光绪二十四年（1898）动工，光绪二十九年（1903）通车的中东铁路是沙皇俄国为侵略、掠夺中国东北而修筑的，它对东北的政治、经济格局造成了深远的影响，日人评价其为“固为今日各事物之动机，更为将来之最大动机也”。
中东铁路北部干线，即滨洲线和滨绥线在今天主要经过内蒙古自治区和黑龙江省，在清代分属黑龙江将军辖区（黑龙江省）和吉林将军辖区（吉林省）。由满洲里至哈尔滨的滨洲线，主要位于黑龙江将军辖区和其兼管蒙旗地区，其中，满洲里、扎赉诺尔、嵯岗、完工、海拉尔、哈克、扎罗木得、牙克石、免渡河、伊列克得等站点，在呼伦贝尔副都统辖区境内；博客图、雅鲁、巴林、扎兰屯、成吉思汗等站点，在布特哈副都统辖区境内；昂昂溪以东的烟筒屯、喇嘛甸、萨尔图、安达、宋站等站点在黑龙江将军兼管的哲里木盟杜尔伯特旗（大体相当于今黑龙江省杜尔伯特蒙古族自治县、大庆市、安达市、林甸县和泰来县的一部分）、郭尔罗斯后旗（大体相当于今黑龙江省肇东市、肇州县和肇源县）境内。随着中东铁路的修筑和通车，呼伦贝尔和哲里木盟的蒙古族聚居区陆续涌入大量汉族移民，原有畜牧经济生产方式开始向农业经济转变，行政管理上，陆续设立和内地同样的府、厅、州、县等建制。
田志和《嫩江下游蒙地开发与大赉、安达、肇州三厅的设置》总结了蒙地开发的过程及蒙旗建制向大赉、安达、肇州三厅建制转化的过程。乌云格日勒《清末内蒙古的地方建置与筹划建省“实边”》对呼伦贝尔和哲里木盟等地设立的府厅州县等地方建置进行了论述，认为主要是由于清政府进行移民实边，推进内蒙古农业开发，加强统治。罗云《程德全在黑龙江的筹蒙改制政策》、菊林其其格《程德全与黑龙江地区的蒙旗》都涉及了黑龙江末代将军和首任巡抚程德全对蒙旗的改革和在蒙地设治的活动。达日夫《中东铁路与东蒙古》主要论述中东铁路对东蒙古地区近代化和半殖民地化的影响。孔源《晚清中俄东部边界安全形势变化与呼伦贝尔新政》认为19世纪中期沙俄的扩张导致呼伦贝尔地区安全形势的逐渐恶化，清廷为巩固边防在呼伦贝尔地区推行包括设治在内的新政。孔源《清末民初呼伦贝尔治边政策的转型》认为：“当新政于清朝末年推行到呼伦贝尔时，地方官员推行的措施以除旧布新为主。而到了20世纪20年代，同样在这一地区，清末以来几乎消亡的八旗驻防制度，却与近代厅县行政体制重新共存。这种政治实践，体现了清末至民国初期，边疆开发模式在具体区域上的调整。”但以往研究较为忽略的一点是，清末黑龙江蒙地设治基本与中东铁路的修筑和运营在同一时期，对中东铁路与蒙地设治的因果关系及蒙地设治与中东铁路在地缘上的联系则关注不够。
本文将在以往先行研究的基础上，对中东铁路沿线的蒙地设治的原因、过程予以梳理，比较呼伦贝尔与蒙旗地区设治的地区差异，阐明放垦与设治之间的因果关系。
一、中东铁路修筑前后蒙旗地区的放垦与设治
清末黑龙江将军（黑龙江省）管理的蒙古族居住地区，一是直接管理的纳入八旗驻防体制的呼伦贝尔，雍正十年设总管，乾隆八年改为副都统衔总管，光绪七年改设副都统。一是依克明安旗，“归（黑龙江）将军管辖，与各旗内外蒙古管于理藩院者不同”。一是监管的哲里木盟三旗，即札赉特旗（大体相当于今内蒙古扎赉特旗，吉林省大安市、镇赉县和黑龙江省泰来县的一部分）、杜尔伯特旗、郭尔罗斯后旗。
清廷一直对民人到蒙古地区从事农业活动有种种限制，同治十年（1871），德英奏称：“黑龙江附近蒙古荒地，向为蒙古旗丁游牧打牲之所，不准招民开垦，例禁綦严。乃杜尔伯特协理台吉那逊乌尔吉等，擅将该蒙古旗荒招垦，经德英及该盟长叠次阻止，仍敢抗不遵办，实属大干禁例。著将理藩院传知署哲里木盟长吉克丹旺固尔，严饬杜尔伯特贝子，将现在所招民众驱逐出境，妥为弹压，毋须逗留滋事，……以靖地方。”说明同治年间杜尔伯特旗境内已有民人从事农耕，但属于违规行为，是蒙旗王公自行招募汉族农民开垦荒地，当然其收益归蒙旗所有，蒙旗对垦荒的汉族农民也有充分的管辖权。直到光绪二十一年（1895），护理黑龙江将军增祺奏请开垦杜尔伯特闲荒，清廷仍以“事涉藩部，毋用置议”的态度拒绝。
（一）清廷主动放垦中东铁路沿线蒙地
中东铁路的修筑改变了这种情况。光绪二十五年十二月初六日，黑龙江将军恩泽向清政府上《奏商妥蒙古酌放荒地由折商妥蒙古酌放荒地期集巨款藉实边圉折》，开宗明义指出，“天下大利，首在兴农。边塞要区，允宜闢土。盖土辟则民聚，民聚则势强，此实边之要道，兴利之良法也”。明确提出在边疆地区发展农业，移民实边。在谈到黑龙江将军兼管的哲里木盟三蒙旗的情况时，恩泽指出：
奴才自到任以来，即详查本省属内之扎赉特、都（杜）尔伯特、郭尔罗斯后旗等蒙古部落，地面辽阔、土脉膏腴，可垦之田实多。虽该族均以游牧为生，而近年牧不蕃息，蔓草平原，一望无际，闲置殊觉可惜。
在恩泽看来，哲里木盟的三蒙旗具有发展农业的潜力，而且此时当地的畜牧业生产情况不佳，不如发展农业以尽地利。
而后恩泽指出：“况值新修铁路自西徂东，直注于三族之地，他日横出旁溢，未必不有侵占之虞。” 表达了对俄人修筑的中东铁路可能侵占沿线地区中国主权的担忧。
开放蒙荒可以解决黑龙江地区经费匮乏的问题，并且是改变对蒙旗统治方式的先声，准备在蒙旗“安官设署”，进行直接统治。
查现在帑项奇绌，苟有可筹之款，自当亟亟图维。且本地所出之粮，向即不敷本地之用，近更有外人搜买一空，粮价愈形奇昂，贫苦小民皆有不能糊口之势，使非多开荒地，奚以救此燃眉？况各蒙族之荒地均极饶沃，若照寻常荒价加倍订拟，以一半归之蒙古，既可救其艰窘，以一半归之国家，复可益我度支。而民户乐于得荒，更无不争先快领，日后升科收租，亦于其中酌提经费，为安官设署之用，诚一举而数善备之道也。
恩泽的想法，是晚清“筹蒙改制”思潮的代表，核心在于改变蒙古地区原有的盟旗制度，使之与内地行省一体化。
恩泽对中东铁路“横出旁溢，未必不有侵占之虞”的担心并不是空言，以杜尔伯特旗为例，该旗“铁道两旁之地，人烟寥落，遍地草莱，渐为东清铁路公司占射，蒙旗痛痒不关，亦从未一清界址”。
除恩泽外，曾任黑龙江将军的达桂和程德全都认识到了中东铁路对蒙旗地区的潜在威胁，提出要设法筹蒙，亡羊补牢。
查黑龙江僻在东北，处各蒙尾闾。西南两面，皆为蒙古所包。江省安设驻防之意，明为保障边疆，亦隐以制驭各蒙……若再因循废置，不急设法精英，恐俄人诱胁多端，各蒙一为所动，蒙古即非我有。如此则江省声息顿隔，吉林亦孤立东隅，不啻在人掌中。
对蒙旗地区放垦，是在一定程度上保障了蒙旗和蒙古王公的利益，“蒙荒如札赉特界，经前将军恩泽商妥该旗，奏定按向来每晌倍收押租京钱四吊二百文，以一半归之蒙古一半归之国家，再次第招放杜尔伯特、郭尔罗斯各蒙旗，俾集大宗款项”。向蒙古王公让渡招垦所得的部分收益，保证放垦的顺利进行。
开放蒙荒，并不是简单的在当地推广农业，而是伴随着一系列政治举措，在放垦的同时，黑龙江地方政府开始介入蒙旗的日常事务。而这些举措，主要是针对新移民。例如，对原由蒙旗掌管的司法事务，就特别规定，“开放之初，尚未设有地方官，而荒事放竣，约须二三年之久，所有民间一切词讼必须由行局秉公讯办，拟请稍假事权，以免掣肘，设遇事体重大，行局不可擅主者，仍解省交司审办”。将司法权掌握在垦务部门手中。
对于新移民的日常管理，不沿用蒙旗原有的管理制度，而是移植内地的基层管理模式。“开放之初，尚未设地方官，而民间遇事亦不可略无管束，拟即由行局先验放乡约数人，甲长数人，将地方乡社牌甲均列齐整。验放乡甲后，由行局发给执照，归乡充当，有事则报经乡甲，转禀行局，庶有线索。俟设有衙署，即饬地方官另换执照。”通过移植内地基层的乡社牌甲等组织，实现官府对基层社会的控制。
在放垦荒地的同时，黑龙江地方政府通过插手司法和移植内地基层组织，是为了在蒙旗地区建立内地式州县等统治机构，将国家权力覆盖到蒙旗地区，因此特别提出，“此荒放竣，约计形势，足有一厅官局面，其行局到段，除民居村落与地亩一律出放外，更须随时踩勘城基一处，酌留衙署庙宇书院等地，其余即出放街基，所有价值届时另定。至各处再有可为市镇之所，并沿江有可设立水埠渡口之区，亦应一并踩勘，订价招放”。
三蒙旗放垦的土地数量是巨大的，札赉特旗从光绪二十八年（1902）到三十年，放出熟地共计29690余垧，从光绪二十八年到光绪三十三年，放出毛荒共计470252余垧。郭尔罗斯后旗铁路迤西段在光绪三十一年和三十二年放出毛荒212356余垧，沿江段在光绪三十三年放出毛荒130179余垧，铁路两旁在光绪三十三年放出毛荒290005余垧。杜尔伯特旗光绪三十二年放出铁路两旁熟地1090余垧，光绪三十四年放出沿江熟地113余垧，光绪三十一年和三十二年放出铁路两旁毛荒共计208417余垧，光绪三十三年放出沿江毛荒44013余垧。
三蒙旗的土地利用方式发生了变化，清廷对三蒙旗的统治方式也发生了变化，由间接统治转向直接统治，在三蒙旗地方设置与内地汉族农耕区同样的政区。
首先是在札赉特旗设置的大赉厅，光绪三十年（1904）十一月乙未（初三），署理黑龙江将军达桂和齐齐哈尔副都统程德全奏请在札赉特旗“莫勒红冈子地方设抚民通判一员，名曰大赉厅。设巡检兼司狱一员，又设塔子城分防经历一员”。光绪三十年十二月戊辰，正式批准。光绪三十一年十二月二十二日，黑龙江将军程德全又奏请在景星镇添设分防经历一员。
虽然中东铁路没有直接经过札赉特旗，但札赉特旗的放垦荒地和设治却是为了应对中东铁路的威胁。
郭尔罗斯后旗和杜尔伯特旗是铁路经过的地区，为应对铁路交涉等事宜，光绪三十一年十二月二十二日，黑龙江将军程德全奏请“拟于郭尔罗斯后旗荒地设一厅治，查该处有肇州古城，即名曰肇州厅，设抚民同知一员，巡检兼司狱一员，凡铁路交涉局所及附近铁路荒段，均归该厅管辖。并于该段铁路迤东设分防经历一员，名为肇东经历。杜尔伯特荒段附近东清铁路安达车站，拟即名曰安达厅，设抚民通判一员，巡检兼司狱一员。该两厅即归黑龙江分巡道管辖”。
蒙旗地区设立内地式的政区，不是完全替代旧有的盟旗制度，各蒙旗依旧存在，札萨克等蒙古王公的权利仍旧得到保护。蒙旗地区新设的政区主要位于新开垦的农业区，是分割蒙旗原有的区域，与蒙旗之间划分了边界，肇州厅“北界安达厅及札赉特旗”，大赉厅“北界札赉特旗”，安达厅“西界杜尔伯特旗未垦牧地”，新设政区主要功能是管理农业地区和居民，特别是汉族移民。虽然这些政区位于铁路沿线，但和铁路主要站点均有一定距离，只有安达厅位于车站附近，从地理位置也可以看出，这些新设政区更侧重对铁路沿线农业区域的管理。
二、中东铁路修筑前后清廷在呼伦贝尔统治面临的挑战及应对
（一）俄人势力的扩张对清廷在呼伦贝尔地区统治的挑战
清末民初曾在黑龙江任职的林传甲曾总结呼伦贝尔与实行盟旗制度的蒙古地区差异，
呼伦为副都统镇守旧地，异于各蒙古以盟长领之，一异也； 呼伦官制为总管副管佐领，异于蒙古以台吉梅楞，二异也；呼伦种族为索伦、达呼尔、巴尔虎、额鲁特，皆非蒙古种族，三异也； 呼伦各族受前清所赐之地以守边，异于蒙古世守土地，四异也； 呼伦之兵官隶省城之兵司、前清之兵部，若蒙则旧属理属院，五异也；呼伦已设府厅，异于外蒙古，未尝设官，六异也；
呼伦税局皆为正供，异于蒙荒大租各蒙旗各得一半，七异也。
林传甲的这段文字发表在其1914年写作的《龙江旧闻录》中，由于时代局限，有一些认知的错误，比如呼伦贝尔地区的巴尔虎和额鲁特都是蒙古族的一部分，索伦即今天的鄂温克族，达呼尔即今天的达斡尔族，都与蒙古族在生产方式、文化习俗方面存在千丝万缕的联系。但他正确指出了呼伦贝尔与实行盟旗制的蒙古地区最大的不同，即清政府统治方式的不同。实行盟旗制的蒙古地区，清政府的统治是一种类似“分封制”的方式，由蒙古王公管理地方事务，清政府不过多加以干涉。而呼伦贝尔则是实行八旗制度的地区，当地八旗的大小官员都要由清政府任命，地方军政事务也要由清政府统一领导。
呼伦贝尔地处中俄边境，与俄国以额尔古纳河为界，属于边防要地。但在清代绝大多数时间，局势相对平静，“从前闭关自守，彼此不相问闻，尚无外人为之搀越”。这与沙俄战略重心自18世纪以来主要面向欧洲有关，在与呼伦贝尔毗邻的俄国外贝加尔地区，沙俄的军力非常薄弱，1734年的外贝加尔地区拥有军人身份的哥萨克仅有1521人。但自19世纪中期以来，沙俄加强了对外贝加尔的开发与对呼伦贝尔的渗透，呼伦贝尔边界安全形势逐渐不利。随着中东铁路的修建，沙俄势力在呼伦贝尔边境取得了压倒性的优势，呼伦贝尔局势变得越发紧张。光绪二十四年（1898）黑龙江将军恩泽就感叹“呼伦贝尔素以僻静之区，变为冲要”。到光绪三十一年的时候，呼伦贝尔“为轮车入满洲首境界，中外杂居，西北边界，与俄人犬牙相错，彼则不惜重资竭力经画，颇存蚕食之心
中东铁路修建之前，沙俄的侵略势力只是集中在边界地区，中东铁路的修建，使沙俄的势力可以轻易进入呼伦贝尔内地甚至东北腹地，呼伦贝尔的安全形势已然恶化，
呼伦贝尔安全形势的恶化，是俄人势力增强、渗透的结果，但清政府在当地统治力量的薄弱，更加剧了这种情况。呼伦贝尔地区人口稀少，“乃以五十余万方里之面积，烟户寥落”。光绪二十四年根据旗署档案记载，人口在一万余人左右。与之形成鲜明对比的是，“沿边一千五百里，对岸俄屯星罗棋布”。
呼伦贝尔地区人口稀少，兵力也不足。根据光绪二年的统计，呼伦贝尔“原额：领催二百四名，前锋二十六名，披甲二千二百六十六名；现存：查原额领催、前锋，并无挪移增汰，均各如数存营；查原额披甲二千二百六十六名，咸丰九年间添设二百名，现在共计披甲二千四百六十六名”。以如此少的兵力，驻守漫长的边境线，无异于杯水车薪。除了兵力不足之外，呼伦贝尔地区的兵力主要集中在统治中心呼伦贝尔城（今呼伦贝尔市海拉尔区），对周边地区，特别是沙俄侵略势力聚集的车站，不免有鞭长莫及之感。例如新兴的城市满洲里“地邻俄界，为东清铁路入境首站，商埠既开，俄蒙杂处，江省边境第一门户也”。“然从前闭关自守，彼此不相问闻，尚无外人之搀越。今该城（满洲里）为轮车入满洲首境，中外杂居，其西北边界与俄人犬牙相错，彼则不惜重资竭力经画，颇存蚕食之心”。
修筑铁路还带来大量移民，比如内地工人、俄方铁路管理人员等。“呼伦贝尔一城，因铁路开工，沿途皆俄人所招苦力，官荒遍野，任其占据。俄人亦间有携家往来，官不过问。”外来移民的涌入，带来了管理上的难题，而呼伦贝尔是以八旗驻防区域，以军政为主，缺乏民政管理机构和办理对外交涉的机构。
黑龙江的地方当局认识到了呼伦贝尔局势的危险性，程德全就明确指出了沙俄的侵略野心和呼伦贝尔的重要地位，“查呼伦贝尔地方逼近俄疆，铁路经行，所有内政外交在在均关紧要”。那么就要采取对策应对危机，程德全指出，“近以铁路畅行，外人欲据为己有，自应及时经营，俾免利权外溢”。
黑龙江地方当局采取了哪些对策呢？比如“呼伦贝尔城所属河泡，产鱼极多，珠尔毕特暨巴彦查察罕等泡，出盐尤旺，……鱼盐而外，尚有木植一宗，切实经理，岁入不下巨万，拟设总、分各局先行试办”。这是开发当地资源，增加政府收入。在地方官员给出的解决思路中，最根本的还是放垦土地，移民实边。黑龙江将军程德全提出“拟照屯垦办法，开辟地段，藉杜彼族觊觎，实为因地制宜之策。……窃冀耕凿日久，生聚日繁，于辟荒之中，寓实边之意，立御外之规”。程德全所说的“生聚日繁，于辟荒之中，寓实边之意，立御外之规”，就是希望增加呼伦贝尔的人口，达到巩固边疆，抵御外侮的目的。增加的人口哪里来？只能是引进内地的汉族移民，而引进的汉族移民在生业方式、文化习俗等方面与当地的蒙古等族群的差异极大，对他们的管理方式自然也不能采用当地传统的八旗驻防体制，而是要采用内地式行政管理方式。因此“光绪三十三年，拟改民治，奏派宋小濂护理副都统，嗣因蒙旗风气未开骤难变革，将各项行政事务分别缓急，次第举办”。
在裁撤黑龙江原有的副都统建制的同时，暂时保留呼伦贝尔副都统。“设边垦总局办理全伦垦务及添设沿边卡伦，前设之会计所及后设之官货局，俱附属焉。满洲里则设边垦分局于吉拉林，设设治委员，其他巡警交涉各局暨税课司、发审处亦均先后成立。凡此草创规模已树，改设民治之先声”。这是在暂时不改变原有旗制的前提下，通过设置新的机构，管理移民和放垦事宜，在新形势下经营呼伦贝尔。
对于呼伦贝尔的放垦，黑龙江地方当局有优惠政策，“呼伦贝尔、黑龙江两城所属沿额尔古讷河、黑龙江一带，紧接强邻，旷废更甚，拟即免收荒价，听民踩占”。呼伦贝尔是清廷直接统治的地区，放垦荒地不必像由蒙古王公统治的蒙旗地区，需要从“荒价”中分出一部分给蒙古王公，保证蒙古王公的利益。
光绪三十四年二月，拟放呼伦贝尔所属沿铁路一带荒地。
呼伦贝尔副都统宋小濂咨称：“铁路两旁，自满洲里至兴安岭，共十四站，计程七百余里。除满洲里业经设局招垦外，拟将各车站附近地方一律择腴出放。据左右两司条陈，愿将本城迤东至哈克车站所有铁路以北、海拉尔河以南地方先行招放。复在北岸踩得德德额依勒一段，土脉深黑，正对哈克车站，共有一万六千余垧。查哈克一带，离城最近，正可先行试办。如有成效，再将各站推广。拟不收押租，仅收经费四百文、桥梁费一百文。”
呼伦贝尔地区放垦仍然执行“不收押租”的优惠政策，但是，“嗣后实行，出放无多，并未申报”。放垦情况并不理想。移民的情况也不乐观，呼伦贝尔副都统宋小濂就感叹“惟此间现在无民可治”。移民的数量较少，建立管理移民的内地式的行政机构，会消耗行政资源。
光绪三十三年黑龙江改设行省后，爱珲、呼伦贝尔、墨尔根、布特哈四城仍暂时保留副都统建制，未设民官，“合计全省地面，民官所治仅及十之二三，爱辉、呼伦贝尔、墨尔根、布特哈四城所属仍无郡县”。东三省总督徐世昌和黑龙江巡抚周树模认为“边卫过于空虚，非增设民官不足以言拓殖”，“爱（珲）、呼（伦贝尔）商埠次第开通，交涉繁重，墨（尔根）、布（特哈）两城垦荒开矿历有年所，黑龙江沿岸数千里皆与俄邻，彼则屯守相望，我则草莱未辟。以无官，故无民。无民，则形势隔绝，土地荒芜，外启他族侵越之谋，内为匪徒逋逃之薮，是非增设郡县充实内力，则无控制之方。……边卫过于空虚，非增设民官不足以言拓殖”。作为东北和黑龙江最高军政长官的徐、周二人，认为移民不足的问题在于当地没有相应的行政机构来接纳和管理移民，“以无官，故无民”，明确提出要设立与内地同样的民政建制，达到治理和稳定边疆的目的。
这种先设立行政机构，再招收移民的做法，黑龙江的地方官员早已有之。黑龙江将军程德全就曾提出“有人乃能有土，安民必先安官”。并认为“报领之户率多观望不前，推究其原，则皆因无官以监治之，故遂相率裹足”。程德全将移民不足的原因归结于没有相应的行政机构接纳和管理。在具体的政务运作中，程德全也是这样处理的，比如“巴拜荒段地方虽广，人民尚稀，拟先设立县治，……即名曰拜泉县”。拜泉县的建立就是先设立行政机构，而后招收移民垦殖的范例。
呼伦贝尔的政区改革如是推行，“墨尔根、呼伦贝尔、爱珲副都统三缺，自应按照上年原奏，即行裁撤。……呼伦兵备道加参领衔，驻呼伦贝尔，即拟添设。满珠府知府，驻满洲里，即拟添设。呼伦直隶厅同知，驻呼伦贝尔，即拟添设。室韦直隶厅同知，驻吉拉林，即拟添设。舒都直隶厅通判，驻免渡河，拟缓设。以上归呼伦道管辖”。《东三省纪略》的记载稍微详尽一些，“宣统元年，实行民治。……呼伦贝尔改设兵备道加参领衔兼辖旗务，于道所驻在地添设呼伦直隶厅，满洲里设胪滨府知府。……其从前副都统所辖旧设之五翼总管暨副管以下等官兵，统归道员节制”。满珠府在设立时的正式名称改为胪滨府。室韦直隶厅未设，改设吉拉林设治局。到清末，呼伦贝尔地区共设呼伦兵备道一道，呼伦直隶厅一厅，胪滨府一府，以及吉拉林设治局。
呼伦贝尔地区的设治，设治地点除了吉拉林之外，包括拟设的舒都厅，都在中东铁路沿线，体现了铁路沿线重要路段的控制。与由蒙古王公统治的三蒙旗地区不同，呼伦贝尔是整体改制，同时通过道员兼辖旗务的方式，继续管理“旧设之五翼总管暨副管以下等官兵”。呼伦贝尔末任副都统、首任道员宋小濂也提出“副都统以下等官暂勿裁改”，因为呼伦贝尔的各部族“较扎赉特郭尔罗斯杜尔伯特各蒙之衹（只）系一族。又有王公贝子为之镇摄，……迥乎不同。全资副都统、总副管以下各官层递管辖”。设治后的呼伦贝尔，可以说是“旗民二元体制”，汉族移民受新设立的道、府、厅等行政机构管理，土著的蒙古各部继续受原有八旗驻防体制管辖。
三、中东路蒙地沿线设治原因分析
（一）应对俄人侵略扩张的需要
如前文所述，中东铁路的修筑，使黑龙江地区蒙地的统治方式发生了变化，在蒙旗地区，由间接统治过渡到直接统治，在呼伦贝尔地区，由侧重军政到军民并重直至以民为主。中东铁路为何经过黑龙江地方官府统治薄弱的地区，这与俄人对中东铁路线路的选址有关，俄人在为中东路及其支线选址时，刻意避开了东北地方官府原有的统治中心。
今就满洲地图而观之，其有乌港线者，能通过齐齐哈尔城南六十清里之胡拉尔溪，而不能通过齐齐哈尔城也。能通过呼兰城南六十清里之哈拉宾，而不能通过呼兰城也。能通过宁古塔城北六十清里之掖河，而不能通过宁古塔城也。又其旅顺线者，能通过长春而不通过吉林，其于奉天、辽阳则通过其附近之处。其于辽东方面之大停车场，则欲在两市之中间，设置烟台。
俄人如此选择线路，当然有适应地形的考虑，“盖露人选择满洲铁道之线路，只标准其地势之便否，而平时之都邑，毫不置于眼中。故其于旧来之都邑与新都邑之间，必使之联络接合，以便货物旅客之收拾”。但是，俄人还有其更深一层的目的，“假如便于其铁道，而不便于旧来之支那都邑，彼则宁利用其铁道之势力，以开露西亚都邑之新基，不复存顾支那都邑矣”。
俄人修筑铁路，“其于旧来之支那都邑，占有土地，掌握商权，一若领取此无主人之旷野焉？今日作街衢，明日集商贾，旅行之客，蚁赴蝟集，更以地方之货物，就地畅消，其利且便”。因此，“如屡次记述之哈拉宾，即其最著之明证也。同地附近处，有阿勒楚喀者，为旧来副都统驻扎之地，而位置于松花江右岸之平原中，适当其地方中心都市之地也。故露人藉旧来都邑之便，而不得不择此地，然露人于此等之都市，不置眼中，而择哈拉宾。既择哈拉宾，其发达隆盛，与吉林三姓间，当通路之冲，而所谓政治上商业上，小中心都会之阿勒楚喀者，反被夺其繁盛。又如黑龙江省城之齐齐哈尔，现时有将军之驻扎地，故其地方又随而为中心市场，然今日虽保繁盛，若铁道一通于胡拉尔溪，此地必将被其影响。盖齐齐哈尔在胡拉尔溪之上流，有六十清里，共赖嫩江之水利，而于两地之水路中，有一浅处，用舟楫能达于胡拉尔溪，而不能达于齐齐哈尔者。现在胡拉尔溪水运之便，已优于齐齐哈尔，将来又加以铁路之便，其两地之位置，虽欲无变动，不可得也。宁古塔城者，其四边人烟并未稠密，然而有今日之盛者，为副都统之驻扎地故也，而铁道通过其北方掖河，露人亦以掖河为同地方面之小中心市场，由此观之，即同地之未来，亦不难揣测也”。
所以，俄人在选择铁路线路时，尽量绕开东北地方官府的统治中心，以培植自身势力。那面对如此形势，东北地方官府如何应对呢？
面对俄人的野心，黑龙江将军恩泽一度打算将黑龙江将军驻地移至伯都讷，“据水陆之冲要，扼吉江两省铁路之咽喉”，以抗衡俄人势力。
黑龙江末任将军、首任巡抚程德全提出在铁路沿线设官治理，“又如沿铁路一带之富拉尔基、札兰屯、博河都、满洲里，亦均宜酌设民官，兼办垦务，如此则边务可冀振兴，疆宇可期日固”。通过设官治理，加强对边疆的控制。
程德全对中东路沿线的设治有通盘的考虑，他指出，“各处险要暨膏腴之田，悉为车站占据。……我不设法抵制，虽将地段争回，于我主权、利权丝毫无补。抵制之术云何？亦曰设官殖民而已。计车站之大者，曰满洲里，曰海拉尔，曰博克图、曰札兰屯，曰齐齐哈尔，曰安达，除满洲里开放商埠，昂昂溪附近省城，安达已设厅治不计外，拟分为三段，其昂昂溪车站迤北之富拉尔基，前临嫩江，左靠铁路，地势雄伟，北连腰库库勒，至札兰屯三百余里，土地膏腴，宜于富拉尔基仿直督驻津之例建设将军行台，并开码头。该处水陆交通，数年后必成重镇。将来新民铁路由洮南府直抵该处，亦觉捷便。不然，必须逾东清铁路方至省城，俄人必将饶舌。北至札兰屯为一段，由札兰屯越博克图至兴安岭为一段，由兴安岭越海拉尔至满洲里为一段，札、博两处各设同知，实行招垦，兼管交涉，兴安以北即于海拉尔添设道员，兼顾满洲里商埠，并于满洲里添设同知。所以该城全境垦务、矿务、鱼、盐、木植均责成该道妥为筹办。如此，则各火车站，彼有官，我亦有官，彼有民，我亦有民，久之，商民繁盛，地利大兴，商业亦因之发达，裨益大局，良匪鲜浅”。
这种以设治促进地方开发的想法，在东北地方官员中并不是个例，东三省总督徐世昌也认为“边卫过于空虚，非增设民官不足以言拓殖”。
清末黑龙江地方政府在中东铁路沿线的设治，哲里木盟三蒙旗地区，在铁路沿线的杜尔伯特旗和郭尔罗斯后旗分别设置了安达厅和肇州厅，在呼伦贝尔地区，在铁路沿线的满洲里和呼伦贝尔分别设置了胪滨府和呼伦直隶厅，在呼伦贝尔城还设置了呼伦道作为呼伦贝尔地区的最高军政机构。以上是在清朝灭亡前实际设立的地方行政机构，在免渡河车站还准备缓设立舒都直隶厅，在齐齐哈尔副都统辖区的富拉尔基车站还准备缓设甘南直隶厅。
去除拟设的甘南和舒都两直隶厅，黑龙江地方政府只在安达、肇州、呼伦贝尔、满洲里4处进行设治。安达和肇州是在放垦基础上吸引移民设治，呼伦贝尔是改变管理体制，满洲里则是因交通位置重要而设治。呼伦贝尔地区的设治与放垦和移民的关系相对较少，当然这也与呼伦贝尔地区位于大兴安岭以西的草原地带，不宜农耕有关。
中东铁路的修筑，使黑龙江面临十分严峻的边防形势，“铁路一带，若不速谋抵拒，以后恐悉成俄屯，更有穿肠撑腹之虑”。面对俄人的侵略野心，东北地方当局并不是被动接受这一局面，而是积极应对，黑龙江末任将军、首任巡抚程德全就曾提出“彼有官，我亦有官”的措施，主张在铁路沿线设置政区，抵消沙俄侵略的影响。
以肇州、安达为例，“该两蒙荒段为铁路所经，时有洋兵往来，加之地方寥阔，蒙民错居，华洋之交涉既繁，伏莽之潜滋愈甚，保护弹压，在在均关紧要”。“肇州、安达两厅边荒初辟，蒙民杂处，铁路横穿，交涉尤重”。在此设治，除了管理民政之外，更主要的职能则是保护铁路，对俄交涉。除了黑龙江蒙地外，东北其他的铁路沿线地区也有类似的设治举措。光绪二十八年（1902），吉林将军长顺以“穆棱河为火车入境门户，交涉繁剧，均宜设官经理”为由，奏请在绥芬厅治下“添设厅知事一员，名曰分防穆棱河知事，以正九品主簿等官酌量借补”。第二年得到批准。宣统元年（1909）升改为穆棱县。
谭其骧先生在总结浙江历代行政区划设置与开发的关系时，提出“一地方至于创建县治，大致即可表示该地开发已臻成熟”。谭先生此说，高屋建瓴般将政区设置与地区开发的关系概括出来。黑龙江将军程德全主张在铁路沿线“实行招垦，兼管交涉”，“沿铁路一带之富拉尔基、札兰屯、博河都、满洲里，亦均宜酌设民官，兼办垦务，如此则边务可冀振兴，疆宇可期日固”。铁路沿线设立的政区，不仅仅是为了与俄人交涉之用，更是垦务大兴的结果。如安达“县官之设，始自前清光绪三十二年。是时荒务事终，亟续设官置守招徕垦民，程德全将军奏准设治，因安达站定名曰安达厅”。但实际情况距离程德全的设想还有一定距离，东北地方政府并没有在所有大站都设立官署进行治理，很重要的一条原因就是“惟财力奇绌，即目前各属设治经费已患不支，安有余力及此，亦惟随时消息，竭力经营而已”。这也说明政区的设立，不仅仅要考虑政治需要，更要考虑经济上的成本和收益。
黑龙江地方当局在中东铁路经过的蒙地沿线设治，其目的在于抵制侵略，维护国家主权。在客观上改变了当地原有的统治方式，使国家权力覆盖这一区域，实现国家形态由传统向近代的转变，达到“疆域均质化”。
由黑龙江将军兼管的三蒙旗地区，是在原有蒙旗的土地上划出农业区，建立新式政区，分割蒙古王公的统治地域和权力，建立新式政区的的目的在于统治农业地区。而呼伦贝尔是在整体改变统治体制的同时，局部保留原有八旗驻防的体制，设立新式政区的目的在于控制铁路沿线重要路段。
今天回顾历史，不难看出，中东铁路的修筑，带来的是铁路沿线城市带的崛起，极大改变了东北地区城市的空间分布格局，同时也改变了之前东北地方政治、军事中心集中于传统驿道沿线的态势。
[日]小越平隆著，克斋译：《满洲旅行记》，上海：上海广智书局，1902年，第3页。
顺治十年（1653）设吉林将军，光绪三十三年（1907）裁将军，设立吉林省；康熙二十二年（1683）设黑龙江将军，光绪三十三年裁将军，设立黑龙江省。黑龙江、吉林所辖地域与今天不同，今天内蒙古东部呼伦贝尔市属于黑龙江管辖，而黑龙江与吉林分界大体在松花江干流，今天松花江以东以南的黑龙江省东部地区，包括哈尔滨市主城区在内，在清代归吉林管辖。参见傅林祥等：《中国行政区划通史·清代卷》下编第三章和第四章，上海：复旦大学出版社，2013年，第155—192页。
参见郝维民主编：《内蒙古通史》第五卷《清朝时期的内蒙古》第一册，北京：人民出版社2011年，，第435页。古今地名对应关系，参见傅林祥等：《中国行政区划通史·清代卷》，上海：复旦大学出版社2013年，第184页，第619页。
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赵毅对清代的蒙地政策概括为四个阶段：第一阶段从顺治元年到乾隆十三年，虽然颁布了禁垦蒙地的法令，但实际上在一定条件限制下允许民人前往蒙地开荒种地；第二阶段从乾隆十三年到乾隆六十年，“禁而不绝”；第三阶段从嘉庆元年到光绪二十七年，清廷承认既成事实，禁止扩大私垦，同时又在部分蒙地允许招垦；第四阶段从光绪二十八年到清朝灭亡，对蒙地全面放垦。见赵毅：《清代蒙地政策的阶段性演化》，《东北师大学报》（哲学社会科学版）1993年第1期。
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《将军恩奏试办札赉特旗蒙荒折附章程》（光绪二十五年十二月初六日），何煜编：《黑龙江垦务要览》，，李兴盛主编：《程德全守江奏稿》（外十九种）下册，哈尔滨：黑龙江人民出版社，1999年，第1927页。
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何煜编：《黑龙江垦务要览》第二编《统计表》，李兴盛主编：《程德全守江奏稿》（外十九种）下册，哈尔滨：黑龙江人民出版社，1999年，第页。
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程德全：《呼伦贝尔试办鱼盐木植片》（光绪三十一年十月二十五日），《程德全守江奏稿》卷7，李兴盛主编：《程德全守江奏稿》（外十九种）上册，哈尔滨：黑龙江人民出版社，1999年，第239页。
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《督抚徐世昌、周树模奏为酌拟江省添设民官增改道府厅县办法折》（光绪三十四年五月十二日），黑龙江省档案馆编：《黑龙江设治》上册，1985年内部出版，第56页。
《督抚徐世昌、周树模奏为酌拟江省添设民官增改道府厅县办法折》（光绪三十四年五月十二日），黑龙江省档案馆编：《黑龙江设治》上册，1985年内部出版，第56页。
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程德全：《设依兰府等缺折》（光绪三十一年十一月十一日），《程德全守江奏稿》卷7，李兴盛主编：《程德全守江奏稿》（外十九种）上册，哈尔滨：黑龙江人民出版社，1999年，第265页。
程德全：《郭尔罗斯等处添设各官折》（光绪三十一年十二月二十二日），中国第一历史档案馆编：《光绪朝硃批奏折》第1辑，北京：中华书局，1995年，第491页。又见《程德全奏稿》卷9，李兴盛主编：《程德全守江奏稿》（外十九种）上册，哈尔滨：黑龙江人民出版社，1999年，第300页。
《督抚徐世昌、周树模奏为酌拟江省添设民官增改道府厅县办法折》（光绪三十四年五月十二日），黑龙江省档案馆编：《黑龙江设治》上册，1985年内部出版，第57页。
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宋小濂：《筹边条陈》，程廷恒：《呼伦贝尔志略·边务》，上海：上海太平洋出版公司，1923年，第73页。
[日]小越平隆著，克斋译：《满洲旅行记》，上海：上海广智书局，1902年，第11页。
[日]小越平隆著，克斋译：《满洲旅行记》，上海：上海广智书局，1902年，第11页。
[日]小越平隆著，克斋译：《满洲旅行记》，上海：上海广智书局，1902年，第11页。
[日]小越平隆著，克斋译：《满洲旅行记》，上海：上海广智书局，1902年，第11页。
[日]小越平隆著，克斋译：《满洲旅行记》，上海：上海广智书局，1902年，第11页。
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《督抚徐世昌、周树模奏为酌拟江省添设民官增改道府厅县办法折》（光绪三十四年五月十二日），黑龙江省档案馆编：《黑龙江设治》上册，1985年内部出版，第56页。
《督抚徐世昌、周树模奏为酌拟江省添设民官增改道府厅县办法折》（光绪三十四年五月十二日），黑龙江省档案馆编：《黑龙江设治》上册，1985年内部出版，第57页。
萨保：《统筹善后要务先请推广民垦以实地方而裕饷源折》（光绪二十七年十月初九日），中国第一历史档案馆编：《光绪朝硃批奏折》第93辑，北京：中华书局，1995年，第425页。
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《督抚徐世昌陈昭常奏请添设民官酌裁旗缺折》（宣统元年闰二月十九日）、《吉林行省总督锡良巡抚陈昭常奏请添设民官酌裁旗缺一折奉旨依议饬先筹议妥协一切姑循其旧札》，黑龙江省档案馆编：《黑龙江设治》上册，1985年内部出版，第67，70页。
谭其骧：《浙江省历代行政区域——兼论浙江各地区的开发过程》，谭其骧：《长水集》上册，北京：人民出版社，1987年，第404页。
程德全：《上外务部论速宜设官殖民抵制强邻事》（光绪三十二年十二月），《赐福楼启事》卷2，李兴盛主编：《程德全守江奏稿》（外十九种）上册，哈尔滨：黑龙江人民出版社，1999年，第879—880页。
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佚名：《民国安达县志》第二门《政治·设官》，本社编选：《中国地方志集成·黑龙江府县志辑》第4册，南京：凤凰出版社，2006年，第556页。
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