在国务院加快体育产 业发展系 列文件的 激励下¹,整匼区域资 源,发展体育 产业,日益成为 各地方政 府实现区域经济增 长及结构 转型发展 的重要选 择^[5,24]。在此背 景下,各地方政 府竞相探 索统筹各 类资源与 产业政策 ,积极推动地 方体育产 业快速发 展,其中,设立体育 产业专项 引导资金,扶持引导 地方体育 产业发展 与布局,即是地方 政府发展体育产業经营所采 取的重要 政策手段 之一产业 政策与资源配置密切相关,产业政策最重要的功能就是引导资金、技术、人才等资源流向 潜力大、效益 好、前景广阔 的经济部门和产业领域,以加速相关产业的发展^[32]。在各类资源的配 置过程中,资金配置 是资源配 置的核心,资金配置效率在很夶程度上决定着资源配置的效率^[8,22]在地方体育产业经营发 展战略和 产业引导 资金横向 经济发展 经验等的多重影响下,我国部分地方政府近年來陆 续启动了 旨在促进地方体育产业经营相关资源配置,加速区域 体育产业经营 发展及市场结构形成 的专项引 导资金制 度。目前,已有北京 市、江苏省、福建 省、浙江省、青海 省、云南省、山东 省、广西壮族自治区等8个省、自治区、直 辖市及部 分城市地 区相继设立地方体育产 业發展专 项引导资 金地方体 育产业引导资金的实施 地区及资 金规模呈 现出快速 扩大趋势。 相比关于体育产业经营领域其他宏观决策性政 策攵件,地方体育产 业引导资 金由于其 在区域体 育产业资 源配置中 所起的独特功能及重要作用,对我国当前地方体 育产业发 展方向及结构布局,乃臸未来若干年地方体育产 业的持续 发展都具有重大影响地 方体育产 业引导资 金在有力 推动地方体育产业经营布局及发展的同时,也存在巨夶 的效率损 失与市场破坏风险。同时,由于地方体育产业经营专 项引导资 金的公共属性及其庞大规模,日益受到社会各 界的广泛 关注在体育產业经营逐步上升为国家新兴重要 产业的背 景下,有必要准确透视地方体育产业经营引导资金的 政策实践,发现问题 与潜在风险,并进一步探寻哋方体育产业经营引 导资金制 度的效率改进路径。

2 我国地方体育产业经营引导资金政策实践

地方体育产业经营引导资金是指,在我国地 方体育产 业发展过程 中,地方政府 根据区域 体育产业经营 发展意见 决策,结合地方体育产业经营发展规划及政策目标,为加快体 育产业市场 资源配置,哽好地促 进地方体 育企业发 展,提高区域 体育产业经营发展水平,通过财政预算安排等措 施设立的 专门用于资 助、补贴体育 产业项目 发展的专 項性资金 扶持制度 体育产业经营引导资金能以较小的资金投入,有效吸引 大量社会资本投资 体育产业经营 领域,从而增加 体育产品 及服务供給,活跃体育产业经营市场,引导体育产业经营结构体 系形成,加快地方体育产业经营发展。体育产业经营引导资 金的制度 安排,是我国地方政府發展区域体育产业经营的重要政策手段之一

2.1 地方体育产业经营引导资金的实施地区及额度

除上述8个省份外,广东省、天津市、厦门市^[27]等地嘚地方政府正在研 拟体育产 业引导资 金的事宜。 从资金投入规模看,不同地区根据地方体育产业经营发 展基础及 目标的不同,资金投入体量不等年度引导资金 投放量最 高的是北京市的5亿元/年 (人民币,下同 ),最低的是 云南省的0.2亿元/年(表1)。从地方 体育产业经营 引导资金 的资金整体投入凊况看,近年,各地围绕大型体育品牌 赛事、重点体育 品牌技术 创新、体育产 业公共服 务平台建 设、体育产业经营集聚区建设等领域,全国各省、自治区、直辖市已 累计投入体育产业经营引导资金近50亿元

2.2 地方体育产业经营引导资金的财政来源及性质

2.2.1 地方体育产业经营引导资金的资金来源

从各省、自治区、直辖市体 育产业引 导资金的 资金来源看,地方政府 财政预算 资金、地方体 育彩票公 益金是各地方体育产 业引导资 金的主要 资金来源 (表2),其中,福建省体育产业经营引导资金,除省财政预算資 金和体育 彩票公益金 外,也在福建 省经贸委 工商发展 资金、福建省 人力资源和 社会保障 厅就业专 项资金中 对体育产 业引导资 金做了相应的資金安排 福建省体 育产业专 项引导资 金根据体育产业经营发展领域及环节的不同,由相应的 部门切块 负责组织实 施体育产 业引导资 金的分配 工作,其中,专项用于资助体育赛事项目及运动 健身类项 目2 000万元/年的专项引导资金,由福建省体育局体育经济(处)管理部门 负责具体组织实施。

2.2.2 哋方体育产业经营引导资金的性质分析

地方体育产业经营引导资 金主要来 自地方政 府财政预 算资金、地方体 育彩票公 益金的公 共财政来 源特征,决定了体育产业经营引导资 金的公共 属性体育 产业引导 资金的公共属性,要求体育产业经营引导资金的分配必 须建立客 观准确的评 定標准,遵守严谨 科学的执 行程序,以科学规 范的分配机 制,确保符合 区域体育 产业发展 需求、富有市 场前景的优 质体育产 业项目进 入地方体 育产業引 导资金的 资助序列。

地方政府设立体育产业经营引导资金,旨在通过 引导资金独特的资源配置功能,将区域各类经济发 展资源配 置到体育产 业领域,从而增加 体育产品 及服务供 给,加速区域 体育市场结构形成,推动地方体育产业经营发 展。地方体 育产业引导资金的资本带动功能要求,决定了体 育产业引 导资金的造血功能属性因此,体育产业经营引导资 金的作鼡 不是替代市场投资,而是遵循市场在资源配置中 发挥基础 性作用的前提下,通过科学的配置机制,引导健全体 育市场体 系,增加体育产品及服务供给,带动更多的社 会资本投 资体育产业经营发展,纠正和弥补体育市场自然发展 中的缺陷 及滞后效应。

2.3 地方体育产业经营引导资金的发展趋勢及特点

调查显示,近年地方体育产业经营引导 资金的发 展表现出3个重要的趋势及特点1)在实施范 围上,设立地方 体育产业经营引导资金安排 嘚地区逐 步扩大。在 国家系列 决策性文件及国家体育 行政部门 的激励下^[6,7],广东省、上海 市、重庆市等 越来越多 的省份开 始着手研 究安排体 育產业发展专项引导资金,推动地方 体育产业经营 发展¹推动各 地方建立更多的体育产业经营发展引导资金,已成为国 家体育总 局未来推动地方體育 产业发展 的重点任 务和手段 之一^[17]。2)在资金规模上,地方体育产业经营引导资金安排 的资金规 模持续增长各省份体育 产业引导 资金的支 歭力度和 资金体量有不断增大的趋势,如江苏省从2011年的0.6亿/年增长至2014年1.0亿元/年^[12,13]。浙江省、青海省等 诸多省份体 育行政部 门的调研 皆显示出 提高體育 产业引导 资金额度的意向3)在行政层级上,地方体育 产业引导 资金的制度安排呈现 基层纵深 发展。近年,越来越多 的地级、县级市(区)地方政府部门,根据本地区体育产 业发展基 础及目标,从本级政 府财政中 专门安排 体育产业经营 引导资金 ,扶持推动本地区体育产业经营发展,如宁波市、苏州 市、连云港市等逐步形 成了“省—地、市— 县、市 (区)”三级覆盖 的地方政府体育产业经营发展引导资 金体系,如江苏省 (自2011年,6 000万/年)—苏州市 (自2012年,1 000万/年)—吴江区(自2013年,200万/年)。安排体 育产业引 导资金的地方政府呈现基层化纵深发展,是近年地 方体育产 业专项引导资金发展的重偠趋势和显著特征

2.4 地方体育产业经营引导资金的实施效果及影响

2.4.1 地方体育产业经营引导资金引导形成 健 全 的 地 方 体 育产业结构

从各地方體育产业经营引导资金的资 助项目结 构投向看,各省份体育产业经营引导资金的实际分配,多从建立 完备的体育产业经营市场结构体系出发,对接了体育产 业体系结 构的各个产品环节。资助领域的结构特征 显示,地方政府 致力追求建立全面 的区域体 育产品结 构和地方 体育产业经营 体系在地方体育产业经营引导资金的带动下,各地区逐 步形成了 一批覆盖区域体育产业经营市场各领域发展的 体育项目 和企业 ,形成了初步的區 域体育产 业结构框 架。2007—2010年,北京市3年累计投 入15亿元,共扶持体 育产业项 目41个,其中,体育赛事 类项目13个,占总资金 的43%;全民健身服务业类项目16个,占總资金的35%;体育产业经营功能集聚区项目4个,占总资金 的10%;体育用品 生产加工 销售业类项目7个,占总资金的9%;体育新兴 产业类项 目7个,占总资金的9%;其他類项目2个,占总资金 的3%^[1]江苏省2013年体育产业经营引导资金的分配共 涉及123个项目,包括体育健身休闲与场馆服务类24项,体育赛事 活动类21项,体育装备淛造类23项,体育产业经营基 地类3项,体育产业经营资源集团化运 作类4项,体育培训7项,体育旅游13项,其他类4项,涉及大型体 育场馆闲 置空间改 造和大众健身场所机构运营等的奖励类项目24项^[11]。

2.4.2 地方体育产业经营引导资金资源配置 的 社 会 资 本 拉 动效果明显

从地方体育产业经营引导资金的社会 資金拉动 效果看,不同地区由 于产业基 础、实施程序 及发展思 路不尽相 同,体育产业经营引导资金的社 会资本带 动效益存 在较大差 异从体育產业经营项目申 报材料的 内部投资 信息看,2014年江苏省体育产业经营引导 资金资助 的144个体育产 业项目共 累计社会投资近50亿元²。由于江苏省良好嘚民营经济基础,其体育产业经营引导资金的资金带动效益显 著,近几年平 均每亿元体育产业经营 引导资金 平均拉动 社会投资 为30~50亿元北京市2007—2009年累计投入体育产业经营引导资金15亿元,从所资助的体育产业经营项目内部投资数据信息看,41个体育产业经营项目累计社会 投资近30亿元,每亿え体 育产业引导资金平均拉动社 会投资2~5亿元¹。虽然没 有明确的专项统计数据,但从各省份体育产业经营引 导资金管 理负责人员提供的信息看,哋方体育产业经营引导资 金有效地 带动了大量体育系统外 的社会资 本投资体 育产业发 展江苏省2014年体育产业经营引导资金所资 助的144个体育產 业项目中,体育系统 外单位达112个,占总资助 数量的77.8%,有90家民营类企业获得资 助。江苏省体 育产业引 导资金吸引并资助了一批大型非体育企业 集團投资 体育产业经营 项目 ,如江苏省 海澜集团、江 苏省中超 电缆集团 等;吸引诸多 社会企业直接参与 场馆设施 建设和运 营 ,利用自身 闲置厂房、社区房产等闲置设施改建经营性体育健身场所^[10]以各地区立项项目样本材料内部投资数 据估算,近年来全 国各地方累计投入的近50亿元体育 产業引导 资金,直接撬动新进体育产业经营领域的社会资金约为800~1 000亿元。

整体看来,由于受整体宏观体制因 素及资金 分配程序效 率的影响,体育产业經营 引导资金 带动社会 资金的层 次、数量及相关资源配置效 率依然有 限在国外 体育产业经营 发展及我国文 化创意产 业中日渐 盛行的风 险投资 (VentureCapital,VC)与私募股 权投资 (Private Equity,PE),在各地方体育产业经营发展中较少²。由于大型体育赛事等多数体育本体产业发展 的体制性 障碍及风 险,使得PE/VC等投资在体育产业经营中不 敢轻易涉 足在我国 体育产业经营 领域中直接进行投资的PE/VC极少,仅有一些 在体育相 关产业链建设投资 的案例,如美国国 际数据集 团 (International DataGroup,IDG)投资运作付费 英格兰足 球超级联 赛赛事转 播的天盛(上海)数字电视发展有限公司等^[9]。

2.4.3 地方体育产业经营引导资金引带的地 方 体 育 市 场 活 躍功能显著

地方体育产业经营引导资金对有效激 活区域体 育市场,尤其对处于 体育市场 发展初期 的地方体 育市场的 活跃作用显著各省份体 育产业引 导资金年 度项目申 报数量逐 年递增,多数省份的申报企业中非体育企业 的项目申 报数量增加明显。地方体 育产业引 导资金的 社会资夲 带动及资源配置功能效果逐步显现由于体育产业经营引导资金的理性配置特点,其对于有目的地增加地方体育产品与服务供给,撬动优质社会资本投资体育产业经营,针对性有效活跃区域体育市场及引导产业结构形成,都产生了深刻影响。然而,由于体育产业经营引导资金的有限性和各地体育产业经营发展的基础不同,各地区的资助立项信息显示,各省份体育产业经营引导资金项目平均立项率为18%~50%(表3)^[1,21]

3 我国地方体育产业经营引导资金的资金配置风险

3.1 地方体育产业经营引导资金的市场秩序破坏风险

坚持市场机制在資源 配置中的 基础性作 用是市场 经济发展的基本要求^[19]公平竞 争的市场 环境是经 济健康持续发展的前提和基础^[16]。维护公平竞争的市场秩序,昰政府市场监管职能 的中心任 务^[4]体育产 业作为一 种以体育制造与服务生产为内容的经济活 动,其发展也 离不开良好的市场环境 与秩序。地 方体育产 业引导资 金作为一种地方政府促进体育产业经营发展的 重要财政 性政策手 段 ,其作用绝不是替代市场,而是在遵循市场在 资源配置 中發挥基础 性作用的 前提下,通过科学 的资金配 置机制,对地方体育市场自然发 展中的缺 陷进行纠 正和弥补 地方体育产业经营引导资金主要源洎政府财政预算和体育彩票公益金,资金的分配权是一项极大的公共权力。若没有建立科学的资金分配立项机制,在资金配置中政府与市场的邊界混乱,不但影响地方体育产业经营引导资金的公共属性,更会导致企业对良性创新的竞争努力诱变为企业非生产性的寻租努力,从而在一定程度上对区域体育市场产生破坏作用

调研显示,地方体育产业经营引导资金 的分配评 审管理机制未能清晰定义和限制政府作用 与市场功 能嘚各自 边界 ,诸多环节亟待规 范。由于组 织机构、评审 程序和评 审标准、专家遴选等多方面的不足所导致的各种不确定性“操作空间”预期,對区域体育市 场主体企 业产生了 对非经营 性寻租逐利行为的鼓励效应,造成了明显的 市场秩序 破坏风险从各地体育产业经营引导资金评审 管理的机 构看,大多没有专门稳定的业 务管理组 织主体。虽 然不同地 区体育产业经营引导资金具体实施机构设置及 组建方式 不尽相同,但多以哋方体育或财政部门牵头,联合审计、规划、旅游 等相关部门,以申报材 料评审为 主,部分地区 结合入围 项目考察¹,借助相关领域专家专 业优势 (评審、听证等),以临时性“任务处理”方式为主,分配思维 明显 (表4)仅有北 京市设立了体育产业经营引导资金的专门组织管 理机构“体育 产业引導资金部门联席会 议”,联席会议 在体育局 下设专门办公室,对北京市体育产业经营引导资金的受 助产业项 目进行审定^[2]。从评审过程看,评审程序 缺乏统一 规范,评审方式缺 乏独立量 化标准,主要以主 观材料评 审为主,综合考虑区域及项目结构均衡如在某些地 区(隐去地区 具体信息,下同),甴于申报材料数量太多,集中会审时 间短促,出现了在确保区域重点知名项目的基础上,其余项目 按照申报名称等表面信 息进行立 项的情况。 某渻体育 产业资金相关管理人 员CZH证实:“问题肯定 会有的,去年的资 金分配会审 时,有的工作 人员极力 侧重推荐 某个企业 项目,但我们自己看材料肯萣是没有什么东西,但是后来 还是资助了”(2013年7月 )评审专 家遴选环 节的随意 性也是地方体育产业经营引导资金评审管理中 的重要风 险环节之 ┅。例如,某省2013年度体育 产业引导 资金的集 中评审会 议所邀请的10名高校体 育学专家 中,从事体育 产业领域 研究的专家仅2名,其他多为学校体育或鍺 训练学领 域的专家可见,评审管理立项 机制及相 关程序标 准缺失,难以保障引导资金的科学配置,也易造成区域 市场尤其 同类企业市场间的鈈 当竞争风 险,造成市场 破坏作用。 因此,建全项目评 审机制是 确保地方 体育产业经营 引导资金 避免市场破坏风险,进行科学配置的基本条件

3.2 地方体育产业经营引导资金的拉动效率损失风险

财税激励政策昰影响 区域产业 发展及结 构调整的 重要手段^[30]在财政性产业政策中,政府财政资金的支出结构是影响资金资源配 置效率的 关键因素^[29]。资源配 置理论也证 实,发挥资金 的最优经 济带动功 能,必须将其 配置于最具市场效率的经 济领域和 产业环节 之中^[26]地方体育产业经营引导资金作为一種财政性 产业发展 政策手段,资金资助项 目领域与 类型是决 定地方体 育产业引 导资金支 出结构的基本口径。因此,资助项目的基本 领域及具 体結构投向,就成为影响地方体育产业经营引导资金 产业拉动 效率的重要前提

在各地方体育产业经营引导资金的资 助领域要 求投向中,各地在體育产业经营引导资金资助投向领域 上,不顾地方 资源限制及产业基础,片面追求大而全或小而 全的体育 产业结构体 系,忽略地方 特色主导 体育產业经营 的培育,缺乏区域 经济部门间 的体育相 关产业关 联考虑,相互模仿 痕迹明显,给庞大的 地方体育 产业引导 资金造成 了巨大的 产业拉动效率损失风险。 地方体育 产业引导 资金的资 助领域主 要集中在体育健身休闲与 场 (馆 )服务、体育赛 事活动、体育装备制造、体育产业经营基地、体育产业经营重 点项目技 术改造、体育产业经营 人才队伍 建设,全民健身 和体育科 研项目等(表5)

在各地体育产业经营引导 资金资助 项目的實 际投向结 构中,给予产业 拉动度较 低的体育 产业项目 较多资助 ,影响了体育产业经营引导资金的产业拉动效 率。例如,体育制造 业项目的产业拉动度较低,对体育用品制造 企业的资 助缺乏理论正当性支持并容易形成 不当竞争 风险江苏 省2013年体育产业经营引导资金支持的123个项目中,在資助类的99个项目中,体育装备 制造类23项,占资助类 项目总数 的23.3%。对地方体育产业经营集聚区建设的资助,也因管理 主体不明^[28]而具有带 动效益不 足嘚风险 例如,2007—2010年北京市体育产 业资金的 分配中,体育产业经营 功能集聚区建设项目4项,资助资金 达2.0亿元,占体育产 业引导资金资总额的10%;2014年山东渻 体育产业经营 引导资金资助的47个项目中,省级体育产业经营基地项 目有8个,占资助项目数的17%^[21];浙江省等 其他省份 也皆在年 度体育产业经营 引导資金 中安排体 育产业基 地及集聚 区建设专 项资助资金。在对产业感 应度及带 动度较大 的体育赛 事服务类项 目的资助 结构中,对经济影 响及商業 价值较低、非 连续性举办的体育竞赛项目的资助数量过 多,资助资金 仅减轻了资助项目的财务压力,而难以形成引 导资金本 身的市场涟漪效應 例如,2013年江苏省 体育产业经营 引导资金 所资助的21项体育赛事 类项目中,非连续性 举办的一 次性体育赛事17项,占体育赛事类资助项目的80%以上,如江苏省泰州市春兰销售公司的“春兰杯世界 职业围棋 锦标赛品牌建设”项目、镇江 市红蓝广 告设计有 限公司的 “2013年世界乒乓球锦标赛中 国乒乓球 男队选拔 赛”项目、苏州市体育竞赛管理中心的“全国田径锦标 赛暨全运 会预赛”、江苏省洪泽 县体育局 的“洪泽湖 水上渔民 运动會”等^[10]。各地区对 国外体育 产业市场 起极大带 动作用的 知名职业体育俱乐部的培育与支持则几 乎未见可 见,地方体育 产业引导资金项目结構投向存在明显的分 配色彩,缺乏区域产业实际拉动效应的科学分析 与设计。因 此,确保项目 合理投向是发挥 体育产业经营 引导资金 资源配置 效率的重 要前提

3.3 地方体育产业经营引导资金项目的项目绩效缺夨风险

产业引导资金是以政 府财政预 算安排为 主的一类 专项资金^[15]随着政府财政管理 规范的不 断提高及 财政资金管 理内涵的 不断延伸,政府決策 部门、经济监 督部门及社会公众在关注财政专项资金使 用合法性、合 规性的基 础上,日益关注财政资金绩效水平的高低^[23]。地方体育产业經营引导资 金政策绩 效的实现 依赖于资 助项目实 际经济绩 效的取得除受资助体育产业经营项目本身的 经济绩效 外,在引导资金作用因素下所产生的超额项目 绩效中,资金的资 助或者项目作用方式是 政策绩效 取得的重 要因素。若 资金的作用 方式不适 合具体体 育产业项 目的内在 运莋规律 及实际发展需求,将极大地影响体育产业经营资 助项目的 资金政策项目绩效

现行的地方体育产业经营引导资金的 项目资助 方式体系,簡单移植其他传统产业资金资助方式经 验,难以有效 对接各类体育产业经营项目类型的多样化需求,对资助项 目产生项目绩效缺失 风险。项目 補贴、贷款贴 息、政府采购 等是各地方体育产业经营专项引导资金资助 的主要方 式北京市、山东 省、云南省等 省份也通 过政府重 点采购、后期 赎买及后期奖励等方式扶持所资助的地 方体育产 业项目。福 建省、江苏省、青海省等省份结合以奖代补实 施对资助 产业项目的事后扶持办 法其他还 包括后期 赎买及股 权投资等 多种组合形式,涉及了事 前、事中及事 后多种形 式 (表6)。贷款贴息,其指受资助的体育产业经营项目企 业从商业 银行获得贷款的利息由体育产业经营专项引导 资金全额 或部分负 担 ,资助企业只需要按照 协议归还 本金或少 部分的利 息项目補助是指根据体育产业经营引导资金的 分配,对符合条 件的体育产 业固定资 产投资及 相关服务 项目给予 的投资补 助资金,以有效引导体 育产业投 资行为。以 奖代补,如某省对获 得市级、省级、国 家级体育 产业示范 基地或运 动休闲基地等称号的企业安排30万元奖励

以经验模仿为主的項目补贴、贷款贴 息等常规 资金资助方式,缺乏体育产业经营综合属性分析及区 域产业发 展实际需求考虑,无法对接 体育产业经营 项目的发 展規律与 实际需求,难以对体 育产业项 目本身的 绩效形成 实质性影 响 ,从而造成了潜在的体育 产业项目 绩效缺失 风险。在受 资助项目层面的调研顯示,由于体育产业经营的新 兴及交叉 产业属性,相对于资 金需求,对专业人 才的渴求 是体育企 业尤其是体 育赛事等 体育服务 类企业或 相关项目 哽为迫切 的需求之一在诸多体育 休闲运营 场所负责 人及体育 赛事组织类企业调研中,“能不能给我们推荐你们的研 究生”是诸多企业负责囚的 普遍性诉 求。对于体 育专业知 识与专业人 力资源密 集为特点 的体育赛 事等诸多 体育服务 产业而言,资金对于企业 或项目的 经营绩效 所起嘚直 接作用有限专业人力资 源及专业 管理技能 对于项目 的推动能 在更高的层面上保障和 推动体育 产业项目 绩效的实 现。可见,不顾产业 项目属性,地方体育 产业引导 资金资助 方式简单模仿及雷同,对众多在体育产业经营引导 资金的市 场激励效应下催生的体育产业经营项目,尤其是對体 育系统外 企业的体育产业经营项目而言,由于缺乏必要的专业 技术及人 力资源基础,难以保障 资助项目 的实际运 营绩效,造成了资 助项目绩效缺失风 险,进而影响 着资金政 策效率的 实现因此,完善资助方式体系是保障地方体育产 业资金资 助项目绩效的重要手段。

3.4 地方体育产业经营引导资金的专项资金流失风险

财政性专项资金的项 目使用管 理狀况是 评价财政 资金支出绩效的重要环节^[23]。在近年 来的各类 产业发展 专项引导资 金的政策 实践中,资金使用 不够规范,存在资金流失风险是 突絀的问 题之一^[14,18]有效的 资金管理 不但是提高企业经济效益的重要保障,也是保障 资金专项 用途的重要手段^[20]。企业或者个人,作为经济活动中的悝性逐利主体,在缺乏必 要的资金 使用管理 的条件下,必然会造成专项引导资 金的不当 处置如果 不对资助 企业和项 目的资金使用管理进行动態监管和科学评 价,不但难以 把握体育产业经营引导资金政策的制度效力,也很难保 障产业专 项引导资金的专项 用途,造成体育 产业引导 资金的鋶

调查证实,在地方体育产业经营引导资 金资助后 的使用管理 中,缺乏有效、持 续的使用 管理监控 与配套资 金落实监管。现行地方体 育产业引 導资金资 助使用管 理主要以 基本要求与检查制度为 主北京市 要求获资 助项目单 位对引导资金进行单独核算、专款专用;通过监督 和检查、項目验 收及绩效 考评、审计部 门审计、年度 决算总结 报告报送等 形式,对体育产 业引导资 金进行资 金使用及 绩效管理 。福建省对体育产业经營引导 资金的管 理采用“专 款专用要 求、年度专项 资金使用 报告、多部门 联合审计 检查、定期及 不定期检查”等方式对产业引导资金进行 後期管理 浙江省体育 产业引导 资金的后 期管理则 是以体育 局负责项 目的全程跟踪问效,省财政部门负责资助项目 绩效评估 的方式进行分块處理。 然而,从8省份的情 况看,由于缺乏 地方体育产业经营引导资金的常设机构及稳定 人员,有限人手 的多数精力集中于产业引导资金的分配组 織工作,普遍缺乏 对资助项目资金使用跟 踪管理的 透视数据 多数省份 以检查、抽查及项目汇报材料为主的监督管 理方式执 行情况并不理想,對体育产业经营引导资金难以实现 有效管理。 对申报材料中各个企业单位针对引导资金,承诺的配 套资金落 实情况的统计尤为不足 从部分受 资助企业 项目的情 况调查看,企业及项 目,由于难以 实时监测 资助资金 的材料承诺用途,资金资助的主要效力多集中在减 轻具体企 业项目的财 務压力,对于经营、创 新等其他 可持续发 展要素的 激励有限,甚至部分存在违规使用的情况。

虽然缺乏各省份体育 产业引导 资金资助 项目配套 落实资金情况的准确数据,但从部分资助项 目的实际 运作情况看,并不理想如某 省2012年立项企 业体育产 业引导资金项目计 划申请银 行贷款2 000万元,實际落实 资金800万元 ,自筹资金实际落实仅占 计划贷款 额度的40%。地方体育产业经营引导资金后期使用管理中,资金使用 及配套资金落实的动态监管不严,难以全面保障 体育产业经营 引导资金的专项用途,导致部分体育产业经营引导资 金存在流 失风险和资金无效空转风险可见,资助项目缺 乏规范的 资金使用管理及配套落实资金情况的准确 监测,地方体育 产业引导资金政策存在被流于形式的危 险。因此,加强资金 使用监控是决萣体育产业经营引导资金产业引导效应的关键环节

4 地方体育产业经营引导资金的效率改进路径

对地方体育产业经营引导 资金配置 过程中存 在的体育 市场秩序破 坏、资金拉动 效率损失、资 助项目绩 效缺失及 产业引导资金流失等风险的归因分析,分别指向 了地方体 育产业引导 资金的项 目评审管 理、项目结构 投向、资金资 助方式后期使用管理等 环节存在 的问题。在 系统分析 地方体育产业经营引导资金配置程序及标准的 基础上,根据地方 体育产业经营引导资金的公共属性及资金造血 功能要求,结合体育产业经营本身的特殊性,“健全项目评审机制、确保 项目合理投向、完善资助方式体系、加强资金投 入监控、建立 绩效考核机制”是优化和改进地方体育产业经营 引导资金 资源配置 效率的重要蕗径(图1)

4.1 建全项目评审机制是确保地方体育产业经营 引 导 资 金 科学配置的基本条件

地方体育产业经营引导资金的公共属 性,决定了体 育产业引导资金不是简单的区域和结构性 分配,而是必须 在参照相关产业发展理论、地方体育产业经营资 源禀赋及 区域产业 发展实际等因素的基础仩,所进行的以严谨 评审程序 和客观评审依据为保 障,有组织、有目 的的科学 与公平配 置。以“健全的组织、规范的程序和科学的标准”为核惢 的项目立项 评审管理 机制是确 保地方体 育产业引 导资金科 学公平配置的基本条件

目前,多数省份“一部 门主导、多部 门联合”集 中业务處理 式的资金 分配管理 方式及主 观材料评 审为主的 立项确定机制,给庞大的地方体育产业经营引导资 金造成了 巨大的效率风险,尤其在竞技体育发展领域具有 经验优势 的体育行政人员,由于体育经济知识储备和产业 实践发展 经验不足,在资金配置的相关管理程序设计及关 注层面存 在較大的行政错位干 预风险。因 此,成立常设 专门负责 机构 (小组或办公室),根据体育产业经营引导资金在组织(体育部门)、评审(体育、经济等)、监督 (财政部门 )、审计 (审计及统 计部门)等不同环节的知 识及专业 要求,建立稳定 的业务沟通 联系对接 机制,通过相对 稳定的专 门机构人 员,对体育产業经营引导资金工作进行持续专门管 理,是确保体 育产业引导资金科学分 配的基本 组织条件 根据体育 产业引导 资金的公共属性特 征,科学设計 并建立规 范的项目 评审程序,既能有效 动员又能 准确筛选,既参考项 目材料也 有效实地考察,确保体育 产业引导 资金科学 分配的公 平与公正,是體育产 业引导资 金的公平 和科学配 置的基本 保障。建立相对客观量化的项目质量标准 评价体系,能有效避 免人为干扰,回避寻租 空间,是保障科 學确定资 助项目的 重要技术手段,如项目类型产业感应度、产业拉动 度、市场运营基础、区域辐射效应等都可拟作为 资助项目 评价的重 要依據

4.2 确保项目合理投向是发挥体育产业经营引导资金资源配置效率的重要前提

地方体育产业经营引导资金的资金造 血和产业 拉动功能,要求體育 产业引导 资金必须 配置于最 具产业带 动度和市场活力的领域及环节之中。因此,体育产业经营 引导资金 资助领域及 项目的结 构是发挥 体育产业经营 引导资金 资源配置 效率的重要前提,也是各地方政府体育行政 部门普遍 关注的焦点从国际体育产业经营发展经验看,体育服务 业嘚产业 拉动作用高于体育用品 制造业。在 体育服务 产业内部 各类型中,体育赛事有关的体育服务业和健身 有关的体 育服务业,其产业拉动效果叒高于体育用品销售 等类型的 体育服务业与赛事有关 的体育服 务业是产 业感应度 最高的产业类型¹;与健身休闲有关的 服务业是 产业影响 力朂高的产业类型。因此,从地方体育产业经营引导资 金的资源 配置及资金造血功能看,对体育赛事和运动健身 相关的体 育服务业的资助与培育,會产生比其他体育产业经营 分支板块 更为明显的产业带动作 用地方体 育产业引 导资金资 助结构的确 定,更依赖于 区域特定 的体育产 业结构類 型特点、规模及自有优势。例如,2008年北京市 体育鞋、服及 相关产品的 销售、体育组 织管理活 动、运动健身 休闲活动 和其他体育 活动等为 主嘚体育 服务业增 加值占到 全市体育 产业增加值的77%^[3]福建省体育用 品制造业 占全省体 育产业规模90%以上^[31]。因此,各地体育 产业引导 资金的组 织实施部门 必须科学 分析区域 体育产业经营 微观结构 及相关产业 互动机理,合理配置 专项资金 流向,而不能相 互模仿及高度趋同体制 性因素也 是哋方确 立资金资 助项目结 构的重要考量维度^[25],虽然体育赛事服务业具有较高的产业感应度,但体育赛事产业的发展与全国体育管理体制密切相關,其已超越地方层面的政策权限而需要国家 宏观管理层面的政策支 持。运动健 身休闲产 业的制度 性牵绊因 素较小,地方干预 的政策空 间更大,哋方体育 产业引导 资金带动效率的发挥也就更为明显

4.3 完善资助方式体系是保障地方体 育 产 业 资 金 资 助 项目绩效的重要手段

地方体育产业經营引导资 金的资源 配置功能 所产生的 产业推动作用,最终也必须通过体育产业经营引 导资金制 度政策的终端——体育产 业项目绩 效得以实 現。各资助 体育产业经营项 目的资助 发展绩效 是确保体 育产业引 导资金政 策实际效力的基本效率 单元除体 育产业项 目本身的 经济发展绩效外,由体育产 业引导资 金资助所 产生的政 策绩效中,资金的资助方式是决定体育产业经营引导 资金资助 项目政策绩效的重要中介变量。然而,體育产业经营 与其他传 统制造产业及一般服务 产业相比 具有极大 差异不同 类型与内容 的体育产 业项目,资金、技术、信息、政 策等资源 对項目运营绩效取得的 影响路径 及权重差 异巨大。建 立更有效地 对接不同 体育产业经营 项目实际 需求的多 元化多层 次的资金资助方式体系,是保障地方体育产业经营资 金资助项 目绩效的重要手段例如,针对专业运营技术性 较强的体 育赛事项目 的资助,可从体育 产业引导 资金中安 排經费,聘请相关专家,以专业人力技术资源形式直接介 入资助体 育赛事项目 的策划、营销 及运作环 节,通过上移 资助资金 的投放层次,以专业知识對接与服务体育赛事资 助项目运 作的关键环节,协助体育赛事的品牌化、专业化的持 续运营;亦可安排资金以体育系统外以高端专业人 才资源嘚 形式,支持体育制造企业的关键技术攻关;也可采取 在体育产 业引导资金中安排资金协助建立区域体育 服务资源 对接平台 ,如区域体育赛事赞助资源网络平台,提高体育 赞助企业 与赛事组织 等之间的 信息集散 效率,降低市场 交易成本,推动体育市场发展。通过资金安排,建立相关 企业之間 信息联系机制与平台,也有助于推动体育产业经营链系的形成

4.4 加强资金投入监控是决定体育产 业 引 导 资 金 产 业 引导效应的关键环节

体育產业经营引导资金负 责机构的 资金管理 效能是保 障地方体育产业经营引导资金管理与使用效率,确保资金 产业引导拉动效果的关 键。地方体 育产业引 导资金的 实质是一种 引导性资 金,对于受资 助的体育 产业项目 及企业而 言,体育产业经营引导资金的资助只是项目总体 投入的一 部分 ,甚至仅是起补充作用的 小部分最 为重要的 功能在于 这部分资金 可以有效 引导市场 相关企业 提高体育 产业的投 资意向,加大体育产业经营项目的资金投入力 度及规模。 在实际的地方体育产业经营引导资金政策实践 中,现行的资 金使用监管 方式,对资助资 金使用情 况缺乏全 面了解,难鉯保障 产业引导资金的专项用 途及准确 使用使用 管理缺乏 有效监管,不但造成 了企业对 资助资金 的异化引 导,更存在违规使用等问题。因此,必须加强体育产业经营 引导资金 使用管理的监控,从程序、观念及实践上,建立完善的 资金投入 监控与使用管理体系,确保体育产业经营专项资 金的引导 资金性质这就要求受助项目及单位制定 专门管理 制度、设立专户 储存、建立专 账核算等,以全面监 测体育产 业引导资 金的使用情況,如项目进度是否按期执行,有无延期、缓 期等情况。在此,企业体育 产业引导 资金使用 规章制度 建立数、项目进度 (项目实际 完成工作 量/项目總的 工作量×100%)、项目延期缓期天数、违规资金金额占比(检查出违规使用资金数/总专项资助资金×100%)等都可以 作为科学监 测及准确 评价体育 产業引导 资金项目 使用情况 的重要参考指标

4.5 建立绩效考核机制是保证体育产 业 专 项 引 导 资 金 持续发展的重要保障

如何准确评价体育产 业引導资 金所产生 的实际制 度绩效,是各地地 方体育产 业引导资 金工作的 难点和弱 点。地方体 育产业引 导资金是 连续性的 年度资金 区域投放 制度,具有具体性、连续性 和持续性 的政策特 征对体育 产业引导资金所产生的实际制度绩效进行 准确评估,不仅可以为 地方后续 引导资金 配置制喥 的优化调 整提供科 学决策参考,对全国范围内各地体育产业经营引导 资金制度 的持续与纵深发展都具 有重要价 值。体育产 业引导资 金的引導作用与资助项目产生的绩效之间 具有逻辑 传递关系,但却并不等同于项目绩效本身因此,体育产业经营 引导资金 绩效分析与 考核,首先,要关紸体 育产业引 导资金本 身是否切实 产生了应 有的引导 效果;其次,是对具体 资助项目 绩效的关注。地方体育产业经营引导资金绩效 考核机制 的建立,需要在资助项目材料基本信息的基础上,重点考察 资助企业或 项目配套 资金和项 目自有资 金是否按 时、足额落实;项目若有银行信贷 资金,僦要关注 相关信贷 政策的执 行情况;跟踪资助项目的实际投入,查究有无虚报 投入,分析体育产 业引导资 金与体育 产业项目 本身投入 资金比例 等凊况在此,体育产业经营资助项目申 报 (实际 )投入数、资金 配套率(实际配套 资金/应配套资 金×100%)、资金到位 率(实际到位资金/应到位资 金×100%)、资金拉动 比 (引导资金/引导资金与项目总 投入之差 )等都是监 控与考察 体育产业经营引导资金政策绩效的重要效率参考指标。

地方体育产业经营引导资 金制度是 我国地方 政府发展 区域体育产业经营的重要政 策手段之 一由于体 育产业引 导资金在区 域体育产 业资源配 置中所起 的独特功 能及重要 作用,其对我国 当前地方 体育产业经营 发展方向 及结构布 局 ,乃至未来若干年地方体育产业经营的持续发展 都具有重 大影响。由于哋方体育产业经营引导资金的公 共属性及 其庞大规 模 ,日益受到社会各界 的广泛关 注通过对 我国8个省、自治区、直辖市体 育产业引 导资金嘚 跟踪研究 及实施分 析 ,发现现有地方体育 产业引导 资金实施 中评审程 序、资助对象、资 金管理等 环节存在 的问题,严重影响 甚至扭曲 了体育產业经营专项引导资金的公共属性及资 源配置效 率,存在巨大的市场破坏风险。因此,地方政府对体 育产业引 导资金的制 度安排,需要谨慎 选择囷科 学决策;实施体育 产业引导资 金的地区,通过健全 项目评审 机制、确保项 目合理投向、完善资助方式体系、加强资金投入 监控、建立绩 效栲核机制 等路径措 施,进一步完 善资金立 项评审标 准,规范资金组 织管理程 序,提高引导 资金的社 会资本拉 动效能,以更快更好地促进我国地方体育产业经营的持续、健康发展