与农户在交易中的利益争端，以及农户之间在灌溉时产生的对抗；纠纷渐息的原因是农民以自建堰塘、机井等方式退出了市场。然而，无巨型水源注入的微型水利并不能应对干旱，且超采地下水的打井竞赛将危及生态环境。分析表明，农业水市场的改革初衷与运行效果之间的悖论起因于局部垄断的供给者与高度分散的需求者之间交易成本过高。在税改后集体虚置的背景下，以个体或联户组织为单位&买水&的农民难以保证水在渠系间流动时的排他性，无法在灌溉过程中克服集体行动的合作困境。为了恢复基层用水秩序，国家应适度介入，通过组织途径强化农田用水过程中的统筹与协调。
关键词：农田水利& 水市场& 水事纠纷& 交易成本
&上善若水，水善利万物而不争。&
&&《道德经&第八》
翻开中国历史，治水一直是国家与社会管理中的头等大事。近年来，由于快速的人口增长和城市化，生活用水、工业用水和灌溉用水快速增长，水资源的供需矛盾日益凸显，在全球气候与环境变化愈发剧烈的背景下，能否有效治理水资源成为经济社会实现可持续发展的重大挑战。中国是农业大国，目前农业用水约占全国总量的70%，而在占耕地总面积约一半的灌溉面积中，大中型灌区的灌溉用水又是农业用水的主体，因此农业灌区的用水体制改革是实现治水转型的关键。本文将以位于湖北省漳河水库灌区的沙洋县拾桥镇为田野，从其税改后的水利纠纷切入，具体考察农田水利的市场化改革在实践中的效果及其成因。
一、治水之变：农田灌溉中&水市场&的引入
建国后，我国的水资源治理主要采用自上而下、指令配置的控制模式，这种模式由于不能有效地配置资源，协调水相关利益集团的矛盾，因而无法解决节水激励和用水浪费的约束问题，造成了&市场失灵&（market failure）与&政府失效&(government failure)。上世纪90年代末，以治理黄河断流为契机，我国在水资源管理中开始引入和探索市场机制。2002年新《水法》颁布之后，利用水市场进行流域水资源配置的模式开始在全国推广。
水市场可以划分为水权市场和水商品市场，水权市场是对水权的一种分配方式，而水商品市场则是对水的工程技术利用所形成商品的分配。从日常交易中的&两部制水价（容量水价+计量水价）&来看，水的需求者所交纳的水费中既包括水资源费，也包括工程单位的生产成本，换句话说，在水市场的具体交易中，既含有水权的交易，也含有&水商品&的交易。因此本文采用&水市场&而非&水权市场&的概念。
按照水利体制改革的制度设计，首先由国家依据公平原则将水资源用益主体的初始使用权界定清晰，合理确定各地区、各部门的用水定额，在此基础上，水市场再通过水权交易来自动调节水资源，使其效用最大化。由于水权可以用来交换，多用水就意味着丧失潜在收益，而节约水将得到物质激励。水资源的产权变革是水市场得以建立的前提，在法律上将水资源界定为&公水&和&私水&的意义，实质不在于公共使用还是私人使用，而在于水资源利益的重新分配，特别是水资源的有效率分配。因为&私水&意味着这部分水资源的消费具有排他性、竞争性和付费性，其利益回报具有专有性。&将公水划出不同的等级或类别，明确公水私水化经营的范围，既为私人生产性投资的进入、形成合理的复合型水资源产权结构、从而为水资源市场奠定交易基础，也为提高公水制度效率、降低水管理成本、减轻政府压力提供基础，并最终奠定水资源公共性实现的物质基础。&作为新的治水思路的逻辑结果，政府须在水管理中退出配置资源的角色，转而从事水事管制，为水市场中的交易保驾护航。也即是说，政府不能既当裁判员又当运动员，它应该从事的工作是水市场的准入或许可、交易规则的制定与维护、水质与水环境的监督检查、解决水事纠纷等，而涉及到水的经营管理事务则通过承包、租赁、拍卖、股份合作等方式移交给社会。
2002年9月，国务院体制改革办公室发布《水利工程管理体制改革实施意见》，水管体制改革全面启动。改革的基本原则是：&按照农业用水商品化、农业灌溉市场化的思路，理顺管理体制，完善运行机制，规范灌溉用水市场，逐步建立符合市场经济要求的新型灌溉管理体系&。改革之后，笔者调查的拾桥镇所在的漳河灌区形成了一个三层的水市场结构：第一个层级的市场是总库容20.35亿立方米的漳河水库与荆州、宜昌、荆门三个地、市的水厂、工业用水单位、漳河灌区内的中小型水库，以及用水农户之间的水市场；第二个层级是水厂、工业用水单位及中小型水库之间的水市场；第三个层级是水厂与城市居民、中小型水库与用水农户，以及农户与农户之间的水市场。对于农田灌溉来说，农户既可以可以向超级水库&&漳河水库设在各个地区的干渠管理段买水，也可以向邻近的已经承包出去的中小型水库买水，当然，农户之间也能互相交易，尽管这种情况因水量难以精确计量而很少出现。
值得注意的是，农村税费改革与水利体制改革是同步发生的，站在农民的主位立场上，改革前后农田灌溉中最大的差别是，此前由村集体从强制性征收的税费中提取共同生产费交给国有水利工程部门作为生产成本，事后结算；改革之后灌溉水费不再统一征收，而由村民按照各自具体情况与市场化的供水单位自由交易:&先付钱，后用水，时间一到，水闸关闭。&
二、纠纷之起：灌溉模式变迁中的痉挛
（一）概述
灌区引入水市场之后，农业用水的管理体制发生了巨大的变革，&国家逐渐从基层水利管理中退出，水利工程单位由事业单位企业化管理转变为自收自支的企业单位；水资源由公益品转为商品，水费征收由行政性收费转变为经营性收费。&这场在水资源日益稀缺的背景下由政府主导的灌溉模式变迁是一种强制性而非诱致性的变迁，在其实践过程中，乡土社会经历了最初的不适与随后的自动调整，而这种系统性的不适则表现为水事纠纷的急剧增加。笔者在拾桥镇调查时并未获得历年水事纠纷的频次统计，不过，该镇水利服务中心主任张孝玉的描述可以给我们一个质性的认识：
&80年代刚分田的时候放水也吵架，都是村民之间吵。那个时候集体用水，大家抢的不是水量，是时间，谁都想先放，后来争多了也就不吵了，（因为）水是足量的，先放后放差不太远。刚刚不收税的那两年（2003、2004），水利纠纷又特别多，开会的时候好多村干部都反映，我也经常接到电话去处理（纠纷）。因为渠损、偷水而吵架，打伤、打死人的情况都发生过的。打架之后就需要村里调解，调解不成功就是上访。每年因为打架引起的上访闹到镇上来的有5起以上。最近这几年要少一些了，天不干（旱）的话就没什么事情。原因嘛，大家都吵烦了，反正吵也没用，不如自己想办法。&
从纠纷产生的主体来看，拾桥镇的水事纠纷主要有四种类型，以下按类别分述之。
（二）拾桥镇水事纠纷的四种类型
1、农户与大水库管理段的纠纷
在新的灌溉模式下，农户从漳河水库买水的方法是，先向水库设在当地的干渠管理段缴费，等水库开闸之后管理段工作人员按照各村购买的水量控制干渠沿途启闭器的开启时间，村民则各自从支渠中引水灌田。不过，从我们调查的情况来看，除非农田紧邻支渠，否则农民是极不愿意从漳河水库的管理段买水的，原因有以下几点：
一是经常性地&花钱买不到水&，原因是&水头太大了，我们接不住&。具体地说，是漳河水库不愿意为少数几个交钱的农户放水，因为水库一旦开闸就是每秒40个立方米的流量，如果在某个特定的时段内买水的农户没有集聚到一定的规模从而能够吸收放出的水，那对水库而言就意味着资源的浪费&&本来可以收到的钱就会白白地流掉。
二是即使&水到了，最多也只有一半&。当沿途的乡镇和村庄内以十几户、数十户为交纳单位的用水需求者在某个时段内恰好凑足了一定的规模，并且在短时间内把足额的钱送到水库管理段的时候，水库就开始放水。不过，对于上游的乡镇和村庄而言，他们总是不愿意交钱参与其中，因为他们知道下游的农民不会等着自己的田干死，一定会交钱买水，只要他们出钱让水库放水，自己就可以&想办法&受益。所以每年一到最需用水的泡田期和灌浆期，上游和下游的农民就在比谁更有耐心，而上游因为占有地利往往能够胜出。所以下游的村民说，&漳河（水库）的水上游的人买是一方五分三，我们要花一毛五到两毛&。
除了被上游的村庄偷水、截留之外，沿途管理段工作人员在操作时的一些猫腻也是下游水费腾高的原因。由于水利体制改革以后，这些工作人员要靠卖水才能养活自己，于是每年到了放水的时候他们就会想尽各种办法来扩大收益，特别是为个人获得好处。比如，水闸、涵洞的口不会全开，但放流量计的地方是全开的，这样同样的水就可以卖出更多的钱。在某些分水口，只要沿途的村庄有村民给工作人员塞几包香烟，请他们吃饭，或是给点其他好处，他们就会把闸门偷偷打开放一段时间。由于上述种种原因，下游水量严重不足已是一种常态，甚至还会出现下游农户即使是交了钱但没水来的情况。
三是&时间对不上，很容易误了农时&。当支渠的上下游一齐放水的时候，上游村民总是会想尽办法把自己的堰塘、坝、水田等全部灌满水，换句话说，如果上游没有灌足，下游想要有水是很难的，这必然影响水的流速。而且，由于渠道都是土渠，杂草甚多，且沿途村民在平常不用时都往渠道里扔垃圾，于是泥土的饱和、渗漏，杂草、垃圾的拖曳等等也都会影响流量和流速。拾桥镇周店村的村民们说，&从漳河水库开闸到水放进村口要七天七夜，碰到天干没水的时候，活活把人急死。要是耽误了农时，到时收的都是瘪谷，卖都卖不出去&。
& &&四是&守水、转水很辛苦，每年夏天人都要瘦几斤&。水库的水到了村口不等于是到了自家的田里，从支渠渠口到斗渠、毛渠通常还有两三里的路程。由于是农户分散放水，沿途必须谨防本村其他村民偷水。一般来说，要把自家的田放满至少需要两天两夜，在这段时间内农民不能睡觉，他要拿着铁锹、锄头沿途巡视，防止自己花钱买的水流到别人田里。不过，如果只是守水倒还好说，问题是村里的渠道在取消&两工&之后一直没有整修过，已经淤塞得不成样子根本不能过水，有的渠道则被村民占去成了自家农田的一部分。在这种情况下，农民就不得不想办法转水。
2005年以后拾桥镇的小型潜水泵（750w）卖得特别好，因为每家每户都要买，少的有2个，多的有5个，塑料管道一般都有300米以上，到了抽水时大家都用板车拖，就像搬家一样。用潜水泵的好处是它可以使水不经过毛渠直接从支渠或斗渠抽到田里，通过技术手段克服农田用水的外部性，将其变成私人品。有的农户水田离斗渠很远，三四百米的塑料管道都不够，于是不得不采取&接力&的办法，先把水渠里的水抽到一个堰塘或洼地，再从这里抽到自家水田。有的村民组公共堰塘已经被人占去，洼地又是私人农田，于是一些农户就采取&空中接力&，用一辆板车或拖拉机停在路上，车厢里再放上油彩布，一边将水渠里的水往车上抽，一边用另一台水泵将车上的水往田里抽。更麻烦的是，由于村里当初分地时是按照田块的水源好坏分别划出的，因而每户的田地都非常零碎，一户十亩地的农户田地分散在十余处不同的地方，这意味着灌完了一块田之后，需要停下所有的设备，然后另换位置，直到把十几块田全部灌满。除了抽水之外，还要&接电&，每年一到灌溉季节，村里到处牵搭的电线就成了&天罗地网&。如此的折腾在夏天极其炎热的情况下对人的体力、耐力确实是一种考验。
&&& 基于上述情形，农户与大水库干渠管理段的矛盾非常尖锐。下面是一则较为典型的案例。
2006年，香店村的一位村民和漳河水库管理段的青年协水员发生肢体冲突，后者头部遭重创。
事发时间是8月初，天气非常炎热，晚上7点之后，这位村民趁着天黑拿着小水泵到漳河水库干渠偷水，结果被一旁巡视的协水员发现。发现之后，协水员二话不说就过来提他的泵。这个村民当时干了一天的体力活，身上满是泥浆，看到别人过来提泵他很是急躁，而他随身又带着放水用的铁锹，情急之下，他顺势就是一锹。据此人回忆，本来他是想拍对方臂膀的，但对方一躲，刚好削在脑袋上，头开了花，血流不止。
受重伤的协水员马上被送到医院急救，而管理段的众多工作人员把肇事的村民捆住，要把他扭送公安机关，追究刑事责任。四周的村民闻讯赶了过来，大家围作一团，大骂不止。村民们说：&打得好，看你们还嚣张不嚣张！&&水库是老子当年一担一担挑起来的，用水天经地义，现在老子用水还要给钱？&而管理段的年轻人也不甘示弱，一定要这边的村民负责。当地老百姓与青年协水员剑拔弩张，眼看一场群殴就要发生。
幸亏当地村干部及时打电话通知了镇里的领导，镇委书记带着派出所的干警到现场维持秩序，并让村干部和管理段的领导做思想工作，将各自的人先带回去。管理段的人很快就走了，但老百姓都不散，大约还在那里骂了半个多小时。送到医院抢救的协水员活了过来，但留下脑震荡的后遗症。肇事的农民被刑事拘留了一段时间，没有判刑。事情没有闹大的原因是有村民不断上访，并声称&如果人被判刑了，管理段的人也别想活&。
2、农户与小水库承包人的纠纷
小水库的特点是闸口的流量小，零散的农户可以随时付钱给承包人要求放水。笔者在调查拾桥镇的四个小（一）型水库时发现，敢于承包水库来卖水和养鱼的人几乎都有黑社会背景。在缺水季节里，当成百上千的村民提着水泵到水库来抽水时，如果承包人没有一定的暴力作为支撑，这些农民按时间如数付钱的可能性是很小的。而在平时，要在偌大的水面上防止附近的村民偷鱼、偷水，没有一定的威慑力也是难以获取经济效益的。从水库取水的村民与承包人的矛盾有以下几点：
一是&有水也不放&。在旱情比较严重的年份，水库自身的蓄水量也相应减少，此时承包人就不愿意把有限的水放出来给农民使用，因为这样一来他放养的鱼就会因为水位降低缺氧而死。而对于农民来说，眼看着禾苗就要干死，再碰到这种&有水也不放&的情况，他们的情绪就异常激动，许多人愤怒地说：&这些水库是我们当年肩挑人扛做出来的，现在给你赚钱不说，还不让放水！天理何在？&一方是群情激愤的农民，一方是有着黑社会背景的混混，政府的维稳压力可想而知。
二是&水泵空转也要出钱&。水库附近有大量不愿承担渠道耗损，直接用小水泵从水库抽水的农户，他们是按时间计费，3元/小时。正常情况下，灌满一亩田需要5-6个小时，但是当大家一齐在电杆上搭线抽水时，变压器难以承受，电压明显降低，水泵的功率就不能足额，于是抽上来的水也会相应减少很多。农户觉得这种情况下按时间计费自己太吃亏，但承包人不可能按照农户的田亩数来计费，因为他不可能到处去看每家每户的田是否灌满再来提这户农民的水泵，而只可能盯在水库边上一边记录新放进水里的水泵，一边掐着秒表提泵、收钱。
三是&水不见了&。一些水田相对较远的农户（约2-3里）因为难以用水泵转水，只得通过毁损严重的渠道，沿途消耗非常大，但他个人又不可能把沿途的渠道全都清理出来。而在水库承包人那里，在水闸上取巧以克扣水量的手法跟大水库干渠管理段的工作人员类似，因此流量从来不会足额。当村民因此而去跟承包人议论时，他说：&这里面是我的利润，你们不让我赚钱我承包了干吗？&因为这些原因，从渠道走水的农户需要花双倍乃至更多的价钱才能买到相应的水量。
四是&稻谷容易得病&。水库承包养鱼之后，承包人会投入大量的化肥和饲料，以前清亮的水变成了绿油油的，田里灌了这种水稻谷很容易生病、长虫。&水库的水养了鱼以后，连牛都不喝&。尽管县政府曾经在2006年为此下文对水库的水质做了要求，但文件出台以后收效甚微。
3、上下游村组间的纠纷
大中型水库干渠上下游村组之间的矛盾关系已如前述。但是，上下游之间的纠纷并不是群体性的、直接的对抗，因为各村组的农户并没有牢固的组织纽带，他们日常的水事纠纷只是表现为放水时接壤处零散村民的口角。但是，当矛盾发展到比较尖锐的程度时，村组间的利益对抗会以调解人为媒介表现出来，也就是说，上下游村组间的纠纷会表现为各个村组与水利管理部门的纠纷。
刘店村处于金鸡水库干渠的上游。到了夏天放水的时候，村民们不仅要把自家的田放满，还要把水囤到堰塘里，越是干旱的年份就越是如此，以至于下游交了钱也没水下来。2008年夏天，下游几个村的村支书到镇政府找到水利服务中心的两名干部，让他们无论如何都要解决问题。
这两名干部当天去刘店村核定用水面积，要求村民们把多囤的水放出来。结果车子刚到村口就上来很多妇女和老人围堵，根本不能前进。一个80多岁的老人说，&把水放走稻谷就干死了，我们不能活命&。村民们坚决不让水放走，他们怕这一轮放水周期过了，就没水再下来，所以要把水囤住，不准放。然而问题在于，他们越囤水，水越是走不动，上游的水都漫出堰塘了，下游还没插上秧。水利服务中心的干部在访谈时无奈地说：
&上游不光是田放满，堰塘也要蓄满，你前脚去关它的闸，他后脚就搞开了，没有办法协调。我们事先也知道这些水要他们再放出来是不可能的，只能吓唬吓唬他们说，你们要是再囤水，以后就再不给你们供水了。通过这种办法来缩短供水周期，保证下游不误农时。他们的位置在上游，要占便宜是没有办法的事，能够拿他们怎样呢？有时碰到这种情况就只有停电，把上游的电停掉，再给下游放水，但一停就是事啊，肯定有人要来（政府）闹的。&
4、农户之间的纠纷
&&& 这类纠纷最为常见、发生频率最高，而且每年争吵的时间都很集中，就是夏天农忙放水的时节。周店村5组的李姓村民说：
&不交税之后我们队一到农忙就吵得厉害，吵得不狠的天天都有，吵得特别狠的，每年多的三起，少的一起。打伤打残的倒是没得，拳打脚踢是有的。吵起来就讲狠，骂几句就要打起来，儿子跟爹、亲兄弟都打。各家各户自己搞水，谁都不管谁，抢到水就是自己的，卖都不卖，我买的水给你用？说都不消说得！反正插秧的时候天天都有架吵，吵都是吵两次，先在队里吵，再在家里吵。（因为）回去之后老婆会埋怨他没用，没有搞赢别个。&
对此，村干部们表示无能为力。周店村2100人，17个村民组，只有5个村干部，小组长已经被取消，农忙的时候村干部也有活干，到了晚上还得到自己包的村民组去调解纠纷。村里有近2/3的劳力在外务工，人们的流动性很强，对村庄没有长远预期，只要有机会在城市呆下来，即使是在附近县城的贫民区里租间房子做小生意也不愿意回来。村庄的精英流失使得组内富有人格魅力、道德感召力的人物不复存在，&谁说话都不算数，谁都不服谁&。村支书刘圣承说：&抢水的时候，有人使横占便宜，没人肯站出来说公道话的，得罪人犯不着。不过话说回来，每个组得大便宜吃大亏的都是少数人，可就是这少数人搞鬼，大伙只能各搞各的，水贵得出奇，有时还没水用。&
在一些水源条件尚可的村组，村民们仍可以想到各自的办法，比如从附近的河道中抽水。但在一些条件较差的村民组，当大范围合作难以进行、村民日夜抢水的时候，人们在炎热、干燥、烦闷、忙碌、紧张的夏季就十分容易产生矛盾、纠纷乃至肢体冲突。以下是一个13户农民合作起来共同应对用水事宜的例子，这是笔者在当地调查时发现的规模最大的自发合作，尽管如此，这13户农民的合作同样也纠纷不断。
周店村14组共有34户，124人，320多亩田。这个组有13户农民在税改之后形成用水合作，一直延续至今，而该组的其他21户都不参与其中。原因是组里有部分农田靠近天然河港，可以比较方便地从港中抽水，还有部分农户自家有堰塘。而参与合作的13户农民则因为地势原因无法享受这种优惠。这13户人家有一定的分工合作，其中年纪较大的负责收钱，青壮年负责守水。2007年以后他们从收取的水费中提取一部分作为守水人的工资，每人50元。
负责收钱的60多岁的袁大爷说：
&这个事情不好搞啊，经常有架吵。有的人打工去了，就妇女在家，指望着别人帮她搞水；有的是老人在家，重事没法做，到了收钱的时候叫他们多出又不肯。每年要抢水时，你想急着一下子把钱收起来是不可能的。有的人说现在家里没钱，老板（指户主）在外打工呢；有的说儿子不在家，我做不了主。反正水是要放的，钱是不出的，他也不是不给，还要你帮忙，没有办法我只好先垫出来咯。好了，到时候水都放了，给钱的时候就有话说，有的说我家田地位置不好，水放得不够，要按亩数均摊的话就不愿意；有的说我家位置好些那是运气，因为这个要我多出钱那不可能，凭什么多出？按面积算才公平&&&
尽管有这样那样的扯皮和麻烦，但是这位袁大爷脾气很好，他总是反复去磨，多说好话，讲道理，特别是合作者中的多数都是他家亲戚，因而最后总还是能勉强把钱收起来。不过，袁大爷表示，&过几年自己身体不好了，也懒得去烦，这个事情太伤神&。
类似的组内部分村民的联户合作尽管也有，但是合作的难度更大。他们一般是在村干部的发动下开会商讨，愿意一齐到水库买水的就参加合作，并推选一到两个管水员负责指挥、协调。推选的方式有举手通过，有各户户主轮换，也有靠抓阄来决定的。联户合作的好处在于每年农忙时通过一定的分工来减轻体力消耗，只是由于它的合作规模难以继续扩大，因而作用十分有限。 &&&&
（三）纠纷的平息：&伤心塘&与&怄气井&
在水利服务中心的工作人员、村干部和普通村民的印象中，经过一个水事纠纷的高发期之后，最近几年纠纷已渐渐平息。原因其实很简单，农民纷纷在自家水田边挖堰塘或是打机井，不再从水库买水。在这种情形下，农民从自家的堰塘和水井中用水泵和塑料管道抽水灌田，水源与田块实现精确对接，完全排他。当地干部将这种没有水事纠纷的新格局称为&新井田制&。
取消农业税后拾桥镇各村出现了一股公共堰塘私有化的风潮，随后便有许多村民把自家的农田拿出一部分来推成堰塘。整个拾桥镇在2006年以后新增了1947口堰塘，总蓄水量约为127.6万立方米。以周店村3组一位吴姓农户为例，他家有5口人，10亩田，分散为11个地块，2009年年底，他决定把自己的10亩田中最大的一块面积约2.5亩的田拿出来请推土机推成堰塘。他说：
&这几年把人的心伤透了，买大水库的水，等了几天几夜等不到；买桥河（泵站）的水，那边漫渠堤，这里没水来；到别村的水库去转水，翻来翻去跑了好多回，田还没湿呢，闸门就关了！遭孽啊！推一口堰天干（旱）的时候是解决不了问题，（但）起码要强一点吧。&
据他讲，推这口当家堰算上工钱和招待的费用要花4000元左右，而且堰塘的堤身在雨水的浸泡和冲刷下，大概过4-5年就会慢慢垮下来，到时还得再推一次。关键问题是，堰塘的承雨面积太小，蓄水量有限，正常状态下是在水库-水渠-堰塘-农田整个灌溉系统作临时储水、转水之用的。如果没有固定的大水源注入，在长期不下雨的干旱季节里堰塘本身也是干涸的。
于是，有一些农户就在自家堰塘边打井，将水井和堰塘配合使用。在这种情形下，真正的水源其实是水井而非堰塘，因为前者更为稳定，而且可以实现高度私人化。我们调查时看到了一些水田边的机井，井口外用铁桶罩起来防止他人使用，铁桶的一侧锯开一个用铁锁锁起的小门，小门打开后就可以启动电闸抽水，农户只要按下按钮就可以回家睡觉。而如果使用堰塘作水源，他必须在干旱季节里日夜守在塘边防止别人从自己的堰塘里取水。因为这种逻辑，堰塘作为小水源正面临着被水井取代的命运，只是因为村组土地的高度分散和细碎化，堰塘才会作为转水中介而存在。&&
&&&& 一般而言，水井分为两类，即压井和机井。压井深度有限，一般在15-20米之间，由人工挖掘，村民们靠从压井中取水来维持日常生活。压井用于农田灌溉是远远不够的，它的深度有限，小水泵如果连续抽一天就成了枯井，想要其再度蓄水需要到地下水的缓慢渗漏，这至少需要一到两个星期的时间，若是旱季则时间更长。而用机器打的机井深度一般在40米以上，直接穿过泥沙层连通地下水系，这样抽上来的水流就会源源不断，从而满足农业灌溉要求。周店村13组一位家里打了机井的妇女说：&&&
&机井当然好啊，再也不用怄气了，想什么时候抽就什么时候抽，想抽多少就抽多少，不用跟别个抢谁先放先后放，不用沿着水渠叫骂是哪个不要脸的贱货偷了我的水&&&
据统计，年间，整个拾桥镇新打了180多口机井，2009年又打了100多口，而且这些机井有越来越深的趋势。因为没过两年村民们就会发现，同一地块上的两口水井，深井一抽水浅井就没水了。在税改后的整个沙洋县，农户在水田旁边打井取水的情况已越来越普遍。然而，当水井的数量达到一定规模，或取水时间超过一定年限时，人们发现从机井中抽水的难度越来越大，为了能够应对干旱，就不得不废掉浅井而挖深井，以至于大家在长时段内形成了一种打深井的竞赛。
如果挖井抽取的地下水可以永不断流，那么农田灌溉问题就可以通过上述方式得到一劳永逸的解决，然而问题偏偏在于，这种耗竭地下水资源的办法却是不可持续的。地下水的形成是地壳运动长期积累的结果，当地下水被过快抽取时，地表水的下渗速度远远不及，就会造成区域地下水位持续下降，降落漏斗不断扩大，土层不断压缩与固结以致发生地面沉降、地表塌陷，以及地域范围内生态环境的整体失衡，危及人们的基本生存。
三、失效之因：交易成本的视角
（一）纠纷渐息的实质：退出交易
农田灌溉中引入水市场之后，经历了纠纷高潮的农户们都想建立起一个单独使用、完全排他的独立水源，一来这样不必在买水时&伤心&，二来也不必和同村的村友在争水时&怄气&。而这种独立水源可以分为两种，一种是修建承接雨水的当家堰，另一种就是打机井以抽取地下水。尽管农民的做法在我们这些外来的调查者看来是很不符合经济理性的，但在农民那里，农业收入只是其全年收入的一小部分，与其每年耗费大量时间和精力用于买水、转水、与人争吵，不如一次性投入大量资金确保自家农田的水源，然后安心在外打工。只要家里的老人和妇女能够让农田顺利产出，保证自己即使在城里打工失业仍然可以回来生存，那么投入的资金就是划算的。
当农民纷纷以个体或联户为单位修建堰塘、机井、坝、水窖等微型水利设施以告别水事纠纷的时候，实际上宣告了灌区基层社会中水市场运行的失效，因为这个市场的需求方选择了退出，并让自己成为供给者。换句话说，纠纷的渐渐平息不是因为水市场自身的逐步完善，而是因为农民退出了市场。农民退出水市场并不会损害水库的经济效益，因为后者可以把水卖给生产效率更高的其他经济部类，如水产养殖、工业生产及城市的自来水供应。但是，在整体的社会效益上，灌溉水市场的失败却会引发农田水利设施的&用进废退&：当农户纷纷诉诸堰塘、机井等微型水利时，效益退化的公共水利设施特别是渠道、泵站等由于长期闲置而毁损、私分。当气候性干旱到来时，农户私人投资的微型水利由于没有巨型水源的注入而起不到抗旱的功能，稻谷减产乃至绝收，而这正是&干旱&在局部地区演变成&旱灾&的过程。
那么，为什么农田灌溉中的水市场会运行失败？以保护水资源、高效利用水资源为宗旨的市场化改革为什么最后却会导致地表干旱成灾，地下水过度开采？这个巨大的悖论如何解释？
（二）水市场运行中的交易成本分析
水市场中的需求方&&农户纷纷选择退出的直接动机，是要规避大量难以克服的水事纠纷，这些纠纷正是水市场运作中交易成本过高的表现。&我们可以就把交易成本理解为&扯皮成本&&&它所指的主要就是在各种可能的情况下，为获取经济收益而与人打交道时发生的一切时间、精力和物质的支出。&在农业灌区引入水市场之后，水事纠纷的兴起说明新的资源配置机制引起了结构性的紧张，这种紧张外化为高昂的交易成本，并最终促发了需求方的逃离市场。
抽象地看，水事纠纷是水事活动中主体之间的权益争端，在水市场的具体交易过程中，这些争端造成的交易成本一方面表现为心理成本&&农民的气恼、愤怒、伤心、疲惫等消极情绪，另一方面也表现为物质成本&&农民为了获得足量的水所付出额外的货币，同时，它还表现为一种机会成本，即农民为了将水灌到田里所付出的大量时间和精力，这些时间和精力原本可以变成他们在城里打工时获得的收入。
让我们来分析水市场运行中纠纷产生并且难以协调的原因。首先来看交易主体间的相互关系。农业灌区中水市场的一个基本特点是供给方局部垄断，而需求方人数众多，且高度分散。水市场的供给者其实并不存在互相之间的竞争，因为农田灌溉发生在一个特定的时空场域内，超出这个范围的供水路途遥远且面临沿途的损失因而费用太高，并且因为颇费周折会耽误农时，也就是说，具体到每一个局部的耕作区域，当地的水利设施承包人都是垄断的。当面对那些分散的、无组织的农户时，他们可以在干旱季节的取水过程中，上下其手，克扣流量，特别是当农民对测流计的相关技术细节面临严重的信息不对称的时候，他们的伎俩就很容易得逞。
交易主体的不对称所产生的后果并不仅仅在于原子化的分散农户无法针对供给方的败德行为采取集体行动，维护自身利益，更在于供求双方无法顺利对接而是交易难以达成。特别是针对大型水库、泵站而言，倘若在某个特定的时段沿途的农户没有形成集聚到一定的规模，则水库管理段或泵站的承包人就不得不承担生产成本上的损失。于是，&有水不卖&的现象就会大量产生。灌溉用水的交易本身就是一个卖方市场，这使得分散的农户更加失去谈判能力。水库承包者的动机在于谋求利润，如果风调雨顺则卖水的费用还不够自己缴纳承包费，于是大水库宁愿把水卖给工业企业和自来水厂，小水库则购买大量的鱼苗将水库变成鱼池，结果到了干旱来临水变得更为稀缺时，承包者极不愿意将水售卖于利润更低的灌溉事务中。
再来看数量庞大的众多需求者之间的相互关系。众所周知，市场交易的基础是具有排他性的产权界定，然而，灌溉用水从水库到农田的流动过程却具有天然的非排他性。对于农户而言，既然自己花钱买水，当然想有足额的水流到自己田里，也就是说，在购买者那里，整个交易只有在商品到位的时候才算完成。但是，在水库经营者那里，只要水出了闸口，交易就出清了，至于这些水最后流向哪里、是否足量到达指定的农田，则不是他们所能掌控的事情，这需要众多的购买者自行协调。水的最大特点是流动性，因流动性带来的特点是难以分割性、低度排他性，即使水库的出水总量符合财物相当的交易规则，但这些水在现有技术条件下却不能精确地到达买主那里。被购买的灌溉用水不能像超市里售卖的桶装水那样通过容器包装和产品条码确定权属，在沿途流动过程中会遭遇各式各样的抢夺和囤积。由于所有的水都是同质的，哪些人付了钱哪些人没付钱、付了多少，这些信息用水农户并不知晓，谁也说不清别人到底能取多少水。在这种情况下，末级渠系的沿渠农户特别是上游农户因为土地的位置而具有天然的取水优先权，而下游农户和距离主渠道较远的农户只能日夜抢水、沿途守水。
水市场的需求者&&水库干渠沿途的分散农户在买水事务上存在合作的困境：大家都不愿交钱，都指望别人买水让水库开闸然后自己得好处。这使得交钱的人买到的水总是水量不足，且错过农时，甚至花钱买不到水，这当然让交了钱的农户怨气十足，以至于要去收钱的干渠管理段&讨个说法&。问题是，要克服这个困境需要有跨越村庄、跨越乡镇的大规模合作，而且合作组织内部能够有足够的强制力克服组织成员的搭便车行为。然而，随着打工经济的深入，具有组织能力的村庄精英不断流失，人们对村庄生活的预期普遍缩短，而税改之后村干部的数量大量精简，村民小组长又被取消。由于缺乏具有强制力的权威，往往是一有败德的机会主义者出现，合作即告瓦解。在农户经营的土地面积极为有限，而且田块分散、细碎，地势高低有别，离水源远近不同的情况下，他们合作时的谈判成本极高，大家不愿意损失在我们这些观察者看来是很小的利益。
并且，农民在心理上并不认可水库对于农田灌溉用水的经营权，这使得沿途超量取水的机会主义行为缺乏舆论约束。新《水法》第三条规定：&水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。&同时在第七条规定了农村集体经济组织及其成员的无偿使用权。尽管农民对《水法》没有足够的了解，但他们的朴素想法是，&水库是我们当年一担一担挑起来的，用水天经地义&。换句话说，农民去水库买水时心里并不认为自己就该付钱，&这些水本来就是自己的&。在这种情况下，当农民扛着水泵到干渠抽水时，不仅是他自己，而且周围其他的村民也并不把这种行为看作是&偷&水。正因为&偷&水行为在基层社会的&意识形态&里不会遭到谴责，水库干渠沿途的村民只要发现有水经过，都会想方设法去抽水，而不管自己是否付费。
以上分析可以归结两个重要方面，一是买卖双方在水市场中无法构成对称的交易主体，形成利益博弈中的均衡，&不放水&、&多要钱&、&扣流量&、&水质差&等问题大量产生。二是实践中的水权模糊，水市场中数量庞大的众多购买者难以形成清晰的权益分割。千万个分散农户无法在买水过程中自行协调秩序，并且维护好末级渠系、水塘等公共水利设施，克服内部的搭便车行为，于是，&水量不足、不及时&，村民&日夜守水、转水&，纠纷不断，交易成本高昂。
（三）增强排他性与退出水市场
乡村社会在新的水资源配置方式引起的结构性紧张面前并非没有自身的能动性，农民采取了许多办法来降低交易成本，避免生活世界中因灌溉而起各种纠纷，但是这种努力却促发了他们退出水市场，其原因何在呢？
如前所述，水市场交易成本高企的主要症结在于实践中的水权模糊，即水在流动过程中的低排他性，而农民最先想到的就是用技术手段来增强排他性。他们购置小水泵，尽量将小水库、支渠中的水直接通过塑料管道灌到自家田里，减少一切中间环节，进而避免沿途的截留、渗漏。田块位置离支渠较远的大多数农户不得不采取前文所述的&空中接力&的办法，但这种办法因为电线的乱搭乱接是十分危险的，很容易出现触电事故，而且由于农田的高度细碎化，灌完一处马上转换阵地的&游击战&确实太过劳神。于是，用于中途转水的堰塘显现出了其重要性，村民纷纷把公共堰塘据为己有。
税改后村庄中小型农田水利设施的&私人化&浪潮除了与取消农业税、&谁投资、谁受益&等外在的政策因素有关之外，更为内在的原因是农民要在新的灌溉模式下增强自身水利设施的排他性。集体时代留下的公共堰塘因为分田到户之后仍然有村组组织出面维持共同生产而继续发挥作用，由于是集体用水，每个人都按田亩均摊了生产费用，因而公共堰塘中的水可以为所有人使用，多余的灌溉用水也是被囤积在公堰里。水市场引入之后，由于是私人出钱买水，如果抽水到公共堰塘再行转水，这些水就可能在公堰中被他人取用。因为水是私人的，所以每个人都会想尽办法来排除他人使用，如果没有先行一步将公堰据为己有，那就只好自己拿出部分农田来挖当家堰。
吊诡的是，当农民纷纷设法增强排他性的时候，公共渠道就发生了&用进废退&。由于多数农户基本上不用田间渠道，所以当村干部来组织&一事一议&以维修斗、农、毛渠的时候，结局总是徒劳无功。如前所述，公共的农田水利设施的损毁造成的后果是农业抗灾能力的下降，当干旱真正来临时，上下游之间的抢水行为陷入白热化，即使政府拨出抗旱经费放&政治水、稳定水&，局部的粮食减产甚至绝收仍然不能避免。
当农民从水市场中买水面临高昂的交易成本与极大的不确定性时，他们采取的办法是抽取地下水。显然，水市场中被售卖的是地表水，而地下水则仍然水权模糊。农民只需要&一次性&付出打机井的成本，就可以省去抢水时的劳累与怄气，安稳地收获粮食。打井灌田与挖堰蓄水等措施对于农户个体而言是非常理性的，他们退出水市场转而诉诸&免费&地下水的行为正是农民追求稳定的生存伦理的最佳体现。
不过，这就又回到了&公有地的悲剧&，只要所有的农民都采用这种方式来实现农田灌溉，地质灾害和生态失衡不久就会到来。一个乡镇每年新增一百多口深井的打井竞赛如果持续下去，结果能是什么？
四、方向之辩：细分水权还是找回集体？
用水市场来配置农业用水资源并不是中国的首创，美国、俄罗斯、澳大利亚等国早已实践多年，应该说，这是全球在水资源日益稀缺的背景下使水的管理实现善治的普遍趋势。但让人非常不快的是，本文又呈现了一个&淮橘为枳&的个案。笔者的目的并非想以此来推论全国的水市场运转，显然，各地因为种植结构、气候条件、基层社会性质以及地方财政的实力等诸多因素的差异会使得水市场的具体实践呈现出很多的不同，但是，这并不妨碍我们通过深入探究已存事实来认识中国农业灌溉用水市场运行的特殊性，并思考今后进一步改革的方向。
（一）水权细分是否可行？
按照产权学派的经典理论，在存在交易费用的现实世界中，产权安排对经济效率具有重要影响，只有产权界定清晰，才能提高效率。&在产权已有明确界定的情况下，相互作用的各方会通过合约找到费用较低的制度安排。&在这一思路的指引下，似乎进一步界定水权是完善灌区农业用水水市场的不二法门。
事实上，农户在水市场的运行过程中自发增强排他性的种种努力正是在不断地界定自己的水权，这种努力的极端样式是打井灌田，并把机井上锁，而这其实是在通过自己的投资来使尚未被被清晰界权的地下水私人化。农民在这样做时之所以是退出了水市场，是因为水市场还没有把地下水也纳入交易的范围。如果国家将地下水的使用权上收，明确规定农民不能无偿使用，抽取地下水必须获得取水许可证并按流量收取水资源费，且取水资格可以拿来交易，也即是把地下水资源也市场化，则农民的打井竞赛就可以得到制止。
不过，即使能够做到让千家万户的农民在自家田边打机井之前都来申领许可证、缴纳水资源费，但在地下水市场成功施行进而大幅压缩取水量之后，无法有效克服地表水市场中交易成本的农户们又如何获得稳定可靠的灌溉水源？
就地表水而言，把集体享有的使用权细分到个人其实没有意义，因为农户分到的只是用水的&权利&、&份额&，而不是水的&实体&。在现有的灌溉系统中，水从干渠的闸门流到各村的支渠之后就是一种准公共品，农户的田畴相连，彼此交叉，很多农田没有毛渠导入而只能从他人的田里过水。由于无法排他使用，因而无法排除买水时的搭便车者。在这种情况下，农户分到了自己&碎片化&的水权，却无法保证让水足量的水流到田里。如果说一定要通过技术手段来增强农户用水时的排他性、降低水市场的交易成本并不是没有办法，比如先进的喷灌技术就可以像供应城市居民的自来水那样将管道和水表安到田间地头，但是，与集中居住的城市房屋相比，遍布山川平原的、地权极其细碎化的广袤田野如果都要安上这样的供水管道，其投资和管理成本将是一个天文数字，这是生产效率相对低下的稻作农业所不能承载的。
以上分析可以概括如下：降低水市场中的交易成本需要清晰地界定产权，产权界定的含义是提高共有产权的排他性，但是，界定产权却需要付出成本，当界权成本极大，甚至远远高于现有交易成本时，明晰产权的制度变迁是不可行的。从根本上说，农业用水在村庄范围内是一种在消费上具有竞争性但却难以排他使用的准公共品，如果一定要通过技术条件来使交易过程中的权益分割清晰化，则付出的代价是耕作规模十分有限的小农生产所无法负担的。
诚然，重视农业灌溉用水的商品属性，引入水市场配置水资源确实可以起到节约用水的作用。但是，经济学理论中的优化配置资源，落脚点却在于使资源向更有效率的部门流动，而在国民经济的各个部类中，农业特别是稻作农业其实是生产效率最低的，它的效率不仅低于工业，甚至低于养殖业。所以，如果在水资源管理上实行彻底的市场化，那将意味着低价值的农业用水将会越来越少，粮食产出停滞不前。问题是，当民族国家仍然是一种长期的历史形态时，将仍在膨胀的巨量人口的衣食之源寄望于国际市场无疑太过危险。
（二）重建组织网络：完善水市场的现实选择
&水资源的管理是一项非常复杂的事业，这是因为水是一种特殊的自然资源，它由于稀缺而具有商品性，又由于在很多场合难以排他使用而具有公共品的属性，同时，它更具有战略重要性：不仅要保障粮食安全，而且要保障生态环境安全。因此，水资源的管理不仅要遵循其自然特性，还要理解其混合的经济特性，并且充分考虑社会文化的适应性。
回到&淮橘成枳&的悖论，为什么在西方运转良好的农业水市场到了中国农村会面临如此困境？在笔者看来，中国农业与西方发达国家的最大不同，是其生产主体仍为经济规模极其有限的小农，耕地面积&人均一亩三分，户均不过十亩&，而且田块细碎、分散。在这种情形下，农民要达成自发的合作极为艰难，需要具备苛刻的前提，如合作规模、自然因素、历史因素、技术条件等等。而当成千上万个分散的小农与局部垄断的单一供给主体进行水资源交易时，其交易成本与土地面积数千亩的农场主相比将成几何级数上升。如前所述，分散的农户无法将外部性内部化，无法克服集体行动困境，继而缺乏谈判能力，而这些正是农业水市场中的交易难以达成的主要原因。
其实，当我们说水市场失灵是因为交易成本过高时会忽略一个问题，即怎样才算是&过高&？在什么范围之内&不高&呢？&交易成本&是一个相对的概念，它是产权没有完全界定而带来的效率损失与单笔交易份额的比例。如果说界定产权是在减小因利益边界模糊而带来的效率损失以降低交易成本，那么把分散的农户通过权威进行整合以扩大交易单位同样可以达到目的。
&等级组织在何种情况下取代自由市场？&这是经济史研究中的一个经典设问。R.科斯在其著名的《企业的性质》一文中做过这样的回答：虽然市场能通过价格机制合理配置资源，但对价格机制的利用需要支付交易费用；带有强制性的组织却可以将市场的自由交易变为在管理者控制下的内部分工，节省个体化交易所需费用。所以，用企业组织的权威来协调各类生产要素的产出就成为一个可行的选择。虽然科斯分析的对象是企业，但他却揭示了一个重要的道理：拥有权威性的组织具备节约交易成本的优势。只要在一定的组织规模内，用带有强制性的权威来组织生产的管理成本小于用市场的价格机制来完成生产的交易成本，权威性的组织就有存在的理由。
取消农业税后，国家逐渐退出乡村。全国相当部分农村取消了村民小组长，并取消了所有向农民的收费，从而使农村基层组织脱离了农户共同生产事务。取消&两工&，精简机构、合村并组等政策措施，使人员大幅压缩的基层组织依靠数量有限的转移支付来运转，这些举措的初衷是防止农民负担的加重，但乡村基层组织在被剥夺了横暴权力的同时却也失去了基础权力，不能为农民提供组织生产的公共服务。作为替代办法，农民自发进行&一事一议&，或者成立协会、合作社，然后申请上级政府的项目支持。这样做的理论依据当然是正视农民权利，赋予农民主体性，而政府则要成为&最小的政府&，只负责协调、服务和指导。但是，这些华丽辞藻背后的严峻现实却是，经营规模有限、流动性极强、合作成本太高的分散农民无法与大中型水利实现对接，转而依靠毁田挖堰、争打机井的个体化方式来完成生产。这样的生产方式显然是不可持续的，不仅降低了应对自然灾害的能力，蚕食着日渐脆弱的生态环境，更对国家的粮食安全构成了威胁。
&合作&与&组织&的最大不同，是前者的逻辑为&多数服从少数&，而后者是&少数服从多数&，如果说合作是一个谈判过程，少数人反对即合作失败，那么组织则是一个决策过程，多数人赞同则行动开始。事实上，税改之前的乡村基层通过具有强制性的权威较好地解决了水利灌溉中的组织问题。当然，我们也不能否认，赋予乡村基层组织以作为能力的模式存在着难以避免的内卷化风险，也即是基层干部在向农民收取费用时的&委托-代理&问题，但这个问题必须要靠扩大村民的政治参与，重建农村基层的权力文化网络来完成，而不是让集体虚置，任其&悬浮&。
具体到完善农业水市场上的问题上，如果国家能够适度介入，依托基层党组织加强农田用水过程中的统筹与协调，通过恢复村民小组长的设置，加强村社组织的行动能力，进而将土地面积上千亩的&村&变成水市场中的基本购买单位，让水库干渠沿途各村的村干部开会协商放水时间、水量，形成灌溉方案，则水市场中的交易成本将大为降低。在村庄范围内，各村民小组组长再开会协调放水方案，并组织专人按照农户事先交纳的水费将水有序、足量地灌到农田，制止个别农户的偷水行为，那么，通过市场来配置水资源的方案应该可以比较顺利地运行。同时，具有行动能力的集体组织还可以有效保障水市场运行所需的公共水利设施的维护与管理，减少和遏止水利设施被侵占、损毁的现象。在农田用水较为紧张的灌区，一些中小型水库应配备具有事业单位编制的工作人员，而不是将其承包出去。为吸引农民积极参与集体买水而不是各自设法取水破坏生态资源，可以按照购水农户的数量给水利工程部门一定的财政补贴以降低水价。
上升到整体的水资源管理构架上，目前我国实行的配置水资源的公共政策是一种双层结构：上层由流域地方政府实行政治民主协商以分配水资源的初始使用权，下层实行市场交易以配置水量。这种模式设计的初衷是高效利用水资源，同时兼顾各地水量分配的公平性，
但其弊端在于下层水市场特别是农业用水市场中的交易成本过高。如果能够通过政策措施夯实农村基层组织，让其在水市场的交易中发挥协调分散农户的桥梁作用，进而形成一个&上层行政配水，中层市场买水，下层组织分水&的三层格局，那么这种紧密结合国情的水资源配置模式将会极大提高我国经济社会实现可持续发展的能力。水资源管理中的市场化改革固然有其必要，但在上层通过政治途径来实现地区、行业以及各经济部类基本水量的同时，下层也需要具有权威性的基层组织来有序分水、高效配水，从而在整体上保证国家的粮食安全，并给子子孙孙留下一个良好的生态环境。
Abstract: After tax reformation, irrigation districts began to apply market mechanism to distribute water resources which is becoming scarce. Field investigation in shiqiao town demonstrated that disputes rose sharply after the water market was introduced which included the disputes among reservoir contractor and peasants, and peasants themselves. But, the disputes gradually fade away afterwards, since the peasants withdrew from the water market and supplied themselves by digging ponds and poweroperated wells. However, the mini-irrigation projects which were not connected with gigantic water source cannot deal with drought, and ground water overexploitation competition will menace the environment. Analysis shows that the paradox between original intention of reformation and practical result was due to high transaction cost among the partial monopoly provider and the extremely scattered demander in water market. Against the background of tax reformation, the peasants who purchased water individually or as lease-holding household groups couldn't guarantee the exclusiveness of the irrigated water, and thus couldn't overcome the collective action dilemma. Therefore, in order to rebuild rural irrigation system, the state should get involved moderately and the collective organization which can integrate the scattered peasants must be strengthened.&& &
Key words:& farmland water conservancy&& water market& &dispute concerning water &
transaction cost
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