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长寿区拟打造城郊型新农村复合经济区
作者：宋蕊
重庆市政府网
摘要◆中德合作重庆长寿梓潼土地整理与新农村发展示范项目位于长寿区八颗镇梓潼村，是为学习借鉴德国在土地整理和村庄革新方面先进的经验和成熟的技术，根据中德双边合作框架，中华人民共
　　中德合作&长寿梓潼土地整理与新农村发展示范项目位于长寿区八颗镇梓潼村，是为学习借鉴德国在土地整理和村庄革新方面先进的经验和成熟的技术，根据中德双边合作框架，中华人民共和国国土资源部与德意志联邦共和国慕尼黑汉斯-赛德尔基金会达成协议，共同开展土地整理和农村发展示范项目。长寿区结合中国新农村建设战略及城乡统筹发展战略，学习借鉴德国土地整理与乡村革新的模式经验，依托项目的区位优势，整合土地、乡村、山林、溪河、民俗、劳动力等资源，以可持续发展的生态模式为基调，规划打造一个以乡村园林为生态背景、以高效为观光依托、以民风民俗为文化特色、以休闲为主导产业的城郊型新农村复合经济区。
　　一、科学规划
　　坚持以市场为导向，以乡村田园生态农业为基础，&远学德国，近学，着眼创新，自成特色&，通过对传统农业的改进、现代农业的引入，实现农业高效化、生态景观化、村庄园林化、生活田园化，打造以生态农业为主导的复合型休闲旅游示范项目，实现农业与旅游互动、融合，城乡统筹发展。目前，项目的规划已基本完成。
　　（一）农业产业规划。立足于休闲旅游农业，确定主导产业，结合梓潼实际进行规划布局。规划上与村落规划保持一致，按照切块规划的原则进行布局，发展高新、高附加值的多类别、多品种生态农业，如蔬菜、花卉苗木、水果，重视发展农产品加工业，实现标准化、高效化种植，改变传统农业生产经营方式。
　　（二）旅游产业规划（乡村旅游）。乡村旅游以观、逛、赏、听、闻为基础，开展多种形式的乡村休闲体验项目，开发特色旅游。如特色休闲(乡村小住、乡村会议、情景度假、农事体验、修学、婚庆、摄影等)，特色餐饮（学、做、尝），特色住宿项目（民俗客栈住宿、乡村住宿、乡村住宿、特殊趣味住宿），特色旅游商品（充分挖掘长寿土特产资源以及农产品的精加工，如酒类、家居花卉等）。
　　（三）村庄建设规划。村庄建设规划，充分征询村民的意见，遵循&改善条件、提高品质&的原则，同时要结合各子区域产业规划和旅游发展定位的要求，形成独具特色的风貌。
　　（四）居民点规划。尊重原有的布局，按照&大分散、小集中&和&以风貌整治为主、居民点建设为辅&的原则，建设一个集中居民点（梓潼场），即村中心，规划建设村委办公楼、五保家园、小学、幼儿园、集贸市场、文化中心、通讯邮政服务、医疗点等公共服务设施，并对集中安置农户的原有宅基地进行复垦。农村居民点建设配套基础设施，如集中，生活、生产污水接入市政排污管道，垃圾集中处理，天然气或者沼气池等，引导村民对实行垃圾的分类收集处置。
　　二、准确定位
　　综合功能：高效益的生态观光农业、多功能的田园休闲旅游，复合型的新农村建设示范项目；
　　旅游功能：休闲、观光、旅游、度假、会议住宿、乡村体验（农耕文化）、养生；
　　辅助功能：婚庆、教育、民俗文化传承与展示；
　　其它功能：手工艺品生产、特色小吃、农产品交易、餐饮等。
　　三、保障到位
　　（一）资金保障。用好增减挂钩、三旧改造、高标准基本农田资金，积极争取部、市级资金支持，同时争取和利用区级其它相关部门涉农、惠农政策和资金。
　　（二）制度保障
　　1、镇村主导，部门扶持。中德合作&重庆长寿梓潼土地整理与新农村发展示范项目的权利主体始终是作为农村集体土地所有者、使用者的村集体经济组织和农户。八颗镇人民政府作为镇域经济社会发展的引导者、组织者，是该项目的实施主体。区国土、规划、农委、、市政、建委、水利、发改委、体育、文广等部门，根据各自职责予以政策和资金上的指导与扶持。
　　2、农户自主，保障权益。坚持依法、自愿、有偿和公开、公平、公正的原则，切实保障农民群众的知情权、参与权、话语权、监督权、财产处置权和收益权；坚持项目的规划、实施方案在项目实施区进行公示，并征得村、组集体经济组织和农民同意。
　　3、多元主体，百花齐放。项目区产业发展定位&乡村休闲旅游农业&主题。坚持产业形态多样，&种、养、游&充分结合，不搞&一村一品、千篇一律&；坚持主体多元，以农户自主经营为主，重视引进专业大户和发展公司带动；不搞&全村土地集体流转，龙头公司整体承包&，以增强产业生命力和抵抗市场风险能力。
　　4、积极探索，创新制度。充分挖掘农村土地资源的价值，探索农村土地使用权制度改革，尝试建立农工商联合体的运营模式。
责任编辑：宋蕊
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　　中德合作&长寿梓潼土地整理与新农村发展示范项目位于长寿区八颗镇梓潼村，是为学习借鉴德国在土地整理和村庄革新方面先进的经验和成熟的技术，根据中德双边合作框架，中华人民共和国国土资源部与德意志联邦共和国慕尼黑汉斯-赛德尔基金会达成协议，共同开展土地整理和农村发展示范项目。长寿区结合中国新农村建设战略及城乡统筹发展战略，学习借鉴德国土地整理与乡村革新的模式经验，依托项目的区位优势，整合土地、乡村、山林、溪河、民俗、劳动力等资源，以可持续发展的生态模式为基调，规划打造一个以乡村园林为生态背景、以高效为观光依托、以民风民俗为文化特色、以休闲为主导产业的城郊型新农村复合经济区。
　　一、科学规划
　　坚持以市场为导向，以乡村田园生态农业为基础，&远学德国，近学，着眼创新，自成特色&，通过对传统农业的改进、现代农业的引入，实现农业高效化、生态景观化、村庄园林化、生活田园化，打造以生态农业为主导的复合型休闲旅游示范项目，实现农业与旅游互动、融合，城乡统筹发展。目前，项目的规划已基本完成。
　　（一）农业产业规划。立足于休闲旅游农业，确定主导产业，结合梓潼实际进行规划布局。规划上与村落规划保持一致，按照切块规划的原则进行布局，发展高新、高附加值的多类别、多品种生态农业，如蔬菜、花卉苗木、水果，重视发展农产品加工业，实现标准化、高效化种植，改变传统农业生产经营方式。
　　（二）旅游产业规划（乡村旅游）。乡村旅游以观、逛、赏、听、闻为基础，开展多种形式的乡村休闲体验项目，开发特色旅游。如特色休闲(乡村小住、乡村会议、情景度假、农事体验、修学、婚庆、摄影等)，特色餐饮（学、做、尝），特色住宿项目（民俗客栈住宿、乡村住宿、乡村住宿、特殊趣味住宿），特色旅游商品（充分挖掘长寿土特产资源以及农产品的精加工，如酒类、家居花卉等）。
　　（三）村庄建设规划。村庄建设规划，充分征询村民的意见，遵循&改善条件、提高品质&的原则，同时要结合各子区域产业规划和旅游发展定位的要求，形成独具特色的风貌。
　　（四）居民点规划。尊重原有的布局，按照&大分散、小集中&和&以风貌整治为主、居民点建设为辅&的原则，建设一个集中居民点（梓潼场），即村中心，规划建设村委办公楼、五保家园、小学、幼儿园、集贸市场、文化中心、通讯邮政服务、医疗点等公共服务设施，并对集中安置农户的原有宅基地进行复垦。农村居民点建设配套基础设施，如集中，生活、生产污水接入市政排污管道，垃圾集中处理，天然气或者沼气池等，引导村民对实行垃圾的分类收集处置。
　　二、准确定位
　　综合功能：高效益的生态观光农业、多功能的田园休闲旅游，复合型的新农村建设示范项目；
　　旅游功能：休闲、观光、旅游、度假、会议住宿、乡村体验（农耕文化）、养生；
　　辅助功能：婚庆、教育、民俗文化传承与展示；
　　其它功能：手工艺品生产、特色小吃、农产品交易、餐饮等。
　　三、保障到位
　　（一）资金保障。用好增减挂钩、三旧改造、高标准基本农田资金，积极争取部、市级资金支持，同时争取和利用区级其它相关部门涉农、惠农政策和资金。
　　（二）制度保障
　　1、镇村主导，部门扶持。中德合作&重庆长寿梓潼土地整理与新农村发展示范项目的权利主体始终是作为农村集体土地所有者、使用者的村集体经济组织和农户。八颗镇人民政府作为镇域经济社会发展的引导者、组织者，是该项目的实施主体。区国土、规划、农委、、市政、建委、水利、发改委、体育、文广等部门，根据各自职责予以政策和资金上的指导与扶持。
　　2、农户自主，保障权益。坚持依法、自愿、有偿和公开、公平、公正的原则，切实保障农民群众的知情权、参与权、话语权、监督权、财产处置权和收益权；坚持项目的规划、实施方案在项目实施区进行公示，并征得村、组集体经济组织和农民同意。
　　3、多元主体，百花齐放。项目区产业发展定位&乡村休闲旅游农业&主题。坚持产业形态多样，&种、养、游&充分结合，不搞&一村一品、千篇一律&；坚持主体多元，以农户自主经营为主，重视引进专业大户和发展公司带动；不搞&全村土地集体流转，龙头公司整体承包&，以增强产业生命力和抵抗市场风险能力。
　　4、积极探索，创新制度。充分挖掘农村土地资源的价值，探索农村土地使用权制度改革，尝试建立农工商联合体的运营模式。
项目排行榜德国土地整理和乡村革新的经验及其启示
　　摘要　巴伐利亚州以在农村创造与城市等值的生活和工作条件为理念，进行土地整理和乡村革新，其独特经验对于我们解决农业、农村、农民问题有借鉴作用。
　　关键词　农村建设　土地整理　乡村革新
　　德国巴伐利亚州是德国最大的农牧区， 人口1200 万， 面积7 万平方公里， 80 %的国土用于农林业。近年来巴伐利亚的经济发展成就令人瞩目， 这个昔日落后于北部各州的农业区已成为德国经济实力最为雄厚、发展最具活力的联邦州。巴伐利亚州在解决农业、农村、农民问题方面取得了独特的成功经验， 因而被欧盟当作现代化农村建设的一个标本。到过巴伐利亚州的游客， 都会被那里迷人的田园风光和高质量的生活水平所吸引。
　　一、巴伐利亚州的土地整理和乡村革新
　　巴伐利亚的农村曾经也面临着不少问题，如农村人口老龄化和随之而来的对公共服务的特殊要求，公共基础设施建设滞后，农业结构转型后富余人员无法消化，乡镇财政赤字严重，等等。此外，巴州还要应对从2004 年5 月1 日起向波兰、捷克、匈牙利等国开放市场和大批投资外流的挑战。
　　在这种形势下，巴州着手调整甚至在一定程度上重新规划土地发展政策，包括城市和农村地区的政策。总体目标是在不同的农村地区和中心地区周围的居民区即为数众多的村庄、小村落及单个农庄提供等值的生活条件，从而实现各个地区生活条件的等值。巴州的国土发展纲要明确提出了农村地区发展的主要原则：确定不同阶段的中心地点，使之尽量为居民获得统一的商品和服务提供保障。州政府的资金支持应尽可能为城市和乡村带来相等的利益。农村发展主要是对农业、村民和村庄进行帮助，如加快农业结构调整；创造就近就业的机会；充分利用居住和交通用地；解决村镇的资金难题等。解决现存的农村结构方面的问题，主要是对农村发展的项目提供一些支持。农业主管部门的农村发展项目主要是相辅相成的两个方面，即土地整理和乡村革新。二者的法律基础都是联邦土地整理法。项目的强度取决于土地整治和农业管理所具备的各种条件。除建设项目之外，还包括村内地产和耕地的等值交换和整合。
　　巴州现在大约有13 万名农场主，平均地产大约112 公顷，这在欧洲是很小的土地面积结构。分散的土地所有权，特别是在以前因遗产继承而把土地分割成小块，影响了农村发展。因此，需要把那些相对较小的和零星分散的土地进行有效的整合。进行土地整理，将分散的小块土地进行合并，便于大型农业机械耕作。通过土地置换，能将优等的土地用于生产，劣质的土地用于建设基础设施和工厂。通过土地整理，使农村用地更加符合经济发展的要求，提高了土地的利用率和生产效率，提高了农业生产的集约化和现代化水平。
　　在上个世纪30 年代，一个巴伐利亚农民只能养活10 个人，农民占从业人员的33 %。现在巴州一个农民可以养活100 个人，农民人数仅占全部从业人员的3 %。土地整理对于解决筑路、水利、自然保护、居住区规划、能源供应等财产冲突问题，也具有重要意义。土地整理十分重视生态目标和水利目标，如种植保护土壤的植物，防止土壤被冲蚀；保护湿地，为水生动植物提供生存空间；陆地盆地用来保存分散的地表水，减少洪涝灾害的发生，并降低有害物质流入水域等。土地整理还大力支持大型公共建设项目(高速公路、联邦公路和跨地区的铁路段等) ，其做法就是购买土地，进行土地储备，用于需要的地方。在这个过程中，保护土地所有者的产权，使他们在其它地方获得价值相等的土地；避免分割需用土地，对零星的地块进行集中整合；减轻公共设施建设项目承担者在实施过程中的困难。慕尼黑北边有一条联邦高速公路，为避免它给农业和自然景观带来的损害，就在划定的高速公路周围购买了足够的土地，建造了一处绿化林和一处新的休养区。这个例子可以说明土地整理对大型公共建设项目的作用。水库和工业区等方面对土地的需求，也是采用类似方式。巴州在过去的五年里共储备近7000 公顷土地，其中大部分准备用于公共设施及镇上用地，费用由土地获得者支付。
　　为了在农村创造与城市等值的生活和工作条件，巴州采取&开发&和&保护&相结合的方式，开展了乡村革新。所谓开发，即各地根据未来发展和改善生活的需要，修建地区和乡村的基础设施，如乡村公路、供电供水及排污等系统；兴建中小学校、体育场馆及影剧院等文体设施。所谓保护，是指有效保护农村传统的社会生活环境和良好的自然生态环境。各地方政府在土地整理和乡村革新
　　过程中，注意保护古老的村庄文化，开展丰富多彩的农村文化生活；组织村民参与设计自己家乡的建设，强化人们的乡土观念；保护当地的历史文化遗产，发扬健康的地方民情风俗。据统计，巴州农村地区现有各种博物馆900 多个，各种剧院剧场近百个。每年在乡间有近114 万场文艺演出，观众达500 多万人次。为了保护自然资源，巴州政府还先后规划出两个国家公园、528 个自然保护区和510 个风景保护区，使保护面积达全州总面积的2918 %。此外，政府还经常组织以村或乡为单位的&环境竞赛&。多年来，巴州的经济虽然有了巨大发展，但农村面积仍然保持在85 %左右，其自然和人文资源均得到了很好的保护，为实现地区可持续性发展、缩小城乡差距、优化乡村生活质量打下了良好的基础。
　　此外，巴州政府还动员大公司到农村开办企业，给一部分富余农民提供新的劳动岗位。政府实行积极的产业引导政策，鼓励各地区根据自身的条件和优势发展多种经营，通过职业培训让农民改行从事其他职业，帮助农民开办小饭店、小旅社、供暖站、原料加工厂等各类中小企业。目前巴州有2/ 3 的中小企业扎根于乡间，其中巴州农业企业14 万个(占全德的1/ 3) 。许多企业开展多种
　　经营，有56 %的企业的非农业收入高于其农业收入。为了扶助农民转产，政府还设立了专项资金，加大对农副业、农产品加工业及农业科研的资助，并免费为农民提供技术支持。政府派出大批技术人员向农民提供免费咨询，动员农民保住自己的房舍和地产，用此作为信誉抵押，到银行申请贷款，开辟新的致富途径。
　　2003 年巴州的社会生产总值达3709 亿欧元，已超过欧盟25 国中的19 个国家。人均产值为29917 欧元，也明显高于德国和欧盟的平均水平。近年来，德国经济不景气，但巴州的经济增长率持续高于德国的平均水平，失业率也明显低于全德其他各州。巴州的经济结构已经发生了深刻的变化：纯农业占GDP 的比重下降到1 % ，工业、科技及服务业所占比重增至99 %。上个世纪60 年代一度出现人口外流的情况，而今出现了人员返流的现象。目前巴州共有60 %的人(大约700 万人)生活在乡村。德国的出生率近年来在下降，但巴州的人口在增加，而且农村地区的人口增长(每年1217 %) 是城市人口增长(每年612 %) 的1 倍。现在巴州的农民已从50 年前的140 万人减少到2114 万人。但是，农村经济却在不断发展，不仅为居民提供了种类丰富的农产品，而且成为全州经济发展的重要组成部分。全州农业和农产品加工业的年产值为320 亿欧元(其中纯农业产值为60 亿) ，是仅次于汽车和机器制造业的第三大产业。农产品的出口额由1970 年的5 亿多欧元增长到现在的45 亿多欧元。城市、乡镇以及众多高新技术产业中心点缀在山川、森林、草地和农田之间，构成了一幅多姿多彩的景致。巴州农村的生活与城市已没有明显差异，甚至由于农村地区风景秀丽，空气新鲜，越来越多的人愿意生活在乡村。巴州已经连续多年被德国人选为境内生活质量最高的地区。
　　二、巴伐利亚州乡村发展经验的启示
　　世界各国农村的特点不同，但都表现出了一些共同的、根本性的问题，如农村富余人员的就业问题、基础设施薄弱问题、农村地区人口老龄化及变革能力减弱问题、土地供求矛盾问题、环境和资源问题等等。农村地区和农村发展问题被纳入联合国、欧盟、各国政府和国际金融机构等方面召开的国际会议的议事日程。巴州经济发展所走过的独特道路，成为欧盟解决&三农&问题的一个样板而引起了全球关注。
　　中国正处于现代化进程中，与已经现代化了巴伐利亚州是不可同日而语的，二者在面积、人口和其它许多方面也是不可比的，在一些细节问题上甚至差异很大。但是，巴州土地整理和乡村革新的经验给我们诸多启示。
　　一是确立农村与城市生活等值的理念。巴伐利亚解决&三农&问题的核心理念是实现&农村与城市生活不同但是等值&。所谓等值，指的是不通过耕地变厂房、农村变城市的方式使农村在生产、生活质量实质上与城市逐渐消除差异，包括劳动强度、工作条件、就业机会、收入水平、居住环境等与城市一样。这样，在农村居住仅是环境选择，当农民只是职业选择。巴州政府为了实现全州各地德国土地整理和乡村革新的经验及其启示区经济的均衡发展，提出在农村创造与城市&等值&的生活条件，有效地保证了农村人口安居农村，并且取得了预期成就。这种城乡生活等值理念是现代化的理念，对于我国打破城乡二元经济社会结构，解决城乡之间过大的差距，是有启发的。
　　二是探索具有特色的农村现代化道路。1949年联邦德国成立时，巴州资源贫乏，工业落后，20世纪50 年代曾出现大批农村人口流向城市的情况。当时，许多欧洲国家包括德国其他州，普遍采取放弃农村，发展工业化城市的模式。60 年代，欧洲共同体甚至制定了一项政策，倡导各国放弃边远农村地区，将农村居民迁移到条件优越的地区集中搞建设。巴州的农村发展之路独具特色，不是从形式上而是从内涵上变革农村。如千方百计地防止农民卖掉田产远走他乡，在村里或附近创造就业机会，不让从农业中脱离出的劳动力迁往人口稠密地区，帮助他们在本地开辟新的生路，让农业、农村、农民就地获得均衡发展。这种重农村建设来推进现代化的道路和模式，值得我们研究和借鉴。
　　三是重视农村发展的规划和管理。巴州政府认为，尽管农业发展始终是农村发展的核心部分，但农村发展大于农业发展。巴州农林部是最高机构，下设7 个农村发展管理司，管理着约1600 个成员组织，现在大约有1500 名在职人员。农村发展管理司是1992 年由土地整理管理司更名成立的，其职能定位是：在建设基础设施和公共事业的过程中始终是土地所有人的伙伴、农业生产的伙伴、乡镇和小城镇的伙伴。其任务是改善生产和工作条件，进行完善村庄、居住区和景观的建设。巴州在农村发展项目方面，逐渐形成了一种规划完整、能持久发挥作用、覆盖范围广的农村管理机制。其特征表现为信息与咨询、设计与参与、建设与发展、规划与解决矛盾&四位一体&，构成&四声道立体声&。具体做法是，一方面采用现代管理手段、跨学科的合作机制来管理土地，另一方面加强公民事业心建设，实行居民、专家和(地方) 政府合作的机制。农村发展管理司的作用包括负责协调与其它专业机构的合作；为成员组织提供专业和法律方面的帮助；承担从项目的准备、地块的价值评估到新地块的测量等方面的技术工作；更新新的航拍图以及地产册和地籍册，作为将来规划和制作地理信息系统的基础；等等。
　　四是靠机制、法治解决矛盾。土地整理和村庄发展在巴州是由合作社来组织的， 项目实施区域的土地所有者成立一个合法的成员组织， 或者由土地所有者选举产生理事会， 拥有项目规划和实施的权力。合作社在农村发展管理局的支持下工作。土地整理和村庄变革过程中出现的矛盾(只占1 %) 首先由政府、土地所有者代表组成的理事会来调解， 解决不了的可以提交由行政官员、法律专家和土地专家组成的仲裁机构仲裁，仍然解决不了可以上诉到州行政法院， 再不服还可进一步上诉到联邦行政法院。
　　五是依靠村民参与来进行乡村变革。只有村民能亲自参与决策与实施， 才会取得长期的有效的结果。这是巴州的一条重要经验。农村发展政策规定， 制定完整和综合的农村发展方案和规划必须符合人们的愿望， 要以全体居民和经营者的参与来强化&自下而上&的参与过程以及赋予村民更多的责任。这种政策抛弃了那些出于好意强加给村民的专家规划， 而是代之以由对话形成的规划， 即让规划涉及的人在规划时有发言权， 并且得到专业人员的指导， 最后由负责此项目的镇政府作出项目决策。村民都积极参与他们所生活的地方的改造， 也被允许参与基础性决策。这是农村发展取得成功的最重要的保证。但是， 村民的参与必须以掌握基础知识为前提， 有知识才能分析乡村的优势和劣势， 并且有目地地利用涉及村庄和乡镇未来的机会， 如就近休养、发展旅游业和加工业、恢复经济等。为此， 农村政策强调教育和研究中心对于农村发展的重要性。在巴州在10 年前就建立了农村发展学校， 让村民和村庄代表学习土地整理和乡村革新的一些专业知识。
　　我国&三农&问题的背后是城乡分割的二元体制导致的产业结构调整难、城镇化水平低、农村发展严重滞后、城乡差别明显等。实现市场化和城市化，使劳动力自由流动、平等就业，使同质要素收入趋向均等，才能根本解决城乡间的各种不合理差距。这一点几乎已是共识，但各国的模式或做法不尽相同。农民为了追求和城市居民同样质量的现代生活，是应该进入城市还是应该留在自
　　己的土地上创造与城市居民同质的生活？ 我国幅员辽阔，全国农村的发展也很不平衡，改善农民生活和工作条件的方式方法必定是多种多样的。巴州土地整理和乡村革新的理念和做法在我国一些地方是可以借鉴的。
　　(执笔：中央党校科社部贾建芳教授；审稿：中央党校访德代表团团长严书翰教授)
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