罗宾斯 《管理学》第七版的笔记(完美总结)_百度文库
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罗宾斯 《管理学》第七版的笔记(完美总结)
罗​宾​斯​管​理​学​第​七​版​的​笔​记
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3秒自动关闭窗口经济 / 产业CO-OPERATIVE ECONOMY & SCIENCE低碳经济文献综述及经济学分析□文 / 刘 杨一、 低碳经济的概念和实质 对于低碳经济的解释被广泛认同， 他指出 是指在市场机制的基础上， 通过制度框架 节能减排技术、 可再生能源技术的开发和 低消耗、 低排放和 运用， 从而实现低污染、 高效能、高效率
、高效益的绿色经济模 式” 。低碳经济是通过较少的自然资源消 耗获得较多的经济产出， 它是一种可以创 同时促进人类经济社会可持续发展的经 济发展模式。 （二 低碳经济的实质。 ） 低碳经济的实 质是能源高效利用、 清洁能源开发、 追求 绿色 GDP，核心是能源技术和减排技术 创新、 产业结构和制度创新以及人类生存 能源消费方式以及人类生活方式的一 式、 次变革。 低碳经济包括四个内容： ） 低碳经 （1 （2 低碳经济是对于高污染、 ） 高排放、 没有 约束的碳密集的化石能源生产方式和消 费方式的高碳经济而言的； ） 低碳经济 （3 主要包括新能源和可再生能源； ） 低碳 （4 经济是针对碳排放量来讲的， 目的是为应 对气候变化、 解决人类生活、 企业生产过 程中过多的排放 CO2 等温室气体而引发 二、 低碳经济国内外相关文献综述 （一） 国外文献关于低碳经济的研究 主要集中在发达国家历史上 C 2 的排放 O 量与经济增长之间的关系或者 C 2 的排 O 放量与人均收入之间的关系。Schmalesee （1998 、 ） Galeotti 1999 证实了人均收入和 （ ） CO2 的排放量呈倒“U”型曲线。Grubb 工业化初期， 随着人均收入的增加， 人均 原则， 以保障自身作为发展中国家的基本 权益。 第二类文献主要是关于我国低碳经 济发展模式的途径和对策。谢军安、 郝东 结合我国实际情况， 架构发展低碳的社会 行动体系， 大力发展可再生能源， 推进节 能减排，注重对低碳技术的创新和研发， 刘欢 从而更好地应对气候变化。韩雪梅、 欢 （2009 从提高能源利用效率、 ） 提高煤炭 净化比重、 充分发挥碳汇潜力以及加强国 际经济技术合作四个方面阐述了西部低 凌芳 碳经济发展模式的实现途径。任奔、 ） （2009 结合低碳经济发展的国外经验和 我国现状建议选取一定的城市作为低碳 经济发展的示范区或者实践园区， 让其发 挥示范带头作用， 推进节能建筑、 节能交 通等示范工程。 孟德凯 （2007 从中国利益 ） 提 出发，指出我国可以从清洁发展机制、 碳汇三个方面来促进低 高能源利用效率、 碳经济发展。朱四海 （2009 认为， ） 发展低 碳经济的关键在于经济发展方式的转变。 根据低碳经济的发展趋势， 通过降低人为 碳通量、 开展碳预算、 发展低碳技术、 能源 结构转换促进人类社会能源利用方式的 改变。付允、马永欢、刘怡君、牛文元 了低碳经济发展模式， 得出我国发展低碳 经济的对策为： 节能优先； 化石能源低碳 化； 激励低碳技术研发以及建立我国的碳 排放权交易机制。鲍健强、苗阳、陈锋 低碳城市和碳汇五个方面指出了多层次 促进我国低碳经济发展的路径。卢小祁 低碳化运营以及工业低碳化发展是将南 昌建设为绿色花园城市的新型途径。 宋德鲁宾斯德教授 （2004 等通过对早期英国的研究得出， ） 在 （一 低碳经济的概念。 ） “低碳经济 （LOW-CARBON ECONOMY ） CO2 排放较高， 但是经过这一阶段之后二 和政策措施的制定，推动提高能效技术、 等学者对德国 GHG 排放量的减少进行了 探讨， 他们认为政府采用一定的措施可以 实现 GHG 排放量的减少与经济的较快发 展。Wara 2007 认为， （ ） 清洁发展机制不仅 被看作全球的碳交易市场， 而且能被看作 是一种补贴和政治机制， 因为它在实现政 （二） 国内学术界对低碳经济的相关 研究， 主要分为以下两类： 第一类文献主要是关于碳排放权分 配问题。 王伟中、 （2002 等认为， 陈滨 ） 大气 中的温室气体排放权分配应当遵循人均 排放权分配原 则 和 效 益 原 则 。 潘 家 华 碳排放权分配， 发展中国家站在人文发展 的角度， 坚持人均排放权分配原则。何建 坤、 （2004 指出， 刘滨 ） 碳排放权分配应坚 和现实的诸多原因， 发达国家与发展中国 家的碳排放水平长期以来一直存在着差 异， 发达国家人均碳排放量明显高于发展 “产 平为主的原则， 在公平原则和碳排放 权” 界定清楚的基础上， 各个国家可以通 过碳排放权交易市场进行排放权的二次者之间的关系就显得较弱。 Treffers 2005 （ ） 恒、 （2008 认为， 谢雯 ） 发展低碳经济应该造出更高的生活标准和更好的生活质量， 治目标方面是最有效的。） 发展观念的根本性转变， 也是经济发展方 （2003 考虑到除了以国际公平为原则的济是涉及经济、 环境、 社会的综合性问题； 持 “一种产权、 两次分配” 原则。由于历史） 中观、 微观三个层次论证 中国家， 所以碳排放权分配必须坚持以公 （2008 从宏观、的地球生态圈碳失衡而进行的自救行为。 分配， 实现资源的优化配置。 陈文颖、 吴宗 同” 的原则来进行碳排放权的分配。温室 气体排放中的公平问题是国际气候谈判 排放无论是历史水平还是当前水平都远 高于发展中国家， 我国应当坚持人均分配） “一个标准、 两个趋 （2008 从低碳产业、 ） 低碳农业、 低碳工业、 鑫 （2005 等考虑到以中的核心问题， 考虑到发达国家温室气体 （2009 认为， ） 通过农村低碳化建设、 城市24《合作经济与科技》2010 年 9 月号上（总第 400 期）经济 / 产业CO-OPERATIVE ECONOMY & SCIENCE勇、 卢忠宝 （2009 指出， ） 目前各国低碳经 济政策的侧重点为： 低碳能源政策、 低碳 四种低碳经济政策都是以鼓励和开发新 能源和可再生能源、 提高能源利用效率为 主的。 发展低碳经济不仅有利于我国产业 结构的优化升级， 而且能够在发展中均衡 减少环境污 经济增长与环境保护的关系、 染， 同时也有利于我国在面临气候变化的 形势下， 提升应对能力。发展低碳经济是 中国实现跨越式发展和节能减排目标的 重要路径。 三、 低碳经济的经济学分析 低碳经济 （一 低碳经济的理论渊源。 ） 概念的出现与气候变化和能源安全两大 主题密不可分，它是人类社会继农业文 明、工业文明之后的又一次新变革。自 2003 年英国政府能源白皮书首次提出 “低碳经济” 概念以来， 低碳经济正成为各 国应对气候变化挑战、 保障未来能源安全 低碳经济的出现必然有着经 的重要路径。 济学原理作为其重要的理论支撑， 下面将 理论进行总结： 1、 可持续发展理论。 低碳经济首先让 人们联想到的就是可持续发展理论。 “它 要求人类在发展中讲究经济效率、 关注生 态和谐、 追求社会公平， 最终达到人的全 。可持续发展是一种新的生存方 面发展” 式， 这种生存方式不但要求体现在以资源 利用和环境保护为主的环境生活领域， 更 要求体现到作为发展源头的经济生活和 社会生活中去。它包括经济、 生态以及社 会可持续发展三个方面的具体内容， 可持 续发展的重要性就是考虑“代际公平” 和 “代内公平” 。 2、 资源环境产权理论。 发展低碳经济 与环境资源产权理论密不可分。 “产权的 建立实际上是不同社会成员之间对资源 权利的界定、 保护和行使， 关键在于相互 当资源的稀缺发展到一定程 间的排他性。 度， 资源的相对价格提高， 从而使建立排 他性规则所费的成本低于可能带来的收所规定的三种履约机制即：联合履行、 排 放贸易以及清洁发展机制都是实现并且 交易机制。 “排污权交易是一种基于市场 的环境管理政策， 它将环境承载力作为一 种稀缺性的资源通过市场这只 ‘看不见的 进行优化配置” 。 手’ 4、 市场失灵理论。市场失灵是指： 市 由于商品和服务的市场价格没有反映环 境的稀缺性， 许多环境的市场价格实际上 是零， 纠正市场失灵的方向应该从经济组 织的建立和政府的干预上入手。 5、 政府失灵理论。 政府失灵理论是指 政府做出的决策影响了经济效率， 阻碍了 发展低碳经济需要政府 资源的优化配置。 相关人员对国际碳排放权交易市场和国 家低碳经济政策能够有较好的了解。 （二 低碳经济的经济学内涵。 ） 实践当 中有必要从低碳所涉及的经济学内涵进 行研究， 以下笔者尝试从四个方面对低碳 的经济学内涵进行了分析： 1、脱钩” “ 理论角度。 将物理学当中的 “ 理论 低碳经济提供了有力的支撑。 脱钩” 主要用来分析经济发展和资源消耗之间 的 “解耦” 关系的。 评价低碳经济的主要标 也不是单一的看经济发展状况， 温室气体 等于以及小于 排放量增长速度可以大于、 经济的增长速度 （后两者为理想状态 。 ）由 传统粗放型经济发展方式向低碳经济转 型是指： 经济增长与温室气体排放量 （主 要为 CO2 之间关系不断从 ） “耦合” “脱 到 钩” 的过程。 脱钩”是指用较少的物质消 “ ： 耗生产出较多的经济社会财富， 它反映出 脱钩 经济增长与物质消耗并非同步变化。 指数用来衡量脱钩指标， 具体表达式为： DRt0 t1 = EPt1 /EPt0 DFt1 /DFt0出造成脱钩的原因， 从而为国家制定灵活 的脱钩政策提供依据。 2、 环境库兹涅茨曲线角度。 环境库兹 涅茨曲线 （EKC 假说能够表明高碳经济 ） 向低碳经济转型的趋势。 在经济发展过程 中， 生态环境会随着经济的增长、 人均收 入的增加而持续地遭到破坏，只有人均 GDP 达到一定水平的时候，生态环境污 人均 GDP 和环境保护呈倒 “U” 型关系。 3、 科斯定理角度。高排放、 低效益的 经济发展模式是外部不经济导致市场失 灵的一种具体表现形式， 解决环境问题可 以从科斯定理入手。 科斯定理指明：在交 “ 易费用为零和对产权充分界定并加以实 施的条件下， 外部性因素不会引起资源的 。 不当配置” 4、 国际经济学角度。 国际经济合作是 不同主权国家政府、 企业及国际经济组织 之间为了共同的利益，通过竞争与协调， 在平等互利的基础上，侧重在生产领域 中， 以生产要素移动和重新组合配置为主 要内容而开展的经济协作活动。 发展低碳 经济就是建立在国际相互依赖基础上的 重要国际经济合作形式， 通过建立完善的 碳排放权交易体系， 加强其在国际间的流 动， 通过国际间的贸易， 充分发挥比较优 最终推动低碳经济的发展。 （作者单位： 华夏银行股份有限公司 石家庄分行 ） 主要参考文献： [1]World Bank， 2003.Capacity Building for the Kyoto Protocol （Workshop Report . ） Washing-ton， The World Bank， DC： 2003. 庄贵阳， 陈迎等.英国气候变化 [2]潘家华， 政策： 通过激励机制促进低碳发展[N].中 国环境， . [3]国务院新闻办公室.中国应对气候变化 的政策与行动 （白皮书 [Z].2008. ） //cdm.ccchi[4]中国清洁发展机制网.http： /web/index.asp.技术政策、 低碳产业政策、 低碳消费政策， 推动低碳经济的全球范围内的碳排放权场对于商品和服务的有效配置缺乏效率。 染反而会随着人均 GDP 的增加而下降，从经济学的视角对低碳经济所涉及到的 “脱钩” 概念引入到社会经济领域， 为发展准不是单一的看温室气体排放量的减少， 势，实现碳排放权全球内的最优化配置，其中， t0 t1 为脱钩指数， 为环境 DR EP 压力变量， 为经济驱动力变量， DF 它表示 一段时间内环境压力变量的相对改变与刘德顺.清洁发展机制在中国 相关经济驱动力变量的相对变化的比率。 [5]吕学都， 益时， 人们才有建立该资源产权的激励” 运用脱钩指标可以较好地检验某个国家 [M].北京： 。 清华大学出版社， 2005. 3、 排污权交易理论。 《京都议定书》 中 应对气候变化政策的有效性， 并且能够找《合作经济与科技》2010 年 9 月号上（总第 400 期）25
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& 《城市总体规划编制审查办法改革与创新》课题研究综述
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《城市总体规划编制审查办法改革与创新》课题研究综述
(& 信息发布：规划师杂志社 )
&&&&& 改革开放以后，中国的城市相继在1980年代和1990年代进行了城市总体规划编制工作。1980年代的城市总体规划更多地体现出计划经济时代的延续特征，1990年代的城市总体规划则明确了市场经济体制下城市性质、规模、布局和重大基础设施的安排，对指导城市的快速发展起到了重要作用。
&&&&& 但是到了2000年代后，我国既处于经济社会发展的重要战略机遇期，也处于社会、资源、环境矛盾凸显期，城市总体规划转变为宏观调控的重要手段，应当成为调控各种资源、保护生态环境、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策。而城市总体规划的编制和审批方法仍然相对滞后，无法适应全球化、区域化的宏观经济背景，无法适应快速城镇化时期的城乡资源调控功能，无法适应市场经济体制下政府职能转型的需要，无法适应法制化社会的完善和公民权利意识的提升。城市总体规划已经到了必须要进行改革与创新的地步。
&&&&& 为此，住房城乡建设部城乡规划司从2010年底开始，组织委托《城市总体规划编制改革与创新》课题研究工作。主要目的是总结和评估国内外在城市总体规划编制工作上的经验和教训，梳理现行《城市规划编制办法》（2006）在实践中暴露出的问题，顺应我国宏观社会经济发展趋势，以《城乡规划法》（2008）为法律依据，明确总规编制办法改进的目标、任务、思路和方法，为起草《城市总体规划编制审批办法》及细则提供工作基础。
一、课题组织
&&&&& 课题组由住房城乡建设部城乡规划司牵头，由孙安军司长、李晓江院长负责，形成由中国城市规划设计研究院牵头的总报告组，并邀请中国城市规划规划学会、部分省份的省建设厅、部分城市的市规划局和规划设计院等共10家单位组成研究团队，直接参与的工作人员达50余人。
&&&&& 课题研究以调研为基础，先后于日至24日（北京、西安、成都、重庆），7月4日至8日（武汉、南京、上海），9月5日至9日（长沙、广州、佛山、深圳）分别开展了三次调研，为下阶段展开课题研究奠定了较为扎实的基础。
&&&&& 课题组分别在重庆、上海和广州市组织了全体研究单位参与的调研情况讨论会，获得了积极的成效；在研究的各个阶段先后开展了三次规格较高的专家咨询会，并在2011年城市规划学会年会期间，召开了课题研究的自由论坛，邀请规划界的同仁广泛参与，国内规划界著名的专家，如张泉、蔡瀛、王飞、施卫良、阳作军、王洪顺、叶斌、刘奇志、石楠、尹稚、吕传廷、王富海等均参加了讨论。
&&&&& 尽管本次课题的成果是为《城市总体规划编制审批办法》提供技术支撑，但课题试图“深入浅出”，研究内容已经涵盖了城市规划的动因与机制、体制与程序等方方面面，并从历史发展演变过程和当前我国发展的宏观背景与问题出发，为未来城市规划体系的改革和创新提出了许多富有前瞻和建设性的思考。
课题形成总报告及11个专题研究报告，专题报告具体如下：
专题一：城市总体规划的定位和作用研究（由上海市规划和国土资源局、江苏省住房城乡建设厅分别承担）
专题二：城市总体规划与土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划的协调衔接机制研究（由广州市规划局承担）
专题三：强制性内容、“三区四线”、城市规划区、中心城区划定的具体办法研究（由南京市规划局承担）
专题四：城市综合防灾和公共安全规划的改进和完善研究（由中国城市规划学会承担）
专题五：强化城市总体规划对全市域城乡发展建设调控的思路和对策研究（由北京市规划委、成都市规划局分别承担）
专题六：总体规划批后的动态评估、维护、管理机制研究（由北京市规划委、上海市规划和国土资源局、武汉市规划局分别承担）
专题七：总体规划中的城市地下空间利用规划编制内容和方法研究（由深圳市规划国土委承担）
专题八：城市总体规划对城市的“发展空间管制”要求与“建设用地总量指标”控制要求的衔接机制研究（由中规院承担）
专题九：城市综合交通规划与城市总体规划（由中规院承担）
专题十：城市总体规划的城市更新规划研究（由中规院承担）
专题十一：城市总体规划审批机制研究（由中规院承担）
以上专题研究主要涉及总规定位的研究、总规编制内容的研究、总规实施的研究和总规审查的研究等四个方面。
二、课题研究要点
2.1城市总体规划的地位
&&&&& 针对政府、业界、公众对总规编制提出的种种质疑，课题首先需要明确城市总体规划的地位，这可以从其基本属性和历史作用等方面得出判断。
&&&&& 从总规的基本属性看，总规的功能是对城市建设用地功能布局的整体、统筹安排，它是各个利益主体诉求在空间载体上的集中反映。总规的工作基础是空间载体，它具有对城市空间资源的“调控与分配权”，这种基本属性决定了它必然成为各方利益博弈的平台，也决定了它是涉及城市空间资源的、最重要的城市公共政策。
&&&&& 《城乡规划法》进一步从法律地位上明确了总规是城市政府引导和调控城乡建设的基本法定依据，按照其规定，城市总体规划是编制近期建设规划、详细规划、专项规划和实施城市规划行政管理的法定依据。各类涉及城乡发展和建设的行业发展规划，都应符合城市总体规划的要求。城市总体规划是城市政府引导和调控城乡建设的基本法定依据，也是实施城市规划行政管理的法定依据。
&&&&& 自建国以来至今，城市总体规划在各个时期均起到了非常重要的作用：在计划经济时代，总规是国民经济社会发展计划的延续与深化，曾经有效指导了“一五”期间国家156项重点工程的建设；在改革开放前20年，总规是城市各项建设的综合部署，起到了指导城市发展和建设的作用；21世纪以来，随着资源环境、社会民生问题的逐渐凸显，总规成为国家宏观调控的重要手段，在调控各种资源、保护生态环境、维护社会公平、保障公共安全和公共利益等方面起到重要作用，是城市政府的一项重要公共政策。
&&&&& 随着我国城市化的快速进程，城市规划的内涵在不断丰富，外延也在不断拓展，城市总体规划的地位得到不断巩固和提高，其作用也在不断调整和变化。课题判断：当前我国的城市总体规划是城市政府在一定规划期限内，保护和管理城市空间资源的重要手段，引导城市空间发展的战略纲领和法定蓝图，调控和统筹城市各项建设的重要平台。
2.2城市总体规划的作用
&&&&& 城市总体规划涉及城市的政治、经济、文化和社会生活等各个领域，是一项全局性、综合性、战略性的工作，在指导城市有序发展、提高建设和管理水平等方面发挥着重要的先导和统筹作用。从利益主体来分类，城市总体规划主要发挥以下四个作用：
1. 面向中央政府：贯彻宏观政策、保护战略性资源
&&&&& 城市总体规划是上级政府对下级地方政府的城市发展进行宏观调控的手段之一，贯彻了由国家和社会意识形态及上级政府和部门政策在空间实践中的权力和权威影响。总规编制、审批、实施和监督的过程，同时也是上级政府依据其所辖区域的整体利益和社会公共利益，结合市场经济的运行规律，并对下级政府、市场和个体利益进行约束的过程。
2. 面向城市政府：引导城市发展、调控城市建设
&&&&& 总规为城市政府服务，统筹兼顾了经济、文化和社会生活的各个领域，对区域功能定位和经济社会发展提出了具体要求，是实现城市发展战略构想的纲领性文件。总规对城市的战略引导作用具体体现在“定战略”：从城市发展的整体目标出发，对其发展的定位、方向、策略等予以制定；“定结构”：对城市的体系结构、生态结构和空间结构等进行统筹布局与安排；“定原则”：明确维护城市总体目标和公共利益应遵循的基本原则；“定标准”：明确人均建设用地标准、各类公共服务设施和市政基础设施配置标准等。
3. 面向市场：提供信息引导、政策引导和公共物品供给引导
&&&&& 城市总体规划对于市场发挥的作用主要体现在其引导和调控作用上，包括信息引导、政策引导和公共物品供给引导。
&&&&& 信息引导，即向市场公布城市目标、产业定位、空间主导方向等重要信息，使市场掌握正确的方向和时机，减少开发建设的盲目性，降低预期收益风险；
&&&&& 政策引导，即通过财政、税收及其它可以转化为经济收益的政策扶持，引导市场向新兴产业、保障性住房、公益性公共设施等有利于长远协调发展、但利润较低的建设项目投资；
&&&&& 公共物品供给引导，即通过政府出资建设大型公共设施、基础设施等“旗舰项目”，带动某地区的地价整体升值，从而刺激和吸引开发商对该地区进行后续投资。
4. 面向公众：维护公共利益、维护空间利益分配的公平正义
&&&&& 随着经济体制转轨，社会利益主体多元化，城乡和地区之间的差异也不断扩大，不同利益群体对城市空间资源的争夺加剧，城市规划的空间利益调节和分配功能更为凸显。城市规划的首要原则是“公众利益第一位”，而总规集中代表了城市整体目标和公共利益，总规对空间资源的分配和城市公共物品的配置安排，首要的目标是保护公众利益在城市开发和土地使用过程中不受侵害。
2.3城市总体规划的问题
&&&&& 城市总体规划的地位和作用毋庸置疑，但目前总规的编制与审批出现了一些问题，导致其在某些方面未发挥应有作用。
&&&&& 城市总体规划出现的问题纷繁复杂，不同利益主体的立场和判断也有所不同。通过广泛的调研和分析，可将问题归纳为四个层面：规划理念层面、规划机制层面、规划体系层面、规划技术层面。其中一些问题，已经在现行编制办法中提出了解决策略，但是在具体的规划实践过程中未能得到充分贯彻和落实；另外一些问题尚未在现有的规划编制体系和规则中予以妥善解决，需要通过改革与创新解决此类问题。
1. 规划理念层面
&&&&& 在城市总体规划的编制与实施过程中，往往出现价值理念方面的误区，例如：以经济建设为导向，缺乏对社会发展及环境保护的关注；以近期增长为目标，缺乏对长远可持续发展的关注；以城镇建设为核心，缺乏对乡村建设的关注。
&&&&& 究其原因，这些误区是由于城市政府对短期政绩的偏好而产生。虽然在现行《城乡规划法》和《城市规划编制办法》中已对综合、协调发展提出了要求，但由于上层机制、体制设计缺乏配套，下层贯彻落实的手段不足，因此某些内容尚停留在目标和战略层面，与规划实施相脱节。
&&&&& 规划理念层面主要应处理“发展与保护”、“效率与公平”的关系。即如何在保证经济稳步发展的同时，保护战略性资源和生态环境；如何在保持经济效率的同时，强调社会公平和公正。可以明确的趋势是：在社会、资源、环境矛盾日益凸显、发展模式全面转型的宏观背景下，城市总体规划编制关注的重点应从“发展”转向“保护”，从“效率”转向“公平”。
2. 规划机制层面
（1）事权关系
&&&&& 城市规划编制与实施过程中涉及的利益主体包括：中央（省）政府、城市政府、市场和公众。应当明晰四大利益主体之间的事权关系，并将这些关系与规划内容相对应：&&&&&& ――中央（省）与城市政府的事权关系：从国家层面看，土地、水、生态资源、能源的保护关系到国家安全，加之中国人口众多、人地矛盾突出，因此中央政府对稀缺资源的严格管控势在必行；而从地方层面看，我国自1986年起逐步确立的土地有偿使用制度，允许城市政府将土地出让金列为预算外财政收入，随着房地产市场的逐步升温，此项收入已成为城市政府的“重要财源”，同时在此过程中消耗土地、水、生态资源、能源、自然和人文历史资源所需支付的经济成本非常低，因此，如果不对城市政府加以管控和约束，提高其“制度成本”，则城市政府就会在以GDP为核心的政绩考核体系背景下倾向于“竭泽而渔”。从上述分析看，中央政府（省政府）和城市政府的博弈必须存在，城市总体规划的成果应当是双方博弈后的最终成果。
&&&&& ――政府与市场的事权关系：市场经济条件下，政府由城市建设的“运动员”（主体）转变为具有“引导、管理与监督”职能的“裁判员”（规则制定者），不应过多干预“市场有效”的范畴（即可以依循市场经济规律正常发挥作用的建设行为，如商业用地的布局与业态等）；另外一方面，政府应在“市场失灵”的范畴内发挥自身的积极作用（即涉及资源保护、社会民生、城市安全等方面的内容）。
&&&&& ――政府、市场与公众的事权关系：首先，城市总体规划应将公众利益作为首要目标，也就是说，城市建设、更新的基本目标是为公众服务，如果市场的取向与公众利益不一致，城市政府应监督和限定市场行为，维护公众利益，同时城市政府还应采取自我监督和公众监督的方式，避免自身追求政策的目的与公众利益发生异化；其次，公众利益概念的形成是以利益多元化为前提的，只有在利益不一致且政策制定是必需的情况下，公众利益才有存在的必要。城市规划建设中经常出现危害某一部分“公众利益”的问题，而其对立面又往往是所谓的“整体公众利益”即国家或城市利益。社会改革的趋势是让局部、微观的公众利益得到同等的尊重，即从“个体服从整体”到“个体与整体兼顾”。在实际操作过程中，必须界定权衡尺度和合法程序，规定在何种情况下、通过何种程序，才能调整“局部公众利益”。
&&&&& 总体来看，现行城市总体规划编制与实施中，中央和地方政府的事权划分未在编制、审查和监督内容中充分甄别，政府与市场的职能划分未在编制中充分甄别，因而造成总规编制的内容庞杂，不同内容对应的审查和监督主体不明确，导致行政效率降低。同时，公众参与的制度和程序尚有待完善，以保障公众利益得到充分的尊重。
（2）法理关系
&&&&& 法定城市规划体系具备法律效力，是仲裁城市建设是否合法的唯一依据。城市规划自上而下编制过程中的法律效力，主要是通过强制性内容的深化、细化来逐步落实。即总规将强制性内容落实到控规，控规将强制性内容落实到规划许可，城市建设以规划许可作为衡量其是否合法的依据。但目前总规的强制性内容编制往往希望“一步到位”落实需要控制内容的空间坐标，而总规的工作深度又决定了客观上无法实现，这无疑影响到总规的法理权威，如无法解决这一问题，有可能使总规成为没有法律约束力的“概念规划”，中央政府对地方政府的调控就无法实现。
&&&&& 法理方面的问题还体现在总规与与其他各政府部门的相关政策、法律、法规、规划衔接不足，总规成果文本和图纸的法律严密性不足等。
3. 规划体系层面
&&&&& 规划体系层面的问题涵盖了编制、审批、维护、监督的全过程，还涉及城市总体规划与其他规划的衔接，主要的问题包括：重编制、轻维护，动态评估、维护和监督机制尚不完善；编审周期过长导致规划内容时效性不足；纲要和成果阶段的审查要点不清；信息公开和公众参与机制有待完善等。规划体系上的缺陷一定程度上影响到总规的时效性和权威性。
&&&&& 总规既有“战略层面”内容，体现总规的全局性、综合性、战略性；也有“落地层面”内容，体现总规的指导性和可操作性。应协调总规科学性和可操作性的关系，明晰两部分内容，对应规划的纲要和成果阶段。
&&&&& “动态反馈”是面向未来的决策科学的有效工作方法。总规应建立和完善动态评估、维护制度，及时应对未来变化，同时规定和约束调整行为。
4. 规划技术层面
&&&&& 规划技术层面问题的根源是源自计划经济体制的技术方法无法应对当前的复杂情况，这些复杂情况包括市场经济体制下和快速城镇化时期的不确定性、不同经济发达程度地区问题的差异性、城市多元主体诉求的多样性等等。具体体现在：总规的战略性、前瞻性不足；“刚者不刚（或过刚），弹者不弹”；应对未来不确定性的方法不足；应对已建城区规划的方法不足；不同空间范围和时间阶段的内容深度不明确；成果表达与公共政策衔接不足等。
&&&&& 规划技术层面主要应协调好三大关系：“范围与深度”的关系，如何以政府事权为参照，明确空间上“市域、规划区、中心城区”各层次的范围与规划编制深度；“近期与远景”的关系，如何以政府任期为参照，应对未来的不确定性，实现放眼远景（模糊）、着眼近期（清晰）；“刚性与弹性”的关系，如何保持刚性内容得到充分贯彻；如何在约束底限的前提下，为弹性内容保留足够的调整空间。
&&&&& 中国不同地区、不同规模、不同发展阶段城市面临的问题迥异，应采用“分类指导”的方法应对空间维度上的复杂问题，采用“动态维护”的方法应对时间维度上的不确定性问题。
2.4城市总体规划改革与创新方向
&&&&& 应对上述四个层面的问题，城市总体规划改革与创新方向也可以概括为以下四个层面：
2.4.1完善落实科学发展观的技术和方法
&&&&& 在经济社会发展模式全面转型的背景下，总规的理念、方法和内容都应相应调整。
&&&&& 在“科学发展观”指导下，总规应改变以经济发展为主要导向的价值观，更加注重追求“以人为本”、“社会和谐”、“绿色低碳”、“资源集约”、“文化建设”、“城乡统筹”等目标，协调好城市与人、城市与自然、城市与社会的关系。
&&&&& 城市总体规划应逐步由“技术性规划”向“政策性规划”转变，从关注物质空间的规划逐步向关注经济、社会、环境的综合规划方向发展；从单纯注重终极目标的蓝图式规划，转向应对动态变化的城市公共政策。
&&&&& 应对我国区域发展的巨大差异，总规应在建立全国层面的基本编制办法的基础上，通过分类指导实现多元化的城镇化道路。应当对不同规模、不同特点的城市在编制内容及标准上有所区分；对已建区和新建区提供差异化指导要求；对不同地区、不同规模的城市在总规与下层次规划的衔接上留有必要的弹性，例如鼓励增加规划层次（分区、次区域、管理单元等）；同时鼓励地方根据自身发展特点，增加特色化的规划内容。
2.4.2明晰规划法理、尊重政府事权
1. 明晰规划法理
&&&&& 城市总体规划作为城市公共政策和政府行政计划的本质属性，要求其以公共利益为主线，从行政主体和行政行为的合法性出发，通过对规划体系、规划程序和规划内容的梳理进一步明晰法理关系，保障其权威性和严肃性。
&&&&& 在规划方法上进一步校核强制性内容的合法性和可操作性，同时强化强制性内容的分类指导要求，通过分级管控、分层管控和分度管控等手段，确保总规的强制性内容能够有效指导控规的编制和最终规划的实施。
&&&&& 在规划成果表达上强调规划文本作为公共政策文件的规范性表述，一方面能够清晰引用和表述规划所遵照的相关法律法规，以及纳入规划的其他领域的公共政策，另外也能够清晰明确地表达规划管控的要求，特别是对强制性内容的管控要求，以达到为政府行政管理提供清晰明确的政策依据，同时也能够约束政府在规划实施阶段的自由裁量权范围。
在规划程序上，严格依照城乡规划法的规定执行总体规划编制、审查和修改的程序，限制了规划在实施过程中被地方政府随意修改，保证总体规划的严肃性；强化人大对城市总体规划的决策与监督权；加强总体规划规划编制实施全过程的公众参与和公众监督程序。
2. 尊重政府事权
&&&&& 应对中央到地方各级政府的纵向事权关系，以及规划管理部门与其他部门的横向事权划分，城市总体规划的编制方法和审批方式都应做出必要调整。
&&&&& 在总体规划的纵向事权关系方面，在规划编制环节，明确上级政府事权、本级政府事权，同时弱化市场主导内容。课题将规划编制内容依据事权进行了初步甄别：
（1）上级政府事权――国家（省）战略落实、跨辖区协调、战略性资源保护。具体内容包括：落实国家战略的相关措施，跨辖区的用地功能、设施配置和资源环境协调，城市性质，规划区、中心城区建设用地规模，城市增长边界划定，设施供给标准（基础设施和社会服务设施），区域重大设施布局，重大资源环境要素保护（水源地和水系、基本农田和绿化用地、自然和历史文化遗产保护），公共安全维护（防灾减灾）等；
（2）本级政府事权――城市发展战略、公共服务供给、资源环境保护。具体内容包括：城市发展战略，城市空间结构，商业服务业设施用地、公共管理与公共服务用地，市政公用设施、社会服务设施、交通设施用地、绿地与广场用地的结构、布局，资源环境保护，对产业布局的控制引导等；
（3）市场主导内容――产业布局。具体内容包括：商业服务业设施用地、工业用地、物流仓储用地布局等市场可以调节的内容（但政府应控制污染性工业、仓储用地布局）。
&&&&& 在规划审批环节，在原编制办法的基础上，补充规划审批办法，以此界定中央政府（省政府）与城市政府之间的权力边界和关注重点，明确各级政府审查的内容和方式。在规划监督环节，通过监督的载体、方式与程序来界定行政主体的事权边界。
2.4.3推动规划体系的完善与创新
&&&&& 建议依据城市区位、发展阶段、规模等方面的差异，在基本的规划编制体系的基础上，实施差异化的完善与创新。提出以下初步建议：
1. 依据城乡接合部的复杂程度酌情增加规划区层次的规划内容
2. 依据城市规模确定中心城区规划的层次与深度
3. 依据城市规模确定专项规划的编制要求
2.4.4推动规划技术创新
&&&&& 过去的规划技术方法，是在计划经济体制下、针对增量建设用地的规划方法。未来的规划技术方法创新，应主要体现在以下两个方面：
1. 适应市场经济体制
&&&&& 随着市场经济建设的推进，以及市场作为空间资源配置的主体作用逐步确立，应加快建立与市场经济体制相适应的城市总体规划编制和管理实施体系。在规划编制中，要合理把握刚性控制的边界，合理清晰地界定强制性内容，集中落实资源环境、社会民生、文化保护、设施保障、公共安全等方面的刚性要求。
&&&&& 另外应留足市场配置空间资源的弹性，同时也要发挥政府对市场资源配置的宏观调控和引导作用。包括合理区分市场或政府为主导配置的空间和设施类型，将强制性的空间管控集中在政府主导的战略性空间资源上，将包括用地规划图在内的表现相关非强制性要素的规划内容界定为对未来空间发展状态的情景描述或引导性方案。
&&&&& 为增强总体规划应对市场经济的可行性和适应性，总体规划应建立动态调整和维护的机制，应对城市发展的不确定性。包括打破建设用地与人口规模的简单挂钩，转而通过对人口用地规模变化的阶段性控制，来应对城市空间需求和增长边界的变化。另外采用“规划评估+动态维护”的方法，建立“重编、调整、修改”三级动态维护体系。以保证总体规划能够根据城市发展进行动态调整。
2. 适应存量建设用地规划
&&&&& 随着城镇化水平的逐步提高，在未来的城市总体规划中，“新区、新城”等增量用地的规划将逐步减少，城市发展将越来越多的依靠盘活存量建设用地来实现。
&&&&& 为此，亟需总结一套面向存量建设用地的规划技术方法，借鉴协作式、参与式、渐进式规划的经验，以“模式规划”取代“结构规划”，以全过程的公众参与作为基本程序，以有机更新、逐步演进的作为规划策略，充分尊重现有的土地权属和公民权益，充分传承和延续现有的空间尺度、街道肌理、历史建筑和地方文化，以完善公共服务设施、增加绿地与开放空间、改善居住环境条件、弘扬城市文化、提升城市功能与形象等作为最终目标。
&&&& 除以上转变外，总规在规划技术上的创新还体现在明确各空间层次与各时间阶段的规划重点内容，强化城市增长边界的控制要求，强化交通、市政专项规划的先进性、系统性、与用地布局的互动性，深化、细化地下空间、历史文化保护等专项内容，完善成果表达形式等方面。
2.5城市总体规划审查制度研究
建议编制《城市总体规划审查办法》，对审查的内容、程序、标准等方面做出规定。审查制度的改革应体现以下三个方面：
1. 对应两级事权
&&&&& 总规审批的本质是上级政府的行政许可，体现了中央政府（省）政府对城市政府和市场在城乡规划与建设层面上的管制，是其事权的行使方式之一。同时总规也应当经过本级政府审查，体现城市政府的发展诉求。
因此建议建立各级政府分层审查和各部门联席审查的制度，以各自的事权明晰为原则，明确规定各级政府和各个部门的审查要点。
2. 对应三大主体
总规具备行政、技术、法理属性，建议采用多主体审查的方式，应对其多重属性，区分不同的审查主体、审查方式和审查准则。
行政审查主体依次包括城市政府、城市人民代表大会常务委员会、中央政府（省政府）的规划行政主管部门及相关政府部门；技术审查主体包括总规技术审查专门机构和专家；法理审查主体由总规法理审查专门机构担任。
3. 对应两个阶段
纲要阶段审查以技术审查为主，行政审查为辅，重点强调其科学性和合理性。
成果阶段审查以行政审查和法理审查为主，技术审查为辅，重点强调其操作性、合法性和规范性。
2.6城市总体规划的评估和维护制度研究
&&&&& 鉴于城市规划决策实施的动态性与复杂性，为维护城市总体规划的权威性，借鉴公共政策思想和理论，应当建立城市总体规划全过程、周期性、常态化的评估与维护工作机制。通过实施评估可以全面地考量规划预期目标的实现情况，有效地检测、监督既定规划实施过程和实施效果，并在此基础上形成相关信息的反馈，从而作为对规划的内容和政策设计以及规划运作制度的架构提出修正、调整的建议，使城市规划的运作过程进入良性循环。
1. 总体框架设计
&&&&& 城市总体规划在城乡规划法定体系中并不直接指导具体建设行为，而是通过指导控制性详细规划、近期建设规划等下层次规划编制，间接影响具体建设。因此，城市总体规划实施评估和维护，是针对总规实施管理中出现的新情况和新问题，经定期实施评估后，制定统一的标准和程序，对城市总体规划进行调整或修改，并对维护结果进行定期评估。
&&&& 总体规划实施评估是总体规划维护的前提，维护包括调整和修改，调整和修改后仍需要定期评估，评估――调整、修改――再评估――再调整、修改……构成了总规实施评估和维护的基本框架。
2. 明确总体规划维护类型：调整与修改
&&&&& 为应对城镇化高速发展时期我国城镇建设的不确定性，城市总体规划应划分上级审批政府与城市政府的管理事权，实行分级分类管理。因此，在城市总体规划维护中明确调整或者修改。所谓“规划调整”，即不涉及强制性内容的调整，不突破城市空间增长边界，不改变城市规模、发展方向和总体布局的改动；所谓“规划修改”即涉及强制性内容的变化，或者突破城市空间增长边界，或者对城市规模、发展方向和总体布局有重大变更的改动。
&&&&& 属于规划调整范畴的建议交由地方政府组织，属于规划修改范畴的建议交由原审批机关组织。
3. 工作周期和重点
&&&&& 城市总体规划应与国民经济和社会发展规划、土地利用规划充分协调，建立全过程的滚动评估和维护机制，建议以20年、5年、1年为周期进行实施评估和维护。
（1）20年周期的总规实施评估和维护
评估载体为城市总体规划，评估目标是对本轮总规实施情况总结，对下轮总规编制的建议，维护工作程序按照总规修改程序进行。
（2）5年周期的总规实施评估和维护
&&&&& 以近期建设规划为工作平台，评估目标是明确城市总体规划的维护类型是修改或者调整，维护工作程序如确定为规划修改范畴，由原审批机关同意后编制修改方案如确定为规划调整范畴，由本级人大审议后编制调整方案。
（3）1年周期的总规实施评估和维护
&&&&& 以年度建设实施计划为工作平台，评估目标是跟踪和监测城市发展动态对总规的影响，维护工作程序按照规划调整范畴执行。
&&&&& 城市总体规划的地位毋庸置疑，它是城市政府在一定规划期限内，保护和管理城市空间资源的重要手段，引导城市空间发展的战略纲领和法定蓝图，调控和统筹城市各项建设的重要平台。
&&&&& 但是，目前总规的编制出现了一些问题导致其在某些方面未发挥应有作用。在经济社会发展模式全面转型的宏观背景下，城市总体规划需处理四个层面的核心关系：规划理念层面、规划机制层面、规划体系层面和规划技术层面。
改革与创新的方向可归纳为以下方面：
&&&&& 刚弹相宜：强化刚性内容的法理权威，为弹性内容留足调整空间。对刚性内容实施分级管控、分层管控和分度管控。
事权明晰：明晰中央（省）政府、城市政府事权的规划内容，弱化市场主导的规划内容。针对中央（省）政府事权明晰审批、监督的重点内容。
&&&&& 动态反馈：建立编制、评估、维护的动态反馈机制，为弹性内容的调整提供科学依据，为刚性内容的调整制定法律程序和规则。
&&&& 分类指导：在建立基本框架的基础上，针对不同规模、不同发达程度、不同建成程度的城市，提出规划层次、内容、深度与规划技术的分类指导。
&&&&& 《城市总体规划编制改革与创新》课题从问题导向和目标导向两条路径出发，在深入研究理念、机制、体系、技术等四个层面问题的基础上，对城市总体规划改革与创新的方向提出了初步建议，试图为新一轮《城市总体规划编制审批办法》的出台提供技术支撑，当然，对城市总体规划改革与创新的研究还将不断延续下去。
文章来源：中国城市规划发展报告
撰稿人信息：《城市总体规划编制改革与创新》课题组
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