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学校代码：10392
号：200如1357
福建医科大学
硕士研究生毕业论文
茶色素对肥胖致胰岛素抵抗大鼠的干预作用及机制研究
Proleetitmand
A知陡h曩n妯ofTin
ImeliD囊k暑菌妇nceRats
所在院 系 ：公共卫生学院
究生；苏畅
学科 专业 ：营养与食品卫生学
师：廖惠珍教授
研究起止日期：2005年9月至2007年1月
二OO七年三月
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通过市场机制实现政府公共管理职能问题研究――以深圳市西乡街道为例
　　□ 郑若 陈铭宇 胡黉
　　［摘要］在城市化进程中，我国各级政府面临如何更有效地提供优质的公共服务和管理的问题。2008年以来，深圳市宝安区西乡街道在辖区内探索公私合作进行城市街区公共管理的新模式，这一新举措的最大特点在于通过市场机制实现政府公共管理职能。本文拟在介绍这一改革具体过程的基础上，分析政府公共管理职能市场运行的理论合理性、实践必要性、合法性及正当性，并对其进一步完善及推广进行讨论，以期对我国城市管理机制创新提供有益的借鉴。
　　［关键词］市场机制；公共管理职能；西乡街道
　　一、以市场机制实现政府公共管理职能的理论分析
　　（一）公私合作提供公共服务的研究综述
　　公共服务属于公共品的一种，根据保罗&萨缪尔森的定义，&公共品是指不论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一成员获益的物品。&［1］公共服务在消费上具有非竞争性，受益上具有非排他性，由此容易产生&搭便车&的现象，无法通过市场定价而进行私人供给。因而，提供公共服务被认为是政府的一项天然职能。
　　但政府供给公共服务并不必然意味着由政府直接生产服务。二战后，欧美国家公民对公共服务的需求不断增加，政府因直接从事公共服务的生产面临巨大财政压力，同时，社会组织逐步成熟，新型公共品供给模式成为可能。在此背景下，美国学者奥斯特罗姆区分了公共服务的提供和生产，指出&签约外包&提供公共服务的方法。［2］萨瓦斯的《民营化与公私部门的伙伴关系》对公共服务民营化进行了详尽介绍和深入分析，支持通过公私合作提供公共服务可以提高效率的观点。［3］国内学者针对公共物品生产市场化也展开研究，或在理论层面上探讨其对提高政府效率和促进行政改革的必要性，或在操作层面上分析需要注意的相关问题［4］，或结合理论与实践进行综合性研究［5］，成果颇丰。
　　（二）公共管理的特点
　　公共管理是以政府为核心的公共部门运用管理学、政治学、经济学、法学等多学科理论与方法对社会公共事务进行管理，维护公共利益，提供公共产品的活动。［6］公共管理的过程分为决策和执行两个环节，目标是公共利益的实现，由于公共利益同个人利益可能相冲突，公共决策付诸实践的过程会受到各种阻力。［7］因此需要依靠国家强制力克服这些阻力，其中就包括对违反法律法规的被管理者进行纠正。这个过程伴随着行政处罚和行政强制等硬性管理手段的采用，它们直接影响被管理者的人身、财产权利。
　　（三）以市场机制实现公共管理职能的困境与合理性
　　目前，国内已经存在不少公私合作提供公共服务的实践，如将街道清扫、路面绿化等市政环境维护工作外包给企业，或将养老院、托儿所等原由政府包办的机构交由非盈利组织运营。国外实践开始更早，范围广且经验丰富。但在国内外实践中，政府公共管理职能外包的情况并不多见。
　　市场化这种平等主体之间互动的方式似乎与公共管理的提供格格不入。公共管理职能整体市场化确实面临着巨大困境：第一，公共管理是政府的核心职能，政府不愿意放权；第二，管理权外包面临合法性问题；第三，管理权外包如果缺乏科学和民主两大价值的支撑，可能丧失实质正当性。
　　然而将政府公共管理职能进行细分，则理论上通过市场机制实现政府公共管理职能存在合理性。在公共管理过程中，管理者发现违法违规的行为后，可能并不立即采取硬性手段，而是先对违反者进行教育、劝说，引导其遵守法律，这些管理方式可以称之为柔性管理方式。这部分公共管理职能可以借鉴公共服务提供过程中供给和生产相分离的方法，由私人企业来承担。
　　在公共管理职能外包的过程中，企业是政府的助手，是公共管理的直接实施者，发挥作为市场主体的优势，有效地配置资源，从而最小化生产成本；而政府把握公共管理标准，对企业的行为进行控制与监督，并在必要时采取强制措施和行政处罚，保证管理目标的实现。政府与企业是一组潜在的合作伙伴，在合作中政府坚持主导地位，可以防止政府推卸责任，既可以利用市场化提升了效率，又最大程度地降低市场化的风险。
　　20世纪90年代，治理理论在公共管理领域中兴起。治理理论强调一种多元的、民主的、合作的、非意识形态化的公共行政。因此它强调国家与社会组织间的相互依赖关系，社会的甚至私人的各种机构，只要得到公众的认可，亦能够承担部分社会责任，并且认为政府有责任采用更为有效的管理方法和措施以不断地提高管理的效率，增强管理的效果。在治理理论兴起的背景中，公共管理市场化改革是一种有意义的尝试。
　　理论分析支持了市场化的合理性，但尚需实践的检验。湖南省邵东县最近就进行了这方面的尝试，2010年7月开始，一家保安公司以每月7.5万元的承包费，在夜里10点到次日早6点，为邵东县城区提供有偿治安巡逻服务。此一做法引起了很大的争议，大家的争议点集中于双方协议中的某些条款，这些条款赋予了保安盘问可疑车辆，对街面正在实施作案的违法犯罪嫌疑人员进行现场抓捕的权力。这种关注视角同上文分析的思路是吻合的，即人们不是简单地否定管理权外包的做法，而是关注其是否触及了执法权外包的禁区。以下以深圳市西乡街道为例，讨论公共管理职能市场化的具体做法，并在此基础上，进一步讨论以市场机制实现政府公共管理职能的必要性、合法性和正当性。
　　二、案例介绍
　　（一）西乡的基本情况
　　西乡街道地处深圳西部，是内地进入深圳特区、出入香港的重要门户。2008年，西乡GDP达到222亿元，是宝安区乃至深圳市的经济重镇。辖区总面积106平方公里，现居住人口达110万，其中非本地户籍人口比例高达为93.2%，流动人口达27.3%，基本为外来务工人员；同时，政府管理部门规模有限，仅有20名公务人员及117名协管员。
　　街道政府在城市管理中面临着&五多四少三难二易&的难题&&&五多&：路面案件多，职业乞丐多，乱摆卖多，乱张贴多，流浪露宿人员多；&四少&：管理力量少，管理办法少，执法保障少，群众理解、支持少；&三难&：取证难、执行难、根治难；&二易&：治理后易回潮，执法时易发生正面冲突。面对这种状况，街道政府选择&花钱买服务和管理&的方式，将公共服务和部分公共管理职能外包给当地物业公司承担。
　　（二）西乡政府公共管理职能市场化的过程
　　在公共管理职能外包的过程中，街道政府首先划定&花园街区&（包括3座市政广场和总长28350米的17条市政道路）为示范区，进行公共管理职能外包试验，由于效果较好，后来将改革推广到街道内其他地区。
　　2007年，西乡政府参照《深圳市政府采购条例》，依据&具有必要的专业素养，兼具良好的社会责任感和街区认同感&的标准，由专家组对有意承担公共管理职能的物业公司进行审查之后，确定由鑫梓润物业管理公司承担&花园街区&的公共管理任务。西乡政府与该公司通过签订合同，确定了双方的权利与义务，具体内容介绍如下：
　　1．外包事项的具体内容与费用支付。西乡街区与企业签订的第一年合同（2007年10月至2008年12月）规定，企业提供的服务有十三大项，其中除了市政道路和园林绿化养护等公共服务之外，还规定了其协助执法队综合执法和协助城管部门进行城市管理等协助相关部门进行公共管理的内容。第二年的合同（2008年12月至2009年12月）规定的业务范围和项目略有调整，要求更为细致，可操作性也相应增强，但基本内容仍然包括提供公共服务与管理，其中公共管理项目包括：公共秩序巡查管理和街区治安巡查等。
　　合同规定，支付给企业的费用由管理服务费和考评费构成。前者包括市政养护费和巡查管理人员费用，按月足额给付，后者考评费为100万元/年，经过街道考评后根据服务效果给付，总的费用平均为9.38元/（O年）。
　　2．企业提供公共服务和管理的具体方式。政府和物业公司合作，利用现代科学的管理手段，如电子网格地图和数字化指挥平台，对街区内的管理人员、执法人员的工作情况以及各种不同等级的预警情况予以实时监控，进行统一指挥、调度操作。
　　物业公司设置巡查队，240名队员实行三班24小时工作制，分时段、区域对花园街区进行地毯式的巡逻。主要道路上每200米就有一个巡查员，此外还有80人的应急队。人员布点方案经过仔细考虑并且在操作中多次调整而确定，做到人员配置的投入产出比最优。此外，公司员工都经过专业化的训练，在胜任一般性服务管理职能的同时，能够协助政府完成应急任务，如在抗击2008年&6&13&特大暴雨时，公司巡查员队伍紧急集合，迅速行动，转移、救助了大批群众，为完成抗汛任务作出了突出的贡献。
　　需要强调的是，西乡政府明确规定公共管理职能中，执法权不外包。因此，街区巡查员对所遭遇的违法行为，只能采用&提醒、告知、劝阻&的方法，亦即上文强调的柔性管理措施加以应对。我们在当地采访了一名巡查员，询问其劝离违法摆摊小贩的方法，他的回答很形象：&对小贩内围一圈，劝一劝；外面再围一圈，提醒过路市民不要买。小贩脸上挂不住，又做不了生意，自然就不再摆卖。&
　　3．政府在整个外包过程中居于主导地位。　合同详细规定了政府在公共管理外包过程的权力，确保其在外包过程中的主导地位，主要包括以下三个方面：第一，政府有权对公司财务计划进行审核，并就公司的年度管理计划、年度费用概预算、决算报告进行询问，对不合理项目提出纠正要求。第二，政府下属的花园街区管理办公室成立了两个工作组，采取定期与不定期检查，明检与暗检，全面检查与抽查相结合的方式，对公司的服务质量进行检查和验收，考核验收结果当次发给公司具体的服务责任单位，并且与当期考评费的发放数额挂钩。第三，政府有权对公司工作人员进行日常监督检查，对不称职的，有权进行批评教育，对屡教不改的，可建议公司予以调换。
　　（三）改革效果
　　为了掌握西乡街道政府以市场机制实现公共管理职能的效果，我们通过采访、调查及发放问卷的形式，收集了一系列数据，它们反映了西乡政府进行管理方式改革后的效果。
　　1．改革后市政环境、设施的维护效果。改革进行后的4个月内，公司清除乱张贴墙面3480平方米，清理卫生死角241处，整修绿化带3208平方米，补种苗木1458平方米。公司对临近广深公路的立交桥下进行了清理和重新规划，种植花草，铺设小径，树立雕塑，使这片原本&脏乱差&的区域变成一个充满浓厚文化环保气息的街心公园。公司换铺人行道水泥砖1844平方米，换铺道路路牙54平方米。电缆、光纤被盗现象销声匿迹，垃圾桶、电话亭、路标等市政设施得到全面清洗和有效养护。在初期整治之后，公司员工在日常巡逻的过程中制止破坏市政环境和设施的行为，使上述成果得以维护。
　　2．治安管理改善情况。第一，公共秩序趋于良好。2008年，公司在花园街区范围内协助交通疏导1326次，劝离流浪、职业乞讨人员3509人次、流动兜售人员2537人次、乱摆卖1028宗，街区公共秩序逐渐改善。第二，街区治安明显改善。根据流塘派出所提供的数据，2008年，承包公司在花园街区范围内共制止违法犯罪活动148起，路面警情同比总体下降49%，其中主干道刑事类警情下降33%，两抢类警情下降63%，治安类警情下降41%。
　　3．居民的满意度。对于西乡目前提供的公共服务和管理，有35.3%居民觉得&很满意&，49.7%的居民觉得&比较满意&。其中对&治安&情况的评价，认为较前两年&大幅度变好&及&略微变好&的居民占到81.3%。
　　4．经营者的满意度。对目前经营环境，有30.2%的经营者感到&已经很满意&，53.7%感到&基本满意&，二者占总数的83.9%。65.4%的经营者认为当前的经营环境近两年来&有很明显的改善&。64.8%的经营者认为政府向企业购买公共服务与经营环境的变化&有联系，促进其改善&。81.1%的经营者认为&政府向企业购买公共服务对治安起改善作用&。
　　无论是从实际数据来看，还是从居民、经营者的反馈来看，街道政府的市场化改革是有效的，其中与公共管理紧密相关的治安状况有了较大的改观，城市管理的难题在较大程度上得到了解决。
　　三、案例分析
　　公私合作提供公共服务已成为提高公共服务效率和水平的重要途径，而西乡实践中的企业除了承担一些公共服务项目外，还承担着诸如协助执法队综合执法，协助城管部门进行城市管理等公共管理项目，且取得较好的效果。为此，我们将讨论政府以市场机制实现公共管理职能的有效性，法律意义上的合法性，及作为一种行政决策的正当性。
　　（一）以市场机制实现政府公共管理职能的有效性
　　通过市场机制实现政府公共管理职能存在理论上的可能。实践中，西乡政府面临的治理困境，即有限的行政人员与不断增加的公共需求之间的矛盾，使公共管理职能的市场化成为必要。西乡政府编制内的管理者数量有限，仅有20名公务员和117名协管员，他们所承担的社会服务和管理任务繁重，并且面临的管理问题非常具体、直接甚至尖锐，需要及时当面解决。面对如此繁重的任务，他们容易引发焦躁情绪，对违法违规现象倾向于采取硬性管理方式。繁重的工作，尖锐的问题，焦躁的心理以及强硬的管理方式，使问题往往不能得到彻底、妥善的解决，且容易引发管理者与被管理者之间的冲突。
　　上述矛盾很难在现有的行政资源基础上和管理结构中解决，这促使西乡基层政府创新思维，寻求街区管理新模式。西乡选择了公私合作提供公共服务及管理的方式，因为企业作为市场主体在资源利用效率和管理方式上具有优势：第一，企业招聘员工不受行政编制限制，且工资市场化，可以灵活增减人员数量，完成原来由少数政府人员承担的管理事务。第二，企业受到严格的市场约束，其营利性质引导其谨慎地考虑投入和产出，利用市场机制完成资源的合理分配和使用。这可以弥补政府直接生产公共产品时投入产出意识缺失的不足。第三，企业员工不具备执法权，面对违反者只能行使劝说、引导等柔性措施，更容易为对方接受，一定程度上避免了原先管理者与被管理者发生冲突的局面。
　　企业参与公共管理，发挥其作为市场主体在资源利用和管理方式上的优势，而政府由此节约了行政成本，解决了城市管理的难题，通过市场机制实现公共管理职能是一项必要的管理方式革新。
　　（二）以市场机制实现政府公共管理职能的合法性
　　西乡实践的合法性自改革开始就受到关注。传统上对合法性的理解是：如果行政活动是依照法律而进行的，它就具有了&合法律性&(legality)；进一步，因为法律是由民意代表机构通过民主性程序而制定的，行政活动便藉由法律的民主正当性而具备政治意义上的&正当性&(legitimacy)。［8］
　　但当代社会发展迅速且日趋复杂，行政任务日趋具体，问题的出现具有不可预测性，立法部门很难事先制定出可供政府按部就班执行的法律。行政部门在处理新情况时，往往只能自己探寻实现的途经，其中涉及行政裁量权的行使。行政部门还会制定抽象的行政法规和规章确定某个领域的具体规则，这种活动具有很强的&立法性质&。［9］这种&立法&并不是通过民主程序制定的，因此&即使行政活动依照行政法规、规章等&法&而进行，也并不能必然地直接使其获得正当性&。［10］所以，虽然目前一些地方政府就公私合作提供公共服务已经制定了一些地方法规，西乡也完全可以总结经验，制定类似的法规，但行政行为符合这些法规的规定并不能成为该行为取得正当性的理由。行政行为的正当性来源于其民主性与科学性，这是本文下一部分的重点。
　　行政行为的合法性判断涉及两点：第一，行政行为所欲达到的目标是否与法律的规定一致。第二，行政行为是否违反法律的禁止性规定。如果其目标与法律规定一致，并且其主体、权限、内容、程序没有违反法律的强制性规定，就符合了合法性的要求，这是一种形式化的审查过程。
　　在西乡实践中，政府通过市场机制，引入企业承担部分公共管理职能，这不是对现有法律的简单执行，而是在其宽泛目标指引下对职能实现方式的具体选择，以下按照上述标准对其合法性进行考察。其中，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条所规定的县级以上的地方各级人民政府行使的职权包括了&管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作&。西乡街道办作为区一级政府的派出机构，提供公共服务，进行公共管理，符合法律对其职权的规定。
　　在市场化的过程中，企业只是政府提供公共管理的辅助者，采取柔性管理方式参与管理，而不涉及法律所规定的必须由有权机关作出的行政强制措施和行政处罚措施。政府决定企业协助公共管理的内容，并且对管理过程进行监督，并且在必要时候采取硬性管理措施（行政处罚和行政强制措施），保证了公共管理职能的最终实现，凸显了其作为公共管理权所有者的主导地位。这种&政府主导，企业协助&的模式促进了公共管理职能市场化的实现，并不违背法律的规定，具有形式上的合法性。
　　（三）以市场机制实现政府公共管理职能的正当性
　　行政行为的合法性判断是重要的，但它只是行政行为的正当性的前提条件，具体的正当性分析应该从民主和理性的角度加以分析。国务院《全面推进依法行政实施纲要》第11条规定：&建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策、民主决策。&民主行政和科学行政在学术界中得到了充分的论证，在实践中也为各级政府所重视，据2007年国务院法制办提供的数据，全国超过70%的市县政府出台了专门规定，强调了决策过程中的公众参与和专家论证。
　　1．民主行政。民主行政的考察是多方面的。本文从公共管理过程中的公众参与及公众满意程度两个方面进行考察。公众参与是实现公共利益的重要保障，它对于保障行政机关依法、公正行使职权，防止滥权和腐败，维护公民的合法权益，防止侵权和歧视，增强公民对政府政策的信任感，培育公民社会都有着重要的意义。在立法机构未能直接决定具体行政行为的情况下，公众参与为行政行为提供了正当化的资源。
　　据调查，西乡街道办在公共服务和管理市场化的过程中设立了&花园街区市民管理大会&，根据其章程的规定，该机构的职责定位为&报告本区域城市管理服务实施情况，及时了解广大市民的意见和建议，监督和协助企业履行管理服务合同&，它在整个外包过程的参与是全面且深入的（见表1）。　　
　　其中值得注意的是市民管理大会所承担的&向政府提供城市管理咨询提案及市民意见汇总，提出具体建议&职能，这是一个民意收集和传达的过程，是民主性的集中体现。通过对外包过程的深入参与，特别是发挥民意收集反映机制的作用，民众的意见可以畅通地传递给政府，间接地反馈于企业，最终得到切实的执行和实现。
　　另一方面，如前所述，西乡街道以市场机制实现政府管理职能的做法收到了较好的效果，满意度调查反映了民众的积极评价。地方政府重视各方的意见和评价，不断地改进和完善该项制度，这也是这一管理方式创新民主性的体现。
　　2.科学行政。行政决策的做出需要接受经济学、管理学、自然科学等学科知识的指导。一项行政决策如果符合科学性的要求，就能够提高效率，节省成本，更好地实现公共利益，同时也为其正当化提供了支撑。
　　西乡实践的理论基础是通过公共事业提供者和生产者的角色分离，利用企业在财政预算、人员安排的优势，提高资源利用效率，降低供给成本。专家学者在某些环节的参与也增加了该项决策的科学化色彩。例如在挑选合作企业的过程中，专家谈判组创设了一些突发事件场景，全面考察企业的应对突发事件的能力；考察企业的街区认同感和责任心；分析比较不同企业提出的管理成本，从中挑选最优的合作伙伴。
　　2009年10月，在改革进行两年之后，北京大学政治发展和政府管理研究所和西乡街道办事处等机构共同举办了&深圳市西乡街道城市社会管理制度创新学术研讨会&。来自北京大学等高校的40余名专家学者参加会议，对西乡个案进行剖析，探索创新城市社会管理的制度和机制。这些研究成果对西乡政府进一步完善和改进提供了科学的、可行的意见。
　　西乡改革的民主和科学色彩，有力地诠释了这一管理创新实践的正当性。
　　四、关于西乡实践完善与普遍意义
　　（一）西乡实践进一步完善的空间
　　1.明确改革中政府的责任。企业提供公共服务和管理，如果对管理者造成了损害，其责任是否应该由政府来承担？在西乡政府与企业的合同中，我们发现仅在第五条第四项规定了&企业如管理失职或使用不当，造成公共设施毁损或给他人造成人身或财产损失的，由乙方（企业方）承担赔偿责任。&而对其他可能发生的侵权行为的法律责任分配方式未进行界定。虽然现有的实践尚未发生这种情况，但对第三方造成的侵害的责任如何进行分配，是进一步深化改革所需要完善的，这一安排应该体现政府权责统一的原则，为受损害者提供完备的保护。
　　2.进一步完善操作程序。完善各个环节的操作程序并使其制度化，是进一步改革的重点。对竞标程序、合同授权程序、监督程序等都需要有更详细且明确的规定，只有严格规定并且监督政府与企业各自的权限，才能将风险降到最低。另外可继续发挥并且逐步扩大人民代表在街区公共管理过程的监督作用，更好地防止寻租行为，加强通过市场机制实现政府公共管理职能的改革的正当性。
　　（二）西乡实践的普遍意义
　　深圳市宝安区西乡街道有自身的特点，它由镇改为街道，面积较大，财力较雄厚。这使得西乡街道在进行管理模式创新时享有较大的优势。同时，西乡街道面临的城市管理问题复杂紧迫，进行新尝试的动机也较为强烈。
　　因此，西乡实践中的管理创新方式是否具有推广的价值，仍然需要更深入的论证。尝试该模式的城市是否适合密集型人力管理，企业是否有能力承担繁重的公共管理任务，地方政府是否有能力进行严格监督，这些问题都需要结合各地的实际情况进行详细论证和谨慎实践。　　
　　城市管理在中国改革开放30年后的今天显得越来越重要，中国各城市都或多或少地面临城市管理的难题。城市需要秩序与整洁的面貌，而现有的行政管理力量却不甚胜任这种公共需求。如何实现城市管理上的突破，这困扰着各级党政领导，也是学者积极探讨的问题之一。深圳西乡的花园街区实践，将街区部分管理权外包给企业，让企业在政府主导下进行高效管理，或许可以为中国探寻符合社会实际情况的新的城市管理方式提供一些经验与教训。
　　［参考文献］
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　　Jiang Ming&an. Administrative Law and Administrative Procedure Law. Beijing: Peking University Press, Higer Education Press, 2007.
　　(作者单位：郑若郑本┐笱д芾硌г2008级本科生；陈铭宇，北京大学法学院2008级本科生；胡黉，北京大学国际关系学院08级本科生)
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