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郜风涛：转变经济发展方式需要法治引领和保障——在“转变经济发展方式的法治保障”研讨会开幕式上的讲话
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　　国务院法制办公室副主任
　　（日）
　　加快转变经济发展方式，是我们党和国家做出的一项重大战略决策，事关我国经济社会发展的全局。今天，中国法学会行政法学研究会政府法制专业委员会以“转变经济发展方式的法治保障”为主题，组织召开这次研讨会，来自理论界和实际工作部门的同志们踊跃参加，并将就有关问题进行深入广泛的研讨，很有意义，也很有必要。借此机会，我谨代表国务院法制办公室，也代表中国法学会行政法学研究会政府法制专业委员会，对前来参加会议的各位专家、学者和有关地方政府法制机构、国务院有关部门法制机构的同志们表示热烈的欢迎！这次会议得到贵州省人民政府的高度重视和大力支持，谢庆生副省长亲临会议并发表了热情洋溢的致辞；贵州省政府法制办为这次研讨会做了大量周密细致的工作。在此，请允许我代表全体与会同志，向他们致以衷心的感谢！
　　下面，我讲三点意见:
　　一、为什么要召开这次研讨会
　　加快转变经济发展方式，是我们党在深入探索和全面把握我国经济社会发展规律的基础上确定的重要方针，也是从当前我国经济社会发展的实际出发提出的重大战略决策，充分体现了深入贯彻落实科学发展观的要求，深刻反映了破解我国经济发展深层次矛盾的客观需要。温家宝总理在今年的政府工作报告中明确提出，要着力加快经济发展方式转变和经济结构调整，引导各方面把工作重点放到转变经济发展方式、调整经济结构上来，这是当前和今后一个时期各级政府的一项中心工作。
　　加快转变经济发展方式是一项复杂的系统工程，需要通过多种手段或者途径加以推进。其中，积极推进制度创新，严格依法行政，充分运用法律手段解决经济发展中的实际问题，是加快转变经济发展方式的重要手段和保障。这是因为，从一定意义上说，经济和社会活动中最关键、最根本的影响因素不是价格，也不是技术，而是法律制度，经济发展方式转变的过程实质上就是制度变迁和制度创新的过程。国内外经济社会发展的实践表明，只有着力构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，实现重要领域和关键环节的改革新突破，形成有利于加快转变经济发展方式的制度安排，并确保其得到有效实施，才能解决经济社会发展中存在的一些深层次矛盾和问题，才能为经济发展方式转变提供有效的法治保障，创造良好的法治环境。
　　党的十七大提出加快转变经济发展方式以来，国家高度重视发挥法治在转变经济发展方式中的引领和保障作用，先后出台了一系列有效的政策措施，其中一些具有重大、长远作用的措施，已经通过全国人大及其常委会审议修改法律、国务院制定修改行政法规，转化为法律制度。比如，全国人大常委会审议通过了循环经济促进法，修订了个人所得税法，国务院修改了耕地占用税暂行条例、专利法实施细则等。各地区、各部门也陆续出台了一些调整经济结构、促进产业振兴、推动节能减排、保护生态环境、鼓励科技创新的规章和政策。这些法律制度和政策的有效实施，为引领、促进和保障经济发展方式转变发挥了重要作用。但是，我们也应当看到，一些影响经济发展方式转变的深层次矛盾和问题还没有得到根本解决，经济发展方式转变还存在许多体制机制障碍，制度建设也不适应经济发展方式转变的客观需要，有关促进和保障经济发展方式转变的法律制度还不完善、有效实施机制还不健全，法治环境还有待于进一步改善，这些问题都需要认真加以研究。今天，我们召开这次研讨会，就是要从理论与实践的结合上，从不同学科、多个角度研究促进经济发展方式转变的法律问题，探索充分运用法律手段消除转变经济发展方式体制机制障碍的新思路、新方法，提出加强经济发展方式转变法治保障的对策建议。希望与会代表畅所欲言、各抒己见、相互借鉴、凝聚共识，为充分发挥法治在加快转变经济发展方式中的保障作用建言献策。
　　二、这次研讨会需要重点研究的几个问题
　　为了开好这次研讨会，会前，我们围绕转变经济发展方式的法治保障问题，提出了24个参考题目印发给大家，同志们从不同角度、不同侧面对这些问题进行了深入研究，并提交了37篇会议论文和发言材料。为了便于集中交流和讨论，建议这次研讨会重点围绕以下三个方面的问题开展研讨：
　　（一）关于如何着力形成有利于加快转变经济发展方式的体制机制和制度环境问题。
　　转变经济发展方式，关键在于体制机制和制度创新。从我们前期调研一些地方、部门的反映来看，当前影响经济发展方式转变所面临的突出矛盾和问题主要表现在：一是经济结构不尽合理，高污染、高耗能产业比重仍然过高，缺乏产业结构升级的制度导向。二是企业投资自主权未得到真正落实，企业融资难；涉及企业生产经营的税种和税率设计不尽合理，企业税收负担过重；企业科技创新积极性不高，自主知识产权制度不完善且保护不力。三是政府对生产要素的价格形成机制干预过多，资源产品的价格不能很好地反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本；行政审批许可事项还过多，程序不够简便，行政管理方式落后。四是群众在教育、医疗、养老、住房等方面的负担较重，拉动内需、刺激消费的动力不足。五是一些地方领导干部加快转变经济发展方式的积极性、主动性不高，等等。
　　产生这些问题的原因是多方面的，其中最根本的原因是体制机制上的障碍。为此，需要我们深入研究以下有关体制机制方面的几个问题：一是有哪些阻碍和制约我国经济发展方式转变的体制机制性障碍，如何通过加强重点领域的制度建设，破除旧的体制机制的束缚，为加快转变经济发展方式创造良好的制度环境；二是如何加强和改善宏观调控，从制度上保障市场在资源配置中的基础性作用；三是如何完善投资管理体制，规范政府投资行为，落实企业的投资自主权；四是如何深化财政体制改革，健全中央和地方财力和事权相匹配的体制，优化财政支出结构，促进城乡、区域协调发展和产业结构调整；五是如何推进税制改革，更好地发挥税收在促进资源节约、环境保护和调节收入分配上的作用；六是如何深化价格形成机制改革，破除妨碍市场形成价格的制度障碍，充分发挥价格杠杆的调控作用；七是如何改革收入分配制度，切实解决部分社会成员之间以及地区之间收入差距过大和分配不公的问题；八是如何完善知识产权保护制度，加大知识产权保护力度，激发和调动企业和科技人员技术研发的积极性和创造性；九是如何完善教育、医疗和社会保障制度，大力发展社会事业，着力解决事关群众切身利益的民生问题，促进经济社会协调发展。
　　（二）关于如何以行政管理理念和方式创新促进经济发展方式转变问题。
　　转变经济发展方式，其目的就是要促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，由主要依靠增加物质消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。这既是对各级政府工作的重大考验，也对传统行政管理理念和方式提出了新的挑战。时下，我国的行政管理方式还存在着诸多与经济发展方式转变不相适应的问题，比如，政府职能转变还不到位，对微观经济干预过多，社会管理和公共服务比较薄弱；很多领域还习惯于简单运用行政审批、价格管制、行政强制、行政处罚等传统的管理方式；行政执法体制不完善、行政执法行为不规范，一些领域的经济秩序没有得到很好的维护，有些促进经济发展方式转变的法律制度没有得到有效实施；一些行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识不强、能力不高，办事不讲规则、不讲程序；干部政绩考评体系不科学，片面追求GDP指标，等等。
　　解决上述问题，必须进一步解放思想，更新理念，不断创新行政管理方式，提高行政管理效能，为转变经济发展方式创造良好的法治环境。为此，需要我们深入研究以下几个问题：一是如何进一步深化行政管理体制改革，切实转变政府职能，理顺政府与市场、政府与企业的关系，努力形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制；二是如何加强社会管理和公共服务职能，大力促进服务型政府建设，为企业发展提供良好的服务；三是如何进一步深化行政审批制度改革，严格行政许可设定，减少行政审批，充分运用行政规划、行政指导、行政合同等管理方式，调动人民群众的积极性和创造性、激发市场主体的活力和竞争力；四是如何深化行政执法体制改革，消除行政执法过程中的推诿扯皮和多头执法、重复执法现象，进一步规范执法，严格执法，切实维护公民、法人和其他社会组织的合法权益，有效维护市场经济秩序；五是如何大力推进政务公开，提高行政效能，方便企业和群众办事，等等。
　　（三）关于加快转变经济发展方式对政府法制工作提出的新任务、新要求问题。
　　加快转变经济发展方式，涉及到政府体制、社会领域、市场规则和结构优化、生态环境、可持续发展以及人的全面发展等在内的全方位、多领域、诸方面的问题，与以前的经济增长方式相比较，它在制度提供上覆盖面更宽，制度安排上目标追求更高，制度设计上更为复杂。这些都有赖于构建新的体制机制和制度，形成更高更有效的制度安排，并保障这些制度得到有效的贯彻和实施。这就对政府法制工作提出了新的更高的要求。当前，与加快转变经济发展方式的客观要求相比，政府法制工作还存在着一些不适应的问题，比如，政府立法工作重点还不突出，一些适应转变经济发展方式需要的立法还没有出台，一些已经出台的法律规定也不能准确体现经济发展方式转变的客观规律，一些不符合经济发展方式转变要求的法规、规章和规范性文件也还没有得到及时清理，“上有政策、下有对策”等问题在一些地方还不同程度存在，严重影响了中央政策和法律法规的贯彻落实，等等。
　　政府法制工作要在加快转变经济发展方式中有所作为，为加快转变经济发展方式提供高质量的法律服务，就必须注意不断研究新情况、解决新问题，要紧紧围绕加快转变经济发展方式这一中心工作，重点深入研究以下几个问题：一是如何突出政府立法工作重点，及时把党和国家关于加快转变经济发展方式的方针政策转化为法律制度，增强政府立法的针对性；二是如何创新政府立法工作机制，准确把握经济发展方式转变的客观规律，有效平衡各方面利益关系，充分反映不同主体的利益诉求，切实解决经济发展方式转变中的实际问题，增强立法的科学性、民主性，不断提高制度建设质量；三是如何加强法规清理工作，及时修改和废止不符合转变经济发展方式要求的有关规定，消除影响经济发展方式转变的制度障碍；四是如何进一步强化备案审查，坚决纠正违反法律规定、不符合国家有关转变经济发展方式政策的规章和规范性文件，切实维护国家法制统一和政令畅通；五是如何运用法律手段解决经济发展方式转变过程中产生的社会矛盾和争议，充分发挥行政复议在化解行政纠纷中的作用，切实维护社会稳定；六是如何健全重大行政决策合法性审查制度，充分发挥政府法制机构在经济发展方式转变重大决策方面的参谋助手和法律顾问作用，等等。
　　三、对转变经济发展方式法治保障问题的几点思考
　　如前所讲，加快转变经济发展方式，离不开法治的引领和保障。那么，如何确保法治成为转变经济发展方式的引领和保障呢？我们有以下几点初步思考，提出来供大家参考。
　　（一）正确处理政府自觉推动与市场自发渐进的关系。
　　经济发展方式转变，既可能是自发的渐进的历史过程，也可能是政府自觉推动的战略性转变过程。改革开放以来的实践表明，我们的经济建设必须坚持市场经济改革方向，但目前我国仍处于经济转型的关键时期，市场经济仍处于发育和完善阶段。因此，在经济发展方式转变的路径选择上，既不能继续走以往政府主导的强制性推进的路径，也不能走放弃政府引导而完全靠市场自发渐进的路径，而是要适应中国国情，将两者有机地结合起来，自觉发挥政府引导下的社会主义市场经济模式的比较优势，通过政府的力量加快推动经济发展方式转变，同时充分发挥市场主体的作用。要进一步加强和改进宏观调控与市场监管，从制度建设上更好地发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，更加注重社会管理和公共服务，促进社会公平正义和维护良好的经济社会秩序，建立有利于经济发展方式转变的长效机制，通过制度建设不断巩固改革成果。
　　（二）坚持激发市场主体活力与维护市场经济秩序的统一。
　　活力是发展的动力，有序是发展的前提。加快转变经济发展方式，要求我们必须进一步完善社会主义市场经济体制，坚决革除各种不利于经济发展的机制和制度弊端，创造良好的发展环境，充分激发市场主体的积极性和创造性。同时，我们也要看到，保持经济平稳较快发展，离不开良好的市场经济秩序，没有秩序的发展就会破坏市场的统一，侵害市场主体的合法权益。加快转变经济发展方式，必须做到激发市场主体的活力和维护市场经济秩序的高度统一。在制度建设中，要按照有利于调动人民群众积极性和创造性、激发市场主体的活力和竞争力、解放和发展生产力、维护公平正义、规范权力运行的要求，充分保证市场主体的权利公平、机会公平、规则公平，依法设定各项管理制度和程序，注重对公民和组织合法权益的保护。在行政管理过程中，要放宽管制、简化程序、提高效能，为企业发展提供良好的服务，同时还要加大对侵犯国家、组织和个人合法权益的违法行为的制裁力度，切实维护社会主义市场经济秩序。
　　（三）公平妥善处理好各类社会利益关系。
　　实现经济发展方式转变这一战略任务，其难点和关键在于调整利益格局。当前，我国经济社会各个领域的改革都已进入攻坚阶段，引发利益冲突的风险也在增大。城乡之间、地区之间发展不平衡，收入分配不公平和差距扩大，社会结构和利益格局深刻调整，部分地区和一些领域社会矛盾有所增加，群体性事件时有发生。这就要求我们在加快转变经济发展方式过程中正确把握改革、发展、稳定之间的关系，通过完善体制机制和制度，加强和创新社会管理，着力保障和改善民生，妥善处理社会各阶层、各群体以及各区域之间的利益关系和合理诉求，公平维护公民、法人和其他组织的合法权益，依法防范和化解经济发展方式转变过程中引发的社会矛盾和纠纷，为加快转变经济发展方式创造和谐稳定的社会环境。
　　（四）把握制度创新的价值取向。
　　加快转变经济发展方式，面临许多深层次的矛盾和问题，没有现成的经验可遵循。胡锦涛总书记多次强调，加快经济发展方式转变，就是要敢于走前人没有走过的路。这就要求我们要进一步解放思想，更新观念，不断开拓创新。任何改革都是进行制度创新而导致制度变迁的过程。制度变迁决定经济发展和社会变迁，并可能从根本上改变经济发展的进程。从这个意义上讲，经济发展方式转变的过程，实质上就是一个制度变迁和制度创新的过程。一些现有的制度多脱胎于原来的经济发展方式背景之下，仍带有旧的经济发展方式的痕迹，表现在制度设计上，更多的是注重经济总量而忽视人的发展和经济质量，特别是在效率优先兼顾公平原则的影响下，制度的价值取向和制度的约束力不利于经济发展方式的转变，有关体现公平的法律制度也难以得到真正的实施。加快转变经济发展方式，要求我们必须摆脱旧的思维模式和理念的禁锢，把握制度创新的价值取向，及时调整维护旧的经济发展方式的法律制度，通过推进制度创新和行政管理方式创新，消除影响经济发展方式转变的体制机制性障碍，努力在重要领域和关键环节实现改革的新突破，形成有利于加快经济发展方式转变的制度安排和良好的法治保障。
　　（五）正确处理法制统一与因地制宜的关系。
　　确保法制统一和政令畅通，是各地区、各部门认真贯彻落实国家有关促进和保障经济发展方式转变的政策和法律规定的重要职责。要正确处理好局部和全局的关系，防止政出多门、各自为政、各行其是，也不得以本地区、本部门的特殊性为借口，而突破国家政策和法律规定，搞“上有政策、下有对策”。当前，要特别警惕以改革创新为名、随意突破法律禁区、不严格依法行政等问题，一切有关转变经济发展方式的制度创新，都必须严格依照法定的权限和程序进行，以切实维护法律权威。
　　我国幅员辽阔，各地区的经济基础、发展水平差异很大，加快转变经济发展方式不能搞一刀切。要充分发挥各地区的积极性和创造性，鼓励地方在中央政策和法律框架内，根据本地经济发展的实际需要，科学规划，及时出台有利于本地加快转变经济发展方式的法规规章和政策措施。在国家出台的有关政策和法律规定中，也应当考虑地区的差异性，为地方灵活采取措施留有余地。
　　最后，预祝研讨会圆满成功！谢谢大家！
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