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2014年铁路投资还差6000亿 铁建融资指望“混改”
&&& 短短两个月，铁路投融资改革就出台了两份“大方向性”文件。从7月9日的《铁路发展基金管理办法》到8月11日《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》，多角度政策就是要力保下半年铁路投资顺利到位。
&&& 8月11日，国务院发布《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（以下简称“《意见》”），支持铁路建设与新型城镇化相结合，盘活存量铁路用地与综合开发新老站场用地相结合。一个月前，国家发改委会同财政部、交通运输部发布《铁路发展基金管理办法》（以下简称“《办法》”），为民间资本“入铁”制定规则。
&&& 这些铁路投融资体制改革的主要内容是对一年前国务院33号文件的回应。去年8月，国务院发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，旨在多方式、多渠道筹集铁路建设资金。
&&& 中国铁路总公司（以下简称“中铁总”）要完成亿元的铁路投资计划，首先要解决的就是融资问题。就因为受制于资金缺口，中铁总2013年未能完成全年投资额度。一系列政策让铁路建设动力不足的局面有了变化，铁路建设融资渠道的突破将为接下来的投资开启闸门。
&&& 还差6000亿
&&& 建铁路需要大量资金，这让中铁总最头痛。中铁总的2014年一季度财报显示，还本付息资金高达654.38亿元，而同期内中铁总用于基建投资的资金为1487.28亿元，还本付息资金占中铁总基建资金的一半左右。此外，中铁总2014年一季度继续亏损59亿元，资产负债率高达64%。
&&& 不过业内对铁总的高负债并不担心。“大部分债务都是铁道部时期留下的，转成公司后会实现盈利。”国开行一位内部人士说。事实上，今年一季度的负债率已经低于去年。“铁路投资是中长期投资，现在还处于发展阶段，更多的是资金投入，大的站线建成后，未来除了维护和运营费用外都是收益，所以现在是在最艰难的时候。”一位接近国家发改委人士告诉经济观察报。
&&& 今年4月，中铁总上调年度铁路投资规模至8000亿元，然而根据中铁总提供数据，今年1至6月完成铁路投资额1996亿元，下半年需要完成的投资额度占到全年总额的四分之三，下半年的投资压力不言而喻。
&&& 为了推动铁路投融资改革，帮助铁路建设资金开足马力，8月11日国务院发布的《意见》中提到，“在支持盘活现有铁路用地上强调站场及周边地区改建规划，支持铁路运输企业利用自有土地、平等协商收购相邻土地，依法取得的划拨用地因转让或改变用途不再符合《划拨用地目录》的，可依法协议方式办理用地手续”。“曾经的划拨用地现在允许做商业开发，这是政策上的突破，也给铁路投资者一个间接的补贴。”上述接近发改委人士说。
&&& 中国交通运输协会常务副会长王德荣对经济观察报表示，“当年一些机务段撤销，修新铁路后以前的车站业务就停了，原来的郊区已经成了市区，过去大片的闲置土地现在地价都大幅升值。”
&&& 国务院发布支持铁路土地综合开发的《意见》后，已经上市的广深铁路被各大证券公司看好，“广深铁路当前拥有 1085　万平方米土地的使用权，且土地成本很低。其深圳站、深圳北站和广州东站位于深圳和广州的市中心地区，具有较高的商业开发价值。”瑞银国际近日的一份报告看好受《意见》利好的相关铁路。
&&& 最缺的是土地指标
&&& “以地养路”的模式在地方早有实践。
&&& 广东省的实践经验成为各省的“必修课”，广东省政府于2012年出台《关于完善珠三角城际轨道交通沿线土地综合开发机制的意见》，该意见提出将轨道沿线周边的土地综合开发的净收益按补亏责任由各有关方共享，并应首先用于弥补城际轨道交通项目建设及运营的资金缺口。
&&& 曾参加过广东省交通规划的中国工程院院士王梦恕还记得十年前广东的“阔绰”出手，当时主要由省财政负担省内铁路建设资金。而如今，通过土地开发为铁路建设融资已经成了更好的办法。“广东铁路周边土地的开发足以覆盖建设成本了。”王梦恕说。
&&& 然而，大多数省份的土地价值远比不上广东，地方财政实力也不足以支撑铁路建设。
&&& 为调动地方政府对铁路建设的积极性，《意见》中对增量土地给出意见，“相关新增建设用地指标，经省级人民政府严格审核后，暂由国土资源部予以计划单列。”
&&& “新增土地计划单列”的消息给地方政府打了一剂强心针。“省级政府审核、国土部计划单列，给了地方政府一定的动力，如果只调动铁路部门的积极性而地方政府没有积极性，那这个事动不起来。”前述接近发改委人士告诉经济观察报，“地方政府最缺的是土地指标，把这个新增建设用地指标单列，意味着可以多卖土地，以此来调动地方政府的积极性”。
&&& 站在门口的民资
&&& 目前，各省正在积极推进铁路建设，布置新的规划和建设任务。浙江近日动员并部署了浙江铁路建设“八八计划”，4年内将开工16个铁路项目，投资1350亿元；湖南省发改委则发布消息称，2014年湖南计划新开工5个铁路项目，总投资近千亿元；贵州提出力争全年完成铁路投资330亿元，比年初目标增加20亿元。
&&& 此外，山东的首个以地方投资为主的济青高铁项目计划投资达到522亿元。公开资料显示，济青高铁由山东省政府和中国铁路总公司合资建设，中铁总占20%的股份，剩余80%由山东高速集团代表山东省政府出面筹资，山东高速将控股济青高铁。而在80%的地方自筹资金中，山东省管企业和省国土厅所属土地储备中心以土地开发收益金为依托出资30%；高铁沿线各地政府以土地和拆迁费用入股出资30%；国内各类企业、包括民间资本和社会资本、金融机构等出资20%；余下的20%希望能引入外资参与投资。
&&& 合资建设的投入比例依各省情况有所不同，但建设资金的组成部分基本类似。“铁路建设基金和国家投资的部分，以中铁总作为出资代表，然后地方政府也出一部分，主要以土地和征地拆迁投资进来，有了这个资本金之后再跟银行贷款。”上述接近发改委人士说。
&&& 6月25日，国家发展改革委、财政部、交通运输部联合发布了《铁路发展基金管理办法》，为民间资本“入铁”制定规则。
&&& “引入民营资本更多是为了解决政府投入过大，负担过重的问题，政府投一部分，剩下的那部分吸引社会资本，让社会资本获得一部分的盈利，减少政府投资并且提高了整体效益。”上述发改委人士说。
&&& 修铁路，在促进当地经济繁荣的同时，还能给地方政府带来不小的GDP增长。“不能完全把交通基础设施建设看成商业化投资，它能带来的不仅仅是本地的经济效益还有社会效应，对国土开发、产业联动都具有意义，而不是过多考虑这个交通本身产生的经济效益。”上述接近发改委人士表示，“这也是国家支持中西部铁路发展的一个原因。”“修建铁路能够提振全省的GDP，地方政府都很积极。”王梦恕说。
&&& 国务院去年下发《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》后，今年不到两个月里连续出台《办法》和《意见》，这与政府简政放权，取消和下放的行政审批事项，以及落实鼓励社会投资基础设施项目建设不无关系。
&&& “地方投资为主的城际铁路在未来如何定价，最后如何清算，以及铁路投资债券发行的具体办法，国家层面会有统一的政策作为规范指导，但还需要地方的细化和落实。”王德荣说。
&&& 业内对铁路改革的期待远不止如此。王德荣正在草拟运价改革的建议草案，希望铁路运输的公益性和商业性在票价上有所反应。
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铁路存量地块将入市变现国务院发文支持铁路用地开发其中杭州市铁路用地超过五六千亩，不少地块位置优越　
日 08:46:42
　住在杭州网
　　8月11日，一份国办发〔2014〕37号文件悄然出现在中央人民政府的网站上。这份名为《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》，落实和细化了2013年底33号文件中关于&支持铁路车站及线路用地综合开发&的部分，对铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用政策提出三项原则：支持铁路建设与新型城镇化相结合；政府引导与市场自主开发相结合；盘活存量铁路用地与综合开发新老站场用地相结合。
　　通俗地说，意见给铁路土地开发带来实质性重大突破，铁路土地综合开发被列为铁路资产经营的重中之重，新政将让&以地养路&变成现实。而对于楼市来说，则是多了新的土地来源。
　　浙江省铁路发展集团一位高层向钱江晚报记者透露：&高铁建设借了政府很多钱，盘活存量土地将成为一个变现来源，减轻一部分的偿还压力。浙江省的具体执行政策正在研究中，个别地块已经先行进入规划设计阶段。&
　　铁路&土地变现&
　　将成现实
　　今年6月18日下午，位于杭州市西湖区宣杭铁路三墩段沿线的通济北路石材加工区， 2万平方米的违法建筑正式开始拆除。这些营利性违建由于多层转包，有的主体内多达几十个租赁人，利益关系错综复杂。违建拆除后，西湖区积极与上海铁路局杭州办事处等相关部门沟通协调，明确违建拆除后土地利用事宜，防止拆后再次发生违建现象。
　　这是铁路用地违规建设的一个缩影，钱江晚报记者从国土相关部门了解到，由于原先的铁路用地建设经营不受政府规划约束和监管，违规建设成为仓储物流或其他用途的情况时有发生。国土资源部门只有在事后监察发现时才能对其进行拆除。
　　37号文件则进一步明确&支持铁路运输企业以自主开发、转让、租赁等多种方式盘活利用现有建设用地，鼓励铁路运输企业对既有铁路站场及毗邻地区实施土地综合开发，促进铁路建设投资等主体对新建站场及毗邻地区实施土地综合开发&。这意味着以前只能用于生产经营的铁路用地，将实现地上地下空间综合利用，譬如建设较高楼层，底层用于生产经营，上层用于开发作商业用途。而原先违法建设进行营利的铁路用地不仅会有一个合法的营利渠道，而且营利的方式会更加多元化。
　　操作细节
　　亟待进一步明确
　　杭州市国土局和浙江省铁路发展集团两个方面传来的消息均确认，未来很长一段时间内，目前杭州市可以被盘活利用的铁路用地不会再有增量，仅会就现有的土地进行操作。因此37号文件对于目前杭州市最具有操作性的条款，当属&盘活现有铁路用地推动土地综合开发&。但如何盘活，显然是一个新课题。
　　37号文件指出，&铁路运输企业依法取得的划拨用地，因转让或改变用途不再符合《划拨用地目录》的，可依法采取协议方式办理用地手续。经国家授权经营的土地，铁路运输企业在使用年限内可依法作价出资(入股)、租赁或在集团公司直属企业、控股公司、参股企业之间转让。&
　　对于一块存量土地，以多少的价格出资(入股)？价格如何评估？容积率如何定？划拨用地用途如何改变？土地规划如何调整？这些直接关系到开发操作流程和土地价值的因素，目前尚未可知。
　　记者从浙江省铁路发展集团了解到，对于国务院出台的这一意见，浙江省将如何实施尚未明确细则。一位负责人告诉记者：&去年年底，国务院发布33号文件以后，我们对存量土地如何综合经营开发高度重视，对于文件中提到的作价出资(入股)、租赁及转让的操作细则，还没有一个人能下定论。具体方案正在研究中，最快个把月能够出台。&
　　杭州市国土资源局相关人员也表示，尚未接到正式下发的37号文件，实施细节也并不了解。
　　尽管不确定的细节诸多，但仍有一些明文条例值得玩味。譬如对土地的规划有了前置的要求，&政府供应既有铁路站场开发范围内的用地，应将综合开发的规划要求和铁路建设要求一并纳入土地供应的前提条件&。
　　另外值得一提的是，意见中明确了综合开发用地指标支持政策，规定&铁路建设项目配套安排的土地综合开发所需新增建设用地指标，经省级人民政府严格审核后，暂由国土资源部予以计划单列&。这意味着，新增的铁路项目综合开发土地将不占用各级地方政府指标，属于国土资源部对于这项政策的支持。
　　部分铁路地块
　　条件十分优越
　　铁总囊中到底藏了多少土地？一位不愿意透露姓名的内部人士告诉钱江晚报记者：&前些年对于铁路用地的规模没有限制，所以铁发展旗下还是有很多非常优质的土地的。它们有些位于沿海地带，有些位于城市交通枢纽，整个浙江省的土地面积有几万亩，至于杭州市的范围内没有仔细测算，初步估计铁路用地可能有五六千亩甚至更多。&
　　存量的铁路建设用地主要包括：原有的货站、铁路改线后老的客运站、站房设施、废弃的铁路线路等。随着城镇化建设的进度加速和高铁建设的高速发展，有些旧站房已不适用铁路发展需要，而就地改造则和城市规划、站房规模要求、功能要求都不相符。如果将这些土地进行综合开发利用，合理设计，将会创造很高的利用价值。
　　以杭州市为例，杭州市火车东站去年7月1日才刚刚建成投入使用，建筑面积达百万平方米，属于亚洲最大交通枢纽。始建于2008年的杭州东站总用地面积约40万平方米，但当时划拨的土地数字并不仅限于此。其中部分并未纳入到火车东站建设的土地即为铁路用地，这部分土地位置优越但却处于闲置状态。一位开发商向铁江晚报透露，他们看上了浙江铁发集团旗下一块约50亩的土地，这块土地位于火车东站附近，位置十分优越，&现在就等操作细则出来&。
　　另据了解，一块位于城西的铁路用地也已经进入了规划设计阶段。长期关注土地市场的某基金公司负责人王旭飞表示：&杭州的房地产市场目前正处于低迷时期，虽然目前细则还没有出来，但预计铁路用地进行综合开发会有明显的价格优势，而基金手上有大量的现金，所以对于这样价廉物美的地块我们会重点关注。&
最后编辑：
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国办发〔2014〕37号&
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　为落实《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号），实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用政策，支持铁路建设，经国务院同意，现提出以下意见：
　　一、土地综合开发的基本原则
　　（一）支持铁路建设与新型城镇化相结合。按照新型城镇化要求，在保障铁路运输功能和运营安全的前提下，坚持“多式衔接、立体开发、功能融合、节约集约”的原则，对铁路站场及毗邻地区特定范围内的土地实施综合开发利用。通过市场方式供应土地，一体设计、统一联建方式开发利用土地，促进铁路站场及相关设施用地布局协调、交通设施无缝衔接、地上地下空间充分利用、铁路运输功能和城市综合服务功能大幅提高，形成铁路建设和城镇及相关产业发展的良性互动机制，促进铁路和城镇化可持续发展。
　　（二）政府引导与市场自主开发相结合。相关部门和地方政府要遵循铁路建设发展规律，坚持依法行政，完善土地综合开发相关管理制度，建立公平公开、有序竞争的市场环境。地方政府要在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，统筹铁路站场及毗邻地区相关规划，合理确定土地综合开发的边界和规模，通过综合开发用地供应与铁路建设联动等措施，引导市场主体实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发，有力有序推进铁路建设。
　　（三）盘活存量铁路用地与综合开发新老站场用地相结合。支持铁路运输企业以自主开发、转让、租赁等多种方式盘活利用现有建设用地，鼓励铁路运输企业对既有铁路站场及毗邻地区实施土地综合开发，促进铁路建设投资等主体对新建铁路站场及毗邻地区实施土地综合开发，提高铁路建设项目的资金筹集能力和收益水平。
　　二、支持盘活现有铁路用地推动土地综合开发
　　（四）科学编制既有铁路站场及周边地区改建规划。地方政府应主动与铁路运输企业协商，统筹编制既有铁路站场及毗邻地区相关规划，加强功能调整和空间优化，完善交通组织、用地布局和设施条件，增强铁路站场和周边地区的承载能力和服务功能，指导站场改建及周边地区土地综合开发，促进地上地下统一规划、统筹开发建设，实现对外交通与城市道路、公共交通一体化。
　　（五）给予既有铁路站场综合开发用地政策支持。支持铁路运输企业利用自有土地、平等协商收购相邻土地、依法取得政府供应土地或与其他市场主体合作，对既有铁路站场地区进行综合开发。市、县国土资源部门要依法为铁路运输企业利用自有土地进行土地产权整合和宗地合并、分拆等提供服务。政府供应既有铁路站场综合开发范围内的用地，应将综合开发的规划要求和铁路建设要求一并纳入土地供应的前提条件。
　　（六）促进铁路运输企业盘活各类现有土地资源。铁路运输企业依法取得的划拨用地，因转让或改变用途不再符合《划拨用地目录》的，可依法采取协议方式办理用地手续。经国家授权经营的土地，铁路运输企业在使用年限内可依法作价出资（入股）、租赁或在集团公司直属企业、控股公司、参股企业之间转让。
　　（七）鼓励提高铁路用地节约集约利用水平。利用铁路用地进行地上、地下空间开发的，在符合规划的前提下，可兼容一定比例其他功能，并可分层设立建设用地使用权。分层设立的建设用地使用权，符合《划拨用地目录》的，可按划拨方式办理用地手续；不符合《划拨用地目录》的，可按协议方式办理有偿用地手续。
　　三、鼓励新建铁路站场实施土地综合开发
　　（八）支持新建铁路站场与土地综合开发项目统一联建。新建铁路建设项目的投资主管部门、机构应与沿线地方政府按照一体规划、联动供应、立体开发、统筹建设的原则，协商确定铁路站场建设需配套安排的土地综合开发事项，明确土地综合开发项目与对应铁路站场、线路工程统一联建等相关事宜。
　　（九）合理确定土地综合开发的边界和规模。地方政府应按照新建铁路站场地区土地综合开发的基本要求，综合考虑建设用地供给能力、市场容纳能力、铁路建设投融资规模等因素，依据土地利用总体规划和城市、镇规划，合理划定综合开发用地边界。扣除站场用地后，同一铁路建设项目的综合开发用地总量按单个站场平均规模不超过50公顷控制，少数站场综合开发用地规模不超过100公顷。
　　（十）明确站场建设和土地综合开发的规划要求。地方政府在编制土地利用总体规划和城市总体规划时，要根据新建铁路线路和站场的选址，做好用地控制和预留。城乡规划部门要加强对站场建设与土地综合开发的规划管理，在编制铁路站场及周边地区的控制性详细规划时，应同步组织开展修建性详细规划编制或城市设计工作，深化建筑空间组织、道路交通规划、开发强度、建设时序等要求，大力推进铁路与城市轨道交通、公共交通、出租车等各类交通方式的无缝衔接，促进综合交通枢纽建设，方便乘客出行和换乘。在综合开发用地供应前，城乡规划部门应依据控制性详细规划提出规划设计条件。未确定规划条件的地块，不得供应。
　　（十一）采用市场化方式供应综合开发用地。新建铁路站场地区综合开发用地采用市场化方式供应，供地公告时间不得少于60个工作日。新建铁路项目未确定投资主体的，可在项目招标时，将土地综合开发权一并招标，新建铁路项目中标人同时取得土地综合开发权，相应用地可按开发分期约定一次或分期提供，供地价格按出让时的市场价确定。新建铁路项目已确定投资主体但未确定土地综合开发权的，综合开发用地采用招标拍卖挂牌方式供应，并将统一联建的铁路站场、线路工程及相关规划条件、铁路建设要求作为取得土地的前提条件。土地由铁路建设投资主体取得的，铁路建设和土地综合开发应统筹推进；土地由其他市场主体取得的，其他市场主体应与铁路建设投资主体协商安排铁路建设与土地综合开发相关事宜，确保铁路等各项建设按规划有序进行。
　　四、完善土地综合开发配套政策
　　（十二）统筹土地综合开发相关规划管理。地方政府应在编制土地利用总体规划和城市规划时，统筹考虑铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用需求，并据此及时组织编制土地综合开发相关规划。如确需调整既有法定规划的，应按程序报批。严格建设工程设计总平面图审查。相关部门要完善土地综合开发规划管理方式，促进土地综合开发规范有序进行。
　　（十三）完善综合开发用地供应模式。土地综合开发可分期供应，分期供应的土地可成片提供，成片供应的土地应根据城市规划和实际情况进行分宗，按宗地用途和有关规定，核发划拨决定书或签订有偿使用合同。
　　（十四）落实综合开发用地指标支持政策。铁路建设项目配套安排的土地综合开发所需新增建设用地指标，经省级人民政府严格审核后，暂由国土资源部予以计划单列。
　　（十五）完善相关工程建设标准规范。有关部门要根据铁路与其他交通运输方式接驳、综合交通枢纽建设、站场设施功能混合、地上地下立体开发等需要，梳理、完善有关标准规范，加强各类标准的衔接协调。
　　五、加强土地综合开发的监管和协调
　　（十六）实行备案管理制度。供应与新建铁路站场统一联建的综合开发用地前，市、县国土资源部门应将土地综合开发的位置、规模、用地需求、规划条件及拟安排的供应分期等向国土资源部备案，并抄送住房城乡建设部。
　　（十七）严格土地开发利用管理。相关市、县国土资源部门应与取得综合开发用地使用权的主体签订土地综合开发利用协议，明确约定铁路站场、线路工程应先于土地综合开发项目建设。取得综合开发用地的主体未按约定优先建设铁路站场、线路工程的，不得为其办理土地、房产手续。
　　（十八）切实加强建设管理。对铁路站场、线路工程建设及土地综合开发涉及的各类建设项目，相关政府部门应加强项目资本金、土地使用标准及建设标准、质量和施工安全等方面的监督管理工作。取得综合开发用地使用权的主体应严格遵守房地产开发项目建设管理等相关规定。
　　实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用，是加快铁路投融资体制改革和铁路建设的重要举措，是促进新型城镇化发展和节约集约用地的有力抓手，各地区、各有关部门要高度重视，认真落实本意见精神，在严格管理的前提下，积极稳妥予以推进。
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作者：唐健 邵挺 魏邵琨
7月29日，国务院办公厅印发《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（以下简称《意见》），要求按照改革铁路投融资体制、加快推进铁路建设，实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用政策，促进新型城镇化发展。
本报约请几位专家就与《意见》相关的这些问题进行解读。
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