英国的历史与文化_百度文库
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英国1836年4便士银币，UNC
　　　价格： 420.00 元/件
　　所在地： 江苏
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　卖家信息
　　　　信用度：489 好评率：100%
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殷涛
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由课征到补贴――英国惠农政策的由来与现状
发表日期：日&&出处：中国农经信息网&&作者：滕淑娜 顾銮斋&&本页面已被访问 9026 次
　　英国是最早完成工业化并实现现代化的国家。作为一个现代化工业国,英国并没有忽视对农业的关注和保护,相反,政府将之置于民族国家发展战略的高度,以工业反哺农业,实施了诸多惠农政策。这不仅保证了农业的繁荣,而且形成了一个科学合理的经济结构和产业结构。而农民生活富足闲适,常常被喻为“躺在政府怀抱里”的特殊群体。[1]　　一、中古后期:农业税的基本走势　　11―15世纪是英国赋税结构演变的重要阶段。在这一阶段早期,政府财政体系以农业税为主体。此时,英国的税项主要有土地税、动产税和商业税等。土地税属农业税,是对土地价值征收的一种直接税,在罗马统治不列颠时代,罗马即依靠征收土地税作为财政收入的重要来源。土地税的征收一直延续到中世纪中后期。动产税中除犹太税主要来自商业收入外,其他税项包括萨拉丁什一税、盾牌钱、任意税、出租财产税、一般动产税等,则主要来自农业收入,所以也属农业税。以关税为主体的商税自非农业所出,然因其刚刚设立,国际间的贸易又尚未发达,税量有限。由于动产税是这时赋税的主体,再加上土地税,农业税便构成了财政收入的绝大部分。　　但中期以降,农业税日益减征,商税逐渐取代农业税而居主导地位。　　首先是土地税的下降。这时的土地税,仍为承自盎格鲁一萨克逊时代的丹麦金,以海德为单位征收,税率为1―4先令不等。12世纪初叶,该税为不定期征收,每次少时1万镑,多时亦不过四五万镑。[2]12世纪中叶,由于贵族的反对,以及以海德为单位的计税方法紊乱过时,遂于1169年废止。为了弥补丹麦金废止造成的损失,政府复以卡路卡奇(Caru-cage)代之。卡路卡奇仍为土地税,计税单位和税率与丹麦金约略相当,但税额因征收范围缩小,仅为土地领有者而显著下降。例如, 1200年、1220年所征仅为7500镑和5500镑,[3]远不及丹麦金的征收量。13、14世纪,土地税在英国税制中的地位明显下降。首先,因为卡路卡奇征收困难,经常遇到贵族的抵制,而且征收量小,在日益浩繁的开支中可有可无,政府乃在完成1224年征收后宣告废止。[4]此后,土地税的课征便很少发生,且只是非常时期的特殊举措,不成常例,税额日减,至14世纪末15世纪初,便不再具有纯粹意义。如1382年城乡土地所有者分别承包的1/10和1/15税,即不是按土地面积的多寡计算税金,而是对土地上的农产品进行估价,而后换算为税金征收。[5]而农产品已属动产范围。即使是这种非纯粹意义的土地税,在多数情况下也不是单独征收,而是与动产一起,作为它的补充或附加税征收,如和1/15税即与牲畜税一起征收。1409年新土地税则是在征收了两个1/10和1/15税仍不敷使用的情况下征收的。既然是动产税的补充或附加,税额便不会很大。这说明土地税在政府税制中已完全处于动产税的从属地位。在土地税下降的同时,动产税也出现了下降趋势。　　13世纪,国王与贵族签署了《大宪章》、《大宪章确认令》等几个重要的法律性文件。这些文件的颁行直接导致了动产税的下降。《大宪章》规定:“除下列三项税金外,如无全国公意许可,将不征收任何免役税与协助金。这三项税金是: (一)赎取予等身体时的赎金[指被俘时]; (二)册封予等之长子为骑士时的费用; (三)予等之长女出嫁时的费用―――仅以一次为限”。“凡在上述征收范围之外,予等如欲征收协助金与免役税,应用加盖印信之诏书通知各大主教、主教、修道院长、伯爵与男爵,指明时间与地点召集会议,以期获得全国公意”。[6]这里所指三项税金称协助金(Aids或Auxilium),它的征收属于国王作为最高封君的固有权利,受封建法的严格保护,一般不能更动。后随社会关系的发展,它的范围有了扩大。免役税(Scutage)就其本意而言仅指盾牌钱,出于同样的原因,后来的范围也有了扩大。所谓“凡在上述征收范围之外征收的协助金与免役税”即指这一扩大的部分。这两部分税金的扩大部分即主要征自动产的赋税, 1215年之前,它的征收多由国王决定,因此怨声载道。之后,这些权力开始向贵族会议转移。1237年贵族大会议的召开,即确认了贵族决定国王征税的权力。所以,这种权力的转移必然意味着动产税征收次数的减少和税额的降低,从而引起赋税结构的变化。1297年《大宪章确认令》(Confirmafio Cartarum)[7]有法文和拉丁文两个版本,条款不等,内容亦有别。两个版本的条款除了确认《大宪章》的有效性以外,又在《大宪章》之外增加了一些新的条款,这些条款即主要关于动产如谷物、羊毛、皮革以及其他物品的征税问题。法文版云:“近曾征收协助金、特别税金(prise),今确认下不为例”。“确认此后非经国民同意,且为了共同利益不征上述税金”。拉丁文本云:“非经国内大主教、主教、其他高级教士、伯爵、男爵、骑士、市民和其他自由人同意,不征任意税或协助金。”“若非所有者自愿,不对谷物、羊毛、皮革或其他物品征税。”“禁止征收‘邪恶的税金’(maletote)”。[8]与《大宪章》相比,确认令的内容有三点值得注意。一是涉及的范围不仅有了扩大,而且更为具体。《大宪章》仅涉及协助金、免役税,这里除此之外还涉及了任意税、特别税、“邪恶的税金”等,尤其指出了谷物、羊毛、皮革等特别税金,而这些物品都是征收对象中的大宗。二是征求意见的范围有了显著扩大,《大宪章》中除宗教人士外,仅涉及到伯爵、男爵,确认令则及于骑士、市民甚至所有自由人。三是协助金、免役税的征收问题。如上所述,大宪章对此已有涉及,但效果不明显。正因为如此,这里将它们与特别税金相提并论,强调都具有国税性质,严厉重申,它们的征收不仅必须征得贵族许可,而且必须征得市民和所有自由民同意。这便不仅表明国王的征税权受到严重限制,而且意味着动产税征收的次数必将减少。[9]显然,这三项内容中任何一项的实施,都必然造成动产税征收额的下降。而综合作用的结果,则将大大改变动产税在赋税结构中的地位。&&& 这样,所谓动产税的改革,首先是废除了一些不合理的税项,包括构成动产税的一些主要税项如萨拉丁什一税(Salatin tithe)、盾牌钱(scutage)、任意税(tallage)等。其次固定了税率和税额,规定城市和乡村分别征收,税率为城市1/10,乡村1/15。税率固定了,动产税总量也就随之固定在3镑之间。如征收一个1/10和1/15税不敷使用,议会承诺可另授1/2个1/10和1/15税。如需要量很大,可授两个1/10和1/15税,必要时还可多授。总之,只能以1/10和1/15作为基本单位,一般不另立新率。[10]&&& 为了具体认识议会改革的意义,这里将这一税额与此前所征做一比较。1207年,英国首次征收动产税,税额为6万镑。[11]1225年,亨利三世仅征任意税,税额即达57838镑以上。[12]与这些征收相比, 1332年定额不及和仅及它们的2/3。我们并不排除有时征收要低于此,但这里所举也仅为一年之内的一次或一种所征。而在通常情况下,年征税并非只限一种,而是几项并征,这样比较,二者的数量便不是接近而是更为悬殊了。另外,还有两种因素必须考虑在内。一是3镑还只是规定额而不是实征额。在通常情况下,这一定额很难征足,因为每次征税总难免根据实际情况给予某些地区、城市或乡村以一定数量或全部的豁免。1389年豁免了屡经法国和苏格兰人抢劫而致贫穷的诺森伯兰、坎伯兰和威斯特摩兰的1/15税。1432年又赐备遭洪涝劫难的林肯郡玫伯骚迫城两年免征。由于请求豁免者甚众,王室建立了津贴制度,即从应征额中扣除一定量,然后根据所承担的税额在受灾和贫困地区进行分配。1432年确定津贴税额为4000镑,[13]而15世纪中叶增至6000镑,从而使1332年的规定额实际降至3镑之间。[14]另一个因素是,我们所据资料在年代上较1332年改革早一个多世纪。一个多世纪之后,物价与花费都有了显著增长,据此,动产税税额理应增加而不是相反。当然1332年议会也承诺如定额不敷使用可以追征,而且这种追征事实上也是有的,但对国王来说,正常的征收尚且不易,额外的加征当然更难。这样,以动产税为主体的农业税便逐渐丧失其中心地位而日益边缘化。&&& 商税以关税为主体,主要有三项:古关税(antiqua sive magna custurna)、新关税(novasive parva custuma)和补助金(subsides)。三项税名各异,但征税物品大体相同,都主要是羊毛、毛皮和皮革。新关税另有呢绒、蜂蜡;补助金也有呢绒出口税、桶税(amnage)和磅税(poundage),等等。于土地税、动产税下降的同时,商税各项税率均有较大提高。关税中以羊毛为例, 1275年古关税,每袋为6先令8便士。1302年新关税甚至仅为3先令6便士。而从百年战争爆发至15世纪末叶,本国商人每袋增至40―50先令,外商甚至增至4镑以上。[15]补助金亦有较大增长。1340年,羊毛税率为每袋2镑, 1453年增为:本国商人2镑3先令4便士,外商为5镑。皮革, 1340年每打2镑, 1453年增为:本国商人5镑,外商5镑6先令8便士。[16]而且商税的征收具有鲜明的特点,即三项征税物品虽相同或大致相同,但均单独征收,互不为代,不相混杂。例如1421年王室税收记录包括羊毛小关税、大关税、其他商品小关税、桶税、磅税、补助金诸项。、1433各年对羊毛关税、小关税、羊毛补助金、桶税、磅税均有征收。各税的单独课征,保证了一个较大的商税税量,避免了因诸税混杂而可能导致的间接税总额的下降。这样,商税在税收结构中的地位逐渐突出。14世纪末叶,商税税额已超过动产税。15世纪,商税曾―度下降, 1411年估计为3万镑。[17]而在商税下降的同时,动产税也大体以同样的幅度下降,所以商税仍居动产税之上。1421年,商税又复上升。[18]亨利六世统治早年,财政署每年总收入平均为57000镑,其中关税为3万镑以上。[19]所余不到27000镑中,扣除商税其他项目的收入,动产税所占比例就显得更小了。而在年的玫瑰战争期间,关税一直是王室收入的主要来源。[20]　　综上所述,在中古早期,英国的农业税在税收体系中居于中心或主体地位。约从13、14世纪起,随着社会转型的起步,农业税比重开始下降。与此同时,商业税比重日益增长,开始取代农业税而居中心地位。进入近代早期,随着英国社会转型的加速,农业税比重继续下降,地位进一步边缘化。　　二、近代早期:农业税的进一步减征　　16、17两个世纪,西方王权空前强大,税制业已完备。随着英国对农业课税的下降,政府必然将课税重心转移到其他税项。依据当时的具体条件,这种税项只能是以关税为主体的商税。　　16世纪,英国设置了一种新的补助金制度,称subsidy。这种新税与前述商税中的补助金名同而实异,我们称之为新补助金。补助金征收的对象是商人,主要是进出口商人;征收的物品仅限于商品,所以属于商税范围。新补助金征收对象则为包括商人在内的全国人民,乃是在1/15和1/10税之外对城市和乡村征收的一种综合性财产税。所征物品非常广泛,包括农产品、商品、生活生产设施、牲畜、日用品、租金、年金、薪俸等,不一而足。一次征收所得为8万镑左右,[21]不仅是1/10和1/15税的两倍强,而且超过了同时期商税的征收量。那么,在新补助金总量中,农业税与商业税孰优孰劣呢?同1/10和1/15税一样,新补助金的征收可分城市与乡村两部分。城市所纳,基本为工商所出,而且由于15、16世纪工商业特别是呢绒业的飞速发展,所纳份额很大。在乡镇,征收的物品主要为牲畜、毛皮以及其他手工业品,来自农产品的份额较小。英国素有养羊传统。在13世纪养羊业尚未发展之时,包括维兰在内的一般农户,拥有十数只或数十只羊已经习见。14世纪中叶,英国至少有羊800万只。而至16世纪初,存栏量更达1600万只。作为纳税物品,羊除了本身纳税外,所产羊毛、毛皮等也纳税。另一方面,养羊业的发展使大量耕地转化为牧场。15世纪中叶至17世纪初期,英国24个郡所圈土地已达土地总面积的近3%,而这还不是一个完全的统计数字。这样,上述8万镑中的农业所出应将征自这部分土地的税额扣除,因为耕地在转化为牧场后,便不再具有农业性质而属于工商业范畴了。而且,这里还仅仅例举了养羊业,事实上,英国包括养马、养牛、养猪等在内的整个畜牧业都很发达,在国民经济结构中居于重要地位。这一因素对赋税结构也产生了重要影响。就纳税人而言,我们无须例举那些以养羊为业的乡绅大户,即以上文言及的一般农户而论,他们的牛羊存栏数量不大,但却是最值钱的家产。这些家产连同其他手工业品一起,构成了个体小农所纳赋税的基本部分。而由于小农人数广大,畜群、畜产品和其他手工业产品便构成了乡村所纳新补助金的主要来源。正是基于以上原因,格鲁塞斯特郡一次所征11629镑16先令8便士的补助金中,动产所征为8251镑10先令,农业所出仅为3378镑6先令8便士。[22]　　关税征收量较兰开斯特、约克王朝显著增长。都铎诸王无一例外地获得了议会所授终身享有关税的权力,这首先保证了一个至少不低于兰开斯特、约克王朝的征收量。其次,随着对外贸易的发展,这时又有新的关税征收。例如, 1490年亨利七世接受了议会授予的一种特别关税,向克里特商人征收马尔姆塞(Malmsey)葡萄酒进口税,税率为每桶18先令。这种特别税属桶税范围。桶税税率原不及一镑,现增为―镑16先令。玛丽女王统治时期,又对窄幅呢绒征收新税,并提高了甜葡萄酒税率。[23]至伊丽莎白统治末年,关税已达5万镑。[24]关税的发展如果说在都铎王朝时期还仅仅是鹅行鸭步的渐进,甚至偶有南辕北辙的逆转,那么在斯图亚特王朝建立后,便出现了扶摇直上的景象。如果说在都铎王朝,关税所征,连同新补助金与1/10和1/15税的工商业部分,构成了英国财政收入的主体。那么,在斯图亚特王朝,仅关税一项即构成了财政收入的大部分。　　综上所述,从16世纪开始,英国农业税在国家税收中的比重下降,税收始以工商税为主,并以此作为政府的财政收入基础。　　政府在减征农业税的同时,还通过立法对农业予以保护。1663年法案规定:无论何时,只要英国国内农产品价格低于国家立法规定的最低限价,那么,政府就要对进口农产品实施征税。同样,当国内农产品价格超过政府的最低限价,政府就鼓励农产品出口。而在1673年之后,政府更在鼓励农产品出口的基础上对谷物出口进行补贴。[25]1663年立法实际上是政府对农业实行的一种价格保护,即通过干预农产品价格来保护农业生产发展和农民利益,这就减轻了进口农产品对本国农业的竞争和冲击,提高了农民的生产积极性,促进了农业的发展。　　进入18世纪,由于战争频发,尤其是对法战争长达22年之久,使英国财政和税收状况趋于恶化,国债日增。1783年,政府欠债约为24. 3亿英镑,其中要支付的利息就占年度财政收入的一半多。[26]为了支付战争费用,首相皮特采取增加税收的方式扩大财政收入。这一时期,英国新征税项主要有: 1696年的窗户税(初按家庭炉灶数目征收炉灶税,后改为按房屋窗户数目征收窗户税, 1778年又改按房屋租赁价格征收); 1784年的车马税; 1784年的折算税和1786年的商店税等。[27]1799年,出于北美战争的需要,又开始征收所得税。尽管18世纪因战争频仍而使税制不够稳定,但政府对农业的保护却仍有例可证。年之间,受土地贵族的影响,政府农业政策总是力图保护农业。我们以《谷物法》为例作一说明。　　《谷物法》是英国政府为保护国内农产品价格免受外国廉价谷物冲击而颁行的法律文件。关于这一文件出台的原因,学术界虽有不同意见,但有一点却是大家认同的,那就是,随着1814年拿破仑战争的结束,欧洲进入了和平时期。由于战争威胁的消除,英国国内谷物价格下跌,针对这一情况,托利党政府于1815年颁行《谷物法》,规定:只要国内谷物价格不超过每夸脱80先令,英国就禁止粮食进口。而实际情况是,在1790年之前,只有当发生农业灾荒时,粮价才会涨到这个水平。[28]这意味着英国国内农产品价格始终没有超过每夸脱80先令,从而说明英国的谷物价格得到了政府的高价保护。　　由于《谷物法》规定的国内谷物价格过高, 1828年,新任首相威灵顿实行了浮动折算法,即按物价折算税款。浮动折算法规定,当国内谷物价格达到每夸脱52先令左右,国外谷物进口关税是34先令8便士;而当国内谷物价格上升到73先令时,谷物进口关税则下降到1先令甚至免税。若谷物价格低于73先令,则国内谷物价格越低,关税就越高。[29]显然,英国托利党政府对谷物的高价保护政策,使土地贵族和大土地所有者成为最大的受益者。同时,在政府的高价保护下,英国农业得以发展,农民得到实惠。　　以上数字表明(表略):《谷物法》实施期间,谷物产量和谷物价格都保持了较高水平,而谷物进口量却没有明显增长。然而, 1846年《谷物法》废除后,谷物产量、价格皆有下降。同时,《谷物法》废除后,谷物进口量与此前相比亦有大幅上涨。　　《谷物法》对谷物的价格保护亦可从英国谷物价格和其他国家农产品价格比较中看出。1815年至1827年之间,英国小麦价格平均每夸脱比普鲁士高32先令8便士, 1828年至1841年,高出27先令1便士, 年,高出15先令1便士。1835年,英国小麦价格降为39先令4便士,此时法国小麦价格为35先令6便士,普鲁士24先令6便士,丹麦19先令3便士。[30]　　《谷物法》保护了农业和农业生产者的利益,同时也导致了食品生产成本的提高。城市工人阶级不得不以高价购买生活必需品,由此又引发了国内食品加工业的日渐萧条。于是社会下层主要是工人阶级迫切要求废除《谷物法》,争取自身的经济利益和政治地位。1838年《人民宪章》的发表即是工人阶级争取自身权利的最好例证。1845年底爱尔兰爆发土豆饥荒,致使英国100万人死亡, 100万人成为难民。这又进一步促使英国人民迫切废除《谷物法》。[31]　　19世纪,英国工业的发展加强了工业资产阶级的力量,他们认为自己应该和贵族地主一样获得政治权力和社会地位,于是向国会施压,力图废除《谷物法》。1839年,工业资产阶级在曼彻斯特成立了“反谷物法协会”,协会的代表人物是约翰?布莱特(John Bright)和理查?科布登(Richard Cobden)。他们鼓吹自由主义,宣称只有废除《谷物法》才能降低食品价格,创造更多就业机会。很多工人也加入了“反谷物法协会”。协会致力于废除《谷物法》,使英国农业“全球化”。[32]1846年,托利党首相罗伯特?庇尔(RobertPeel)及党内一小部分成员转向辉格党立场,以致最终废除了《谷物法》。　　《谷物法》的废除不仅对英国而且对世界都产生了重要影响。它开启了廉价粮食进口英国市场的大门,也开始了贸易自由主义时代。这意味着英国政府开始重视工商业发展,而农业则逐渐受到冷落。　　三、近代晚期:“英国工业、他国农业”策略的实施与影响　　19世纪70年代之前,英国国内小麦价格呈持续下降趋势。1835年到1845年的10年间,90%以上的人口靠国内小麦维持生活。1855年是英国粮食种植面积的高峰,之后开始减少。[33]土地耕种面积从1870年的9. 5亿英亩降为1900年的7. 3亿英亩。[34]造成这一现象的重要原因是此时政府实行“英国工业、他国农业”的国际分工。[35]农业在国民经济中的重要性迅速下降: 1851年,英国农业占国民收入的20%,到1891年,仅占不到8%。[36]也正是在这一过程中,农业税在英国税收比重中进一步下降,并最终归于消失。这可从《谷物法》废除前后英国税收结构的变化得到证明。　　《谷物法》废除之前,直接税在英国税收中占很大比重。如前所述,自1799年实施所得税改革以来,英国所得税作为一种直接税逐渐成为英国税收中的大税,而且到19世纪70年代,最终成为英国税制中的永久性税项。《谷物法》废除后,国家财政收入主要来自间接税,而间接税的增长速度远快于直接税。　　20世纪初,英国的税收以间接税为主,直接税呈下降趋势。其中,涉及农业的土地税有了新的规定。如前所论,中世纪英国税收以农业税为主。但自15世纪末以后,作为农业税之一的土地税已鲜有征收。后来,特别是18世纪末以后,土地税已由土地租价税所代替。且土地收益所纳收归属于所得税。按政府规定,只有当土地真正产生了收益时才对其征税。若土地没有出租或没有得到实际收益,则免税。若土地出租是为了发展农业,则仅征收很少的税。[37]1909年,土地税又细化为四类: 1、未开发土地税; 2、增值税; 3、继承权税; 4、矿藏开采税。其中特别规定:若地价不超过每英亩50英镑,则不征税。这意味着大部分农业用地划归课税范围之外。若小块农用地,只要地值不超过500英镑,则不征税。[38]显然,早在20世纪初,英国就已经对农用地实行税收保护,而由于这一现象是在十分自然的状态下发生,所以,农业税在文献中很少提及。　　应该指出,虽然19世纪末20世纪初英国对农业已经很少征税或基本免税,但由于《谷物法》废除之后,尤其是19世纪70年代以来,英国实行自由主义贸易政策,着重发展工商业贸易,放松了对农业的保护。这造成了农业生产的逐步衰退,致使食品供应严重依赖世界市场,到第一次世界大战时,国产粮食只能养活36%的人口。[39]由此带来的后果是:政府立法不再关注农民的利益和生活,农业也就越来越不受重视,农民生活便逐渐贫困。[40]尽管两次世界大战时期,英国农业曾有短暂的“繁荣”。但总体上看, 20世纪初,英国农业已经处在萧条状态,农业生产走向倒退。　　第一次世界大战爆发时,小麦产量只能满足居民需要的1/5。本国生产的谷物、水果和蔬菜仅能满足居民需要的45. 4%;肉类、油脂、干酪、蛋类和家禽只能满足需要的55. 7%。全国消费的食品,仅有43. 6%由本国生产。一战期间,英国粮食进口困难,国内发生粮食供应危机。英国政府采取一系列措施来发展全国的农业。1917年,国会通过法令,要求地主和租佃农场主把草地和牧场改为耕地,由政府廉价供给机器,保证小麦的最低价格。之后,英国农业生产得到较大发展,粮食自给率从战前的1/3左右增加到1/2左右。一战结束时,英国的谷物产量增加了32%,其中小麦增加了60%。[41]　　然而,这种战争带来的农业“繁荣”很快就结束了。1920年下半年,国内爆发经济危机,致使农产品价格严重下跌。如, 1920年小麦价格为每夸脱80先令10便士,到1923年,跌为42先令2便士。谷物播种面积1920年为9, 352, 600英亩, 1921年减为8, 903, 000英亩, 1922年再减为8, 819, 000英亩, 1923年又减为7, 171, 000英亩。[42]农业状况进一步恶化。　　1929年世界经济危机爆发,外国农产品大量进口,政府不得不放弃农业自由贸易政策。20世纪30年代,受殖民地进口特惠产品的压力和大萧条的影响,英国乡村土地大片抛荒,农业生产受到严重影响。有鉴于此,英国政府从1931年开始通过一系列法令限制农产品进口,对国内生产的主要农产品规定不同的保证价格,广泛发放农业补贴。1936年,英国政府用于农业补贴的费用为4亿英镑。1939年5月以来,英国农民每英亩土地更得到2英镑的补贴。[43]国家补贴金额占农产品商品价值的8%左右。在政府保护和支持下,农业生产开始恢复。小麦播种面积从1930年的57万公顷扩大到1938年的78万公顷。小麦产量也由1, 150万公担增加到1, 990万公担。[44]　　1939年,第二次世界大战的爆发再一次引发英国农业的“繁荣”。为了保证战争需要,政府采取措施大力干预农业生产,如:奖励垦荒、对开垦荒地的农户颁发奖金;扩大耕地面积;提高农业机械化水平;大幅度提高农产品价格;各地区普遍建立农业生产管理委员会,对农业生产进行监督等。1942年,英国政府出台以农村土地利用为主旨的《斯考特报告》,提出对土地实施分类,确认农业用地,让农民拥有土地使用决定权。[45]英国小麦产量遂由1939年的164. 2万吨增加到1945年的217. 4万吨,粮食自给率达到40%。[46]　　尽管20世纪初英国的农业有一战和二战期间的短暂发展,政府也采取了一些措施保护并促进农业发展,但总体上,自19世纪70年代以来一直到20世纪初,英国政府对农业生产和农民生活缺乏重视。而政府真正重视农业,给农业以补贴等诸多优惠政策并稳定实施是从二战之后开始的。　　四、二战之后:农业政策的调整转折与农业的复苏繁荣　　二战结束后,由于全球粮食危机以及美元短缺的影响,英国政府开始制定可持续发展的农业政策。艾德礼执政时期,英国实行从“摇篮到坟墓”的“福利国家”政策。在这种政策的实施中,政府主要扮演“雇主”角色,而农业,也就成为这种政策的主要受益者。　　为扭转农业发展的衰落局面,艾德礼政府于1947年实施了战后第一个农业法。1947年《农业法》影响深远,被称为“农民的宪章”。[47]法令规定: 1、为了确保英国农业土地的有效利用,英国对农业实施价格保证制度,保护农产品市场。价格保证制度亦称差价补贴制度。是指当规定的农产品的全年平均价格低于保证价格时,其差额由政府补贴。小麦、大麦、燕麦、黑麦、马铃薯、甜菜等农产品和牛奶、鸡蛋、羊毛和牛、羊、猪等畜产品皆在补贴之列。其价值约占全部农畜产品的4/5。补贴总额可观,仅在年就达4. 14亿英镑。[48]价格保证制度减少了农场主的后顾之忧,鼓励了农业产量的提高,推动了农业的发展。2、对生产效能低下、影响劳动生产率提高的小农场进行合并,种植谷物的农场至少应拥有土地80―100公顷。政府对愿意合并的小农场提供50%的所需费用,愿意放弃经营农业的小农场主可获得2000英镑以下的补贴或领取终生养老金。除对农业进行直接投资外,政府还对农业基本建设(包括土地改良、田间供排水设施等)提供补助金,如整治、改良土地可获取60%的补贴,对园艺农场进行的土地改良、建筑和购置设备给予15%―25%的补助,对农场主自己修建道路、堤坝、供电系统等则提供所需费用2/3的补助,对在土地条件较差的高山地农场以及改进农业工艺等也有奖励等。此外,政府对农产品差价补贴的数额基本取决于各农场的播种面积和销售数量,农场规模越大,获得的补贴就越多。[49]1947年《农业法》还强调要扩大农业规模,提高农业生产率,在经济上保护农业,大力开展技术推广等。1947年《农业法》有许多条款和精神与当年的《谷物法》一致。与19世纪英国农业形势相比, 20世纪中期英国对农业的补贴是巨大的。到1970年,占英国农场总数20%的大型农场得到了政府补贴总额的70%。此种政府对农业的巨额补贴现象,哈耶克在《自由秩序原理》中曾经预言:英国政府对农业的财政援助总额不久将达到约占农业净收入总额的2/3。[50]　　此后,英国政府又通过一系列文件保护和促进农业发展。1952年《农业法》(又称《耕地补助金》)规定,只要将草地翻耕就可以得到两成的费用。[51]1957年政府又通过《农业法》规定,凡修建农场建筑物、道路、堤坝和供电系统等,其费用的2/3由国家承担。为了鼓励发展畜牧业,《农业法》还规定,对经常耕种的草地,凡连续3年以上耕种的,政府给予补助;对翻耕多年荒废的草地,政府给予补助金。同时,英国政府对饲养牲畜也给予补贴。另外,对于山区和边远地区的畜牧业,英国政府给予特别补贴,以弥补由于不良自然条件所造成的较低的收入水平,从而使这些地区的畜牧业生产也能够得到发展。[52]1957年《农业改良补助金法案》的实施进一步刺激了英国资本密集型的谷物生产和乳品业。[53]这样的补助金和其他农业补贴一直持续到20世纪60年代。1967年英国修订的《农业法》规定:对合并的小农场,政府提供50%的合并费用,愿意离开农业的小农场主,可从政府得到2000英镑的补助。　　英国政府先后出台并实施的诸多有关农业发展和补贴的法案,无论从补贴种类、规模还是从金额上说都有显著扩大,并且更加持久、稳定。在政府惠农政策鼓励下,除法国外,英国农业发展速度比同期西欧其他国家都要快。下表是西欧主要国家农业发展速度的比较。[54]　　显然,英国农业发展速度所以领先于西德和意大利等西欧其他国家,与二战后政府出台的惠农立法和惠农政策密切相关。1973年,英国加入欧共体(为行文方便下称欧盟),欧盟的共同农业政策继续支持农产品价格、保护农业市场,并且为农产品出口提供补贴。为此,英国农业获得了长足发展。　　五、欧盟时代:农业税的消失和对农业的双重补贴　　英国加入欧盟后,英国农业得到了本国政府和欧盟的双重补贴。　　先看英国本国对农业的补贴情况。1973年,英国通过“农场资本补贴计划”,规定:农场主建造烘干和储藏农产品所用的设施或者存放机械设备的仓库,在得到政府批准后,均可获得20%的补贴;修建煤气和电力设施,或者修筑公路和便道,可以得到25%的补贴;整治和改良土地可以获得60%的补贴。[55]之后,英国对农业的补贴从数量和种类上都有很大提高。与此同时,农业税也逐步退出英国税收体系。　　1979年大规模税制改革之前,农业税的征收可由政府税收规定中窥见。当时,英国所征赋税主要有: 1、对个人所得课税,包括所得税及其附加税、国民保险税、预征公司税;2、对公司所得课税,包括主体公司税、石油收益税、土地开发税; 3、对资本转移课税,包括资本转移税和财产税、印花税、资本利得税; 4、对商品的课税,包括增值税、石油税和油料税、烟草税、酒税、赌博和游艺税、汽车税、车辆牌照税、关税、农业税,其中,农业税作为商品税的一部分征收。加之此时英国税收的主体是所得税和增值税,所以农业税占有比例很小。而在和1988年的税制改革中,再也没有提及农业税。由此可认为,英国农业税已经取消。此后,农民不仅不再缴纳农业税,而且享受国家的各种补贴。　　从英国对农业的公共支出看, 2000年和2001年,补贴总量高达31. 82亿英镑。其中,对谷物、油菜子、亚麻子、蛋白质生产、休耕等方面的补偿,几乎占农业支出的39%。对牛的支出在单项支出中居于第二位,包括疯牛病及其他疾病的支出两项,其额超过英国农业支出的1/3,为35%,其中对疯牛病的单项补偿就高达14%。[56]2001年3月,英国政府向农民高额赔偿口蹄疫所造成的损失, 37名获赔农民一夜之间变成了百万富翁,所得赔偿金额最低为100万,最高达420万英镑。[57]　　2004年,英国农业部发布农业报告,内容涉及农业机构、农场收入、主要农产品及价格、农业经济账目、生产力水平和农业补贴,等等。其中支付农场主的补贴总额增长了4. 5%,达28亿英镑。到2005年,英国农业补贴占农业增加值的58%。[58]2006年,英国政府对农业的补贴更达国民收入的36%,这包括:英国对共同农业政策的国家预算560. 6亿英镑、共同农业政策中对英国的支出430. 8亿英镑、对农民直接补贴总额352. 1亿英镑、农场平均直接补贴126. 7亿英镑、农场工人人均补贴9236英镑、每公顷土地的平均补贴210英镑、10%的补贴接受者接受政府农业补贴的比例高达49%、出口补贴27. 9亿英镑农村发展补贴23. 5亿英镑。[59]　　综上所述,自二战后至21世纪,英国政府对农业的政策保护力度加大,出台了许多惠农立法。同时,英国的农业补贴种类之多、数量之重在西方国家中也属前列。除了本国对农业补贴外,英国农业还享受欧盟共同农业政策的优惠和补贴,其力度不在英国政府之下。　　1973年,英国加入欧共体(后称欧盟)。欧盟对市场过剩的农产品实行最低限价,对农产品生产者和农产品出口进行补贴,同时对进口农产品实行征税政策。这使英国本已享受补贴的农民和农产品得到了更多补贴,从而使英国农业保持了数十年的繁荣。　　欧盟每年财政预算的50%用于农业补贴,金额高达300亿英镑。从80年代末到1998年,英国农业处于各种补贴和政策保护之下,且补贴金额逐年提高。从80年代末的4. 91亿英镑提高到1995年的24亿英镑, 1998年增为26. 73亿英镑。农业补贴占农业总收入的比重亦迅速增长, 80年代末为18. 8%, %,到1998年迅速增加为123%。相当于每个英国农民从1998年农业补贴中获得4, 242英镑(约合58, 000元人民币)。在欧盟共同农业政策下,英国农业支出以及国家对农业的补贴在1995年和1996年已经达到30. 3亿英镑。20世纪90年代,七个农场所获补贴超过500 000英镑,最大的651个农场主得到了所有补贴的15%,而最小的30 000个农场主则获得所有补贴的33. 3%。[60]　　据以上分析,英国农民一方面享受土地所得,另一方面又从本国政府和欧盟取得大量额外补贴,所以,是英国和欧盟农业政策的最大受益者,也是英国现代社会的富庶群体之一。　　英国农业在享受欧盟共同农业政策优惠的同时,也与欧盟一同经历着农业补贴政策的改革。欧盟农业补贴政策改革早在20世纪80年代即已实施,到20世纪90年代,过剩的农产品已占欧盟共同农业政策预算的20%,而欧盟对农产品出口补贴则占28%。[61]此外,根据世贸组织农业协定,成员国必须削减那些对生产和贸易产生扭曲作用的政策,这种政策被称为“黄箱”政策。“黄箱”政策主要包括:价格补贴,营销贷款,种植面积补贴,牲畜数量补贴,种子、肥料、灌溉等投入补贴,以及部分有补贴的贷款项目。而对生产和贸易不产生扭曲作用,因而不受协定约束的补贴,称为“绿箱”政策,主要包括政府对农业的公共服务(如科研与技术推广)、粮食储备补贴、结构调整补贴、区域发展补贴、环境保护补贴以及与生产脱钩的收入补贴等。　　在世贸组织农业协定约束下,英国促进农民增收的公共财政措施,逐渐由“黄箱”政策转向“绿箱”政策。2005年,英国环境部长玛格丽特?贝克特宣布,“从2005年开始,英国将不再实行对农业和农民的生产补贴。”英国将把对农业和农民的补贴由原先与生产挂钩的“黄箱”支持转变为与生产脱钩的“单一农场补贴”,即“绿箱”支持。[62]在大量削减对农产品的价格支持,缩小国内价格与国际贸易价格差距的同时,加大对农民直接补贴的范围和力度,增加了环境保护、结构调整和区域发展的补贴支出。　　在对农业补贴方面,无论是英国政府的惠农政策,还是欧盟共同农业政策;无论是此前的“黄箱”政策,还是此后的“绿箱”政策,都没有脱离对农业进行大量补贴这一中心。这些政策的实施与政府对农业的定位以及对农业采取的保护政策密不可分。正如理查德?诺斯所言,“农业政策中,保护是最关键的。”“尽管英国农业收入占国内GDP总量还不到1/4,但英国的农业用地却占了英国土地面积的80%左右。土地是英国财富的关键部分,对国民经济具有重要价值。从这个意义上讲,英国农民是国家财富的管理人,如果我们想保留我们的农村,我们必须付出代价。”“政府农业政策的支持将对英国的农业经济产生撞击性效果,为英国的经济提供一个更广泛的基础。”[63]　　综上所述,英国政府经济政策经历了从轻视到重视进而珍视农业并对农业实行巨额补贴的过程,而赋税制度也相应经历了由以农业税为主到以工商税、所得税等为主的演变过程。中古后期,农业税已呈下降趋势,近代早期,工商税取代农业税而居税收体系的主导地位。随着工业革命的开展和社会转型的起步,农业税比重进一步下降。工业革命后,由于受商业利益驱使,英国曾一度实行“英国工业、他国农业”的轻农政策,结果付出了沉重代价,致使农业生产陷入萧条。两次世界大战的爆发,进一步凸显了农业的基础地位,同时,随着经济的发展,英国人口也逐渐分化为农业和非农业两大群体。这一切,不仅要求经济学作出理论上的说明,而且要求政府必须从国家安全战略的高度认识农业的地位和作用,正是在这一背景下,英国实施了稳定的农业政策:取消农业税,对农业实施巨额补贴,并相应颁行众多惠农政策对农业进行保护。这些政策可用一句话予以概括,即以工业反哺农业。所以,今天的英国,虽早已实现了现代化,进入了以服务业为主要产业的现代社会,但和其他发达国家一样,农业在国民经济中仍居重要地位并发挥重要作用。英国现代化的经验和教训,应该得到重视与借鉴。
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