韩国发表驻韩美军防卫费分担特别协定
来源：搜狐军事
作者：知远
　　日，韩国政府发表了年驻韩美军防卫费分担特别协定（SMA: Special Measures Agreement）。根据协定，2014年防卫费分担金比2013年（8,695亿韩元）增加5.8%（505亿韩元）为9,200亿韩元，2014年至2018年各年度增长率参考上一个年度消费者物价指数，把增长率控制在4%。除此之外，韩美两国为保证防卫费分担金的安全、透明、高效管理和使用，决定从防卫费分担金分配阶段起，加强协调与合作，并建立建设领域和军需支援领域常设协商机制。除此之外，双方还决定美国定期向韩国通报“年度防卫费分担金执行报告书”、“预算未执行情况详细报告书”等。
　　韩美此次就驻韩美军防卫费分担问题达成协议，意味着在未来几年间将会有效弱化和规避韩美在防卫费分担问题上的冲突和矛盾。不过，也不能完全排除遭遇国内舆论反对、国会不批准等的可能性。为防止此类情况的出现，有必要对防卫费分担问题开展具体的深入研究。一直以来，媒体在报道防卫费分担问题时总是强调韩国试图最大限度地减少防卫费分担额，美国则想尽可能多地获得支援。这样，本来是为了强化韩美同盟的防卫费分担问题，反倒成为衡量韩美同盟关系的一种标准。数年前，时任韩美联合司令贝尔指出，韩国是否有公平分担驻韩美军防卫费的明确意愿，韩国是否希望并尊重美军驻扎，从防卫费分担问题中可以得以具体体现。（申钟浩{音}，2009，p.58）。换句话来讲，美国认为，防卫费分担问题直接影响韩美同盟关系，韩国在这一问题上的态度，是衡量韩美同盟关系的重要标准。
　　为使防卫费分担问题能够推进韩美同盟关系的发展，韩国公众有必要正确理解防卫费分担问题的背景及其深层含义。即，只有国民真正了解防卫费分担协商为何启动，为何要继续下去，才有可能引导正确的舆论导向。这样，政府才能扎实推进防卫费分担协商。为此，有必要展开具体分析，与其它国家相比，韩国承担的防卫费分担金，到底是多还是少。只有这样，才可能正确认识防卫费分担问题，关于防卫费分担问题的协商才可能合理有序推进。无疑，防卫费分担问题的协商每取得一点具体进展，都将有利于进一步巩固韩美同盟关系。
　　本文首先从理论层面对防卫费分担问题做了具体分析。然后，对德国和日本的防卫费分担情况进行了深入研究。其实，在防卫费分担问题上，理论方面依然存在很多不足之处，有待进一步改进与完善。因此，研究防卫费分担问题的本身就具有非常重要的意义。文章还对韩国分担的防卫费进行了详细分析，结合防卫费分担理论以及德国和日本的防卫费分担事例，对韩国的防卫费分担水平进行了具体评估。最后，文章提出了政府在防卫费分担问题上需要努力的方向。
　　一、防卫费分担问题的理论研究
　　（一）、防卫费分担问题的背景和概念
　　冷战结束后，经济实力不断衰弱的美国开始认识到有必要与同盟国家共同分担防务责任和防卫费用。从上世纪九十年代初期开始，美国提出共同防卫概念（common defense）、责任分担概念（responsibility sharing），并基于此每年评估同盟国家的贡献度 。责任分担领域包括防卫费支出、军事力量现代化、机动力和军需支援能力提升、接受国（驻扎外国军队的国家）支援/费用分担、多国维和作战、对外援助等内容（DoD，2003，pp.-，p.Ⅰ-）。总体来讲，美国希望与同盟国家、友邦国家共同维护世界和平，分担安全责任。
　　尽管美国为此付出了很大努力，但是同盟国并未发挥更大的作用，负担更多的责任。因此，美国从2005年起不再发表责任分担相关报告书，并开始使用负担分担（burden sharing）一词 。从负担分担（burden sharing）一词中可以看出，美国明确表明要与同盟国家分担困难。很显然，比起责任分担（responsibility sharing），负担分担在程度上要加重许多。负担分担（burden sharing）的核心在于美国要与驻扎国共同分担驻扎费用，即费用分担（cost sharing）。从费用分担中，可以清楚地了解同盟国承担的部分和美国节约的部分。因此，费用分担问题适合放到谈判桌上进行讨论。
　　表-1：伊拉克战争时期美国的同盟国/友邦国财政支援情况
　　*出处：Baltrusaitis, 2010, p. 12.
　　从2003年的伊拉克战争中可以看出，美国要求的“责任分担”和“负担分担”同时发挥了作用。这次战争虽说是由美国主导的，但是美国的同盟和友邦国家以各种方式、各种形式减轻了美国的负担。其中，最为明显的是各国为战争提供了大量的作战人员。可以说，这是“责任分担”的典型事例。英国（在2003年初期伊拉克自由行动中投入45,000名，在2004年的永久自由行动中投入8,220名）、韩国（2005年投入3,600名）、意大利、波兰、乌克兰、西班牙、荷兰、澳大利亚、罗马尼亚、丹麦、日本、格鲁吉亚等国家投入了大量的兵力（Baltrusaitis，2010，p.9）。未派出作战人员的同盟国家和友邦国家，出于“负担分担”的考虑，如表-1所示部分承担了战争费用。
　　平时，“负担分担”主要以“费用分担”的形式提出，美国向韩国提出的“防卫费分担”正是属于这一范畴，具体指韩国部分承担美国驻扎韩国产生的相关费用。表-2列出了“负担分担”和“费用分担”的关系。在韩国，通常并不使用“负担分担”一词，大部分情况下使用“防卫费分担”一词。
　　表-2：“负担分担”与“费用分担”的关系
　　*出处：Inspector General in DoD，2008，p.1。
　　（二）、防卫费分担问题的理论研究
　　韩国国内对于防卫费分担问题的研究，主要集中在防卫费分担问题的背景说明、提出旨在减少韩国负担的改进方案、强调美国要求的不合理性等方面，很少有人深入思考和探究防卫费分担理论。具体来讲，在韩国开始分担防卫费的阶段，侧重于介绍“责任分担”、“负担分担”、“费用分担”概念（玄仁泽，1991，pp.76-77）。随着时间的流逝，人们转向研究北约（高尚斗{音}，1998，pp.307-308）和日本（南昌熙{音}，2002，pp.81-103）的防卫费分担情况，并深入分析了德国的防卫费分担政策（卓城翰{音}，2006；郑相敦{音}，2009）。为了提高防卫费分担的公正性，国会积极探索各种改进方案（申钟浩{音}），部分学者和市民运动家还对防卫费分担中存在的不合理性与不当性进行了强烈批判（黄日道{音}，2004；朴基学{音}，2003；李基哲2006， pp.245-266）。
　　“防卫费分担”是美国国会和政府提出的。因此，有关这方面的理论研究，即便在西欧也很难找到相关资料。很幸运，研究者们发现了金城友{音，Sung Woo Kim}）攻读俄亥俄大学博士期间发表的论文。在文章中，金城友（音）将同盟之间的“负担分担”分为4种类型。文章称，“同盟的必要性（necessity）”与“同盟国的力量（capacity）”之间的相互协调 决定着“负担分担”的规模。因此，特别需要同盟国支援的国家，往往会主动承担“负担”的大部分，不是特别需要同盟国支援的国家，则会在“负担分担”上态度消极。不过，从同盟关系的角度来讲，并非因为迫切需要就一定要承担相应的“负担”。因此，韩国也应通过协商确定适当的“负担规模”，并随着综合实力的提升，逐步增加承担的“负担”。如表-3所示，对“负担规模”做了具体描述。
表-3：防卫费分担的形态&
　　从表-3中可以看出，类型Ⅰ自身具有相当的力量，可通过与同盟国的协商来决定“负担分担”的贡献程度，美国属于类型Ⅰ。类型Ⅱ非常需要同盟国的支援，美国大部分的同盟国都属于类型Ⅱ。通常，同盟国支援规模达不到需求，因此需要这些国家随着经济的发展，逐步增加负担规模。类型Ⅲ虽具备一定的力量，但并不是特别需要同盟国的支援，冷战结束后的欧洲国家属于类型Ⅲ。考虑到未来发展的不确定性，这些国家只承担最低限度的“负担分担”。类型 Ⅳ虽具备足够的力量，但是很少需要同盟国的支援，拉丁美洲国家属于类型 Ⅳ。（Kim2012，pp.94-95）。
　　也有一些研究结果显示，在决定防卫费分担规模时，国内的政治因素起到非常重要的作用。Daniel F. Baltrusaitis将国内的政治因素分为公众舆论（public opinion）和国内政治结构（domestic structure）两个方面。如表-4所示，国家的政治结构细分为国家权力集权化（centralized），国家权力分权化（decentralized），不受国会限制的、自主的政府（autonomous），受国会限制的、非自主的政府（non-autonomous）四个类型 （Baltrusaitis，2010，p.14， pp.23-27）。
表-4：基于国家政治结构的划分方式。*出处 : Daniel F. Baltrusaitis，2010，p.25。&
　　从表-4中不难看出，类型Ⅰ中，政府权力集中，不受国会牵制。类型Ⅱ中，政府权力集中，但是在一定程度上需接受国会的意见。类型Ⅲ中，政府权力分散，并受到国会的很大影响。类型Ⅳ中，政府权力分散，并受到国会的很大牵制。因此，类型Ⅰ的国家支持“负担分担”、“费用分担”的可能性大，类型Ⅳ的国家不支持“负担分担”、“费用分担”的可能性大（Baltrusaitis，2010，p.27）。
　　上面介绍的两种分析方式，虽然不能充分说明关于防卫费分担问题的所有方面，但是提出了决定防卫费分担的几种要素，其本身就具有非常重要的意义。如果将这两种理论结合起来，就可以得出这样的结论，即，防卫费分担是由同盟的必要性、特定国家的分担能力及国内政治因素的相互作用决定的。因此，当面临严重的外部威胁（同盟的必要性）时，需积极负担防卫费。但是，若分担能力不足或国内的政治结构难以消除/克服公众的反对意见时，增加防卫费分担规模将会变得非常困难。
　　二、德国和日本的事例分析
　　那么，美国的其它同盟国究竟负担多少防卫费呢？通常，美国的同盟国根据自己的情况和条件，以不同的形态和方式，承担着防卫费用。其中，美军驻扎人数最多、防卫费分担规模最大的国家是德国和日本。因此，有必要通过对德国和日本事例的研究，分析判断韩国分担的防卫费究竟达到了什么样的程度，并从德国和日本的做法中总结经验、吸取教训。
　　（一）、德国
　　1、驻德美军和防卫费分担现状
　　1945年，德国战败后由美国、英国、法国、苏联四国军队分区占领。日，德国重新统一，苏联军队撤出德国。不过，以美国为首的其它国家依然在德国驻军。2013年，驻德美军有50,500多名，其中陆军35,200名，海军485名，空军14,450名，海军陆战队365名。（IISS，2013，p.140）。
　　美陆军欧洲司令部位于海德堡，美欧洲司令部兼最高同盟军司令部位于斯图加特，在德国中部和南部地区，分布着60多个美军基地。
　　德国根据日签署的驻军地位协定（SOFA）和1959年签署的补充协定，对驻德军队提供了大力支援。德国认为，外国军队在德国驻军，不但意味着将战败国编入同盟国家，还有效抵御了来自共产主义的威胁。因此，德国接受了驻军提出的大部分要求。在支付方式上，虽然原则上禁止使用现金，但是对于解雇退职金和社会保障金、驻军人员在执行公务过程中受到意外损害时的德国分担金等，一直以现金形式进行支付。（卓城翰{音}，2006，p.3）。
　　德国负担的防卫费分担金主要包括三个方面：对西柏林占领军（美国、英国、法国）的直接、间接支援，对美军占绝大部分的西德驻军的支援，作为北约成员国支付的捐款（卓城翰{音}，2006，p.2）。随着德国的统一，对西柏林占领军的支援已取消。
　　在冷战期间，西德承担了大部分用于西柏林防卫的基础设施建设、联合部队所需相关费用。这一规模非常庞大，相当于当时西德国防费用的20%，这种情况一直持续到德国统一。（郑相敦{音} 2009，pp.51-52）。德国统一时，德国还承担了苏联军队撤出东德的全部费用。
　　另外，德国还与美国签署了各种双边协定，以减少美国的负担。进入六十年代后，美苏之间的矛盾激化，美国的军费投入大幅增加。因此，美国向西德提出了增加防卫费用的要求。在这一背景下，从1961年起到1975年为止的14年间，西德通过大量购买美国武器、货款先行支付、债务先行偿还、大量购入美国国债、修建北约军队基础设施、建设及维护美军宿舍、购入核燃料、提供无息贷款、加强两国科学技术合作、免除驻德美军的各种税收和各项收费等方式共支援112.3亿美元。这一规模平均下来，每年达8亿美元。（郑相敦{音} 2009，pp.51-52）
　　目前，虽说德国没有在公开资料中详细介绍防卫费分担情况，但是普遍认为，德国承担的防卫费将与过去保持大体相当的规模。美国兰德公司2013年发表的关于美军海外驻扎费用的报告书中称，2009年，德国提供的支援金约为8亿3000万美元，这一规模与韩国支付的规模大体相当。表-5列出了德国和韩国对美国驻军的支援内容。
表-5：德国和韩国针对美军驻扎的支援项目&
　　* 出处 : 朴辉洛、李源友{音} 2013，p.96。 Department of Defense，2013；申钟浩{音}，2009，p.52。
　　除了对驻德美军的直接支援之外，德国还以北约共同预算的形式，负担着相当规模的支援金。这部分支援金主要用于北约本部的运营费、工作人员运营费、在同盟国家执行防空任务、运行指挥控制系统/同盟通信系统、特定领域的战力改进等方面。北约共同预算分为民间预算、军事预算、北约安全投资计划（NSIP:NATO Security Investment Programme），具体由各成员国承担。从2012年1月至2013年12月两年的预算情况来看，北约共同预算中，美国承担22%，德国承担15%，英国和法国承担11%（NATO，2014a）。这一比例是根据各国国民总收入（GNI: gross national income）确定的。从中也可以看出，德国在同盟国中起到的重要作用。从北约2013年的预算来看，民间预算215,473,000欧元，军事预算1,448,799,776欧元，安全投资项目700,000,000欧元（NATO，2014b）。据推测，2013年德国负担的北约共同预算约为3.5亿欧元。
　　整体来讲，德国分担的防卫费由通过双边协商达成的驻德美军支援金和北约分担金两部分构成。驻德美军支援金为8.3亿美元，北约分担金为5000万美元，总计约9亿美元，这一防卫费分担规模与韩国承担的规模大体相当。
　　2、特征
　　德国与韩国的情况完全不同，因此将两国的防卫费分担情况进行直接比较是非常不容易的一件事情。德国是战败国，承担庞大的占领军驻扎费用是理所应当的事情。可以说，德国承担的防卫费带有赔偿金的色彩，而德国作为战败国只能接受占领军的要求。尽管战后德国的经济状况非常糟糕，但是德国依然认真履行了义务和责任。显然，正是因为这些努力，德国的统一得到了周边国家的同意和支持。
　　德国统一后，驻德美军担负的任务由对德国防御转换为对整个欧洲的防御。尽管如此，德国依然为5万名左右的大规模驻军提供支援金和北约分担金。德国的国防费用（2012年为319亿欧元，404亿美元）和GDP（2012年为2.066万亿欧元，3.37万亿美元）是韩国国防费用和GDP的1.4倍和3倍（韩国2012年国防预算为290亿美元，GDP为1.15万亿美元）（IISS，2013，p.137）。很显然，与韩国相比，德国在防卫费上承受的负担和压力要小。
　　德国的防卫费分担金，根据具体项目，由国防部、外交部、财政部等分别编制预算。由于德国并不公开发表各项目的详细情况，因此很难了解防卫费分担金的具体内容。事实上，德国将分担防卫费视为理所应当的事情。另外，德国明确规定了支援领域和支援步骤，只要不是什么极特殊的情况，根本无需就防卫费分担问题进行磋商。也就是说，事先设定支援项目，一旦这一项目出现需求，就提供具体的支援。正因为如此，德国虽然曾就首都搬迁、对美军基地撤出/返还的评估与补偿等问题展开过进一步研究，但是在防卫费分担条件及规模问题上并未进行过新的协商。（卓城翰{音}，2006，p.4）
　　（二）、日本
　　1、驻日美军与防卫费分担现状
　　2013年，美国太平洋司令部（US Pacific Command）所属驻日美军有36,700多名。其中，陆军2,500名，海军6,750名，空军12,500名，海军陆战队14,950名（IISS，2013，p.309）。驻日美军分散部署在日本80多个基地和日本海域。除此之外，美国防部雇佣的5,500名美国人和23,000名日本人为驻日美军提供支援。驻日美军第五航空队司令部位于横田，司令官由驻日美军司令兼任。世界上最大的舰队――美第七舰队驻地日本横须贺，联合国军司令部（UNC）的七个后方基地 也位于日本。与驻韩美军相比，驻日美军不但规模庞大，而且在美军中所占的实际比重也相对较大。为了能够实施相当长时间的独立作战，驻日美军基地内有各种训练场、兵站设施、仓储设施等战斗支援设施和战斗勤务支援设施。表-6对驻日美军情况做了具体介绍。
　　表-6：驻日美军现状
　　* 出处: IISS， 2013，p.309。
　　日本依据《美日相互合作和安全保障条约》第6条、驻日美军地位协定（SOFA）第24条和1987年美日特别协定（SMA）分担防卫费用。其中，防卫费分担的最为重要的直接根据是特别协定。日本每五年对特别协定进行修订，目前适用的是2011年缔结的特别协定。日本全部或部分分担驻日美军的人工费（labor costs）、设备/设施费用（utilities costs）等。另外，驻日美军为训练重新部署至关岛等美国领土时产生的费用，也由日本负担（JMD，2013，p.138）。与德国一样，作为战败国，日本只能主动按美国的要求去做，在防卫费支援上态度非常积极。表-7对日本和韩国的支援内容进行了比较。
　　表-7：日本和韩国对美军的支援内容
　　* 出处 : 朴辉洛、李源友{音} 2013， p.75。 Department of Defense， 2014; 申钟浩{音}，2009，p.52。
　　日本依据SOFA负担设施费（建设和运营维护费）、为平息基地周边民怨的基地设施建设/整修费、国有土地/私有土地租赁费、基地搬迁费用、执行公务过程中的意外损害赔偿费；依据特别协定负担雇佣人员的人工费、公共费用（水费、电费、煤气费）、移动至训练场所/重新部署费用等。日本会尽可能满足美国提出的要求，若出现SOFA或特别协定未规定的需求时，日本将通过与美国的进一步协商，以多样、灵活的方式提供支援。每年，美国国务卿、国防部长和日本外相、防务相定期召开美日安保磋商委员会（2+2），最终决定防卫费支援的具体内容。表-8列出了2013会计年度驻日美军的支援预算。
　　表-8：2013会计年度驻日美军支援预算（单位：日元）
　　* 出处 : JMD， 2013，p.139。
　　从表-8中可以看出，日本2013会计年度（-）中的驻日美军支援预算为6,411亿日元。其中，依据SOFA和特别协定的直接支援费为3,683亿日元，间接支援费为2,037亿日元。除此之外，还包括冲绳特别委员会相关预算、美军基地重组相关预算等特别支援项目。与韩国不同，日本的驻日美军支援费用并没有持续增加，而是有所减少。2011年，日本的支援预算为6,912亿日元（JMD，2011，p.277），2012年为6,540亿日元（JMD,2012,p.233），呈逐年减少趋势。这可以说是日本呼吁美军减少费用、控制雇佣人员数量、提高使用效率等多项努力所取得的成果（JMD,2013,p.138）。
　　日本对驻日美军的支援以实物、现金的方式进行。以汇率100日元=1000韩元计算，整个支援规模相当于韩国的7倍（2013年韩国的防卫费分担金为8，695亿韩元）。其中，直接支援费相当于韩国的4倍。也有人将日本依据特别协定提供的支援规模与韩国的防卫费分担金进行比较后认为，日本只是韩国的1.6倍。不过，特别协定是提供支援的依据，将韩国的防卫费分担金与基于特别协定的支援项目进行比较，其实并没有什么实际意义。驻日美军规模超过驻韩美军，再加上日本的国防费用（2012年为4.71万亿日元）是韩国的2倍，GDP（2012年为474万亿日元）是韩国的5倍（IISS，p.306）（IISS，p.306）。因此，日本相比韩国负担更多的防卫费也是理所应当的事情。
　　2、特征分析
　　日本分担的防卫费以SOFA、特别协定、追加协议三种方式提供。在防卫费分担问题上，日本态度积极，尽可能满足美国的需求。如果支援项目不在规定范围内，日本还会对规定加以改进、完善或重新制订。韩国分担的防卫费是“总额型”，即韩美通过协商最终确定防卫费分担金总额；日本分担的防卫费是“需求满足型”，即日本通过研究尽可能满足美国提出的各种需求。（金英日{音}、申钟浩{音}，2008，p.8）。不过，尽可能满足需求并不意味着没有限度。2013年，日本明确设定了防卫费分担的人力、人工费、公共费用的最高限度（JMD，2013， p.138）。所以说，尽管从整体上来看，日本防卫费分担是“需求满足型”，但是在某些方面设定了一定的限度。可以说，在“需求满足型”的大框架下，有部分“总额型”项目。
　　虽说日本的国防费用、GDP规模很大，但对日本来讲并不意味着防卫费分担金就不是负担。从2013年会计年度来看，驻日美军支援金为6,411亿日元，占防卫预算（4.6804万亿日元）的13.7%（JMD，）。即便只计算驻日美军支援费（2,231亿日元）和特别协定（SMA）负担金（1,452亿日元），也达到3,683亿日元，这也占到了防卫预算的7.9%。若只计算特别协定负担金（1,452亿日元），占防卫预算的2.2%。韩国2012年国防预算为34.3453万亿韩元，防卫费分担金（费用分担）为8,695亿韩元，防卫费分担金占国防预算的2.53%。很显然，日本承担的负担要比韩国大很多。
　　日本政府直接管理所有防卫费分担预算。日本并不将现金交给美方，所有的防卫费分担预算都在日本使用。因此，日本政府能够准确把握预算的使用情况，实现预算执行的可控性。正因为如此，日本政府能够就雇佣日本人的雇佣条件等问题与美方进行积极协商。也就是说，日本最大限度地满足美军需求，不过预算的使用则由日方负责。
　　（三）、关于防卫费分担问题的德国、日本事例分析
　　从表-3中防卫费分担的形态来看，德国的国防费用规模虽说不小，但是还不足以毫无负担地支援同盟。另外，由于德国实现统一，直接威胁消失，应该将德国列入类型Ⅳ中。但是，从历史上来看，德国引发了两次世界大战，而且德国与多个国家接壤。因此，德国内部也不会认为其面临的威胁完全消失。即，与过去相比，对于德国而言，同盟的必要性有所弱化，德国应属于Ⅱ。所以，在德国，依然驻扎着相当规模的美军，德国也持续提供着必要的费用支援。不过，最近由于同盟的必要性确已有所下降，因此尽管德国的经济规模大于韩国，而且驻德美军的数量是驻日美军的两倍，德国只是分担着与韩国差不多的防卫费用。
　　日本的情况同样如此。虽说日本的经济实力强，但是并不能毫无负担地支援同盟的要求。只不过与德国相比，日本有更大的理由保持与美国紧密的同盟关系。日本有来自朝鲜的核武器、导弹威胁，在钓鱼岛（日本称尖阁群岛）问题上，与中国的矛盾日趋激化。面对快速增强军备的中国，日本感到极度不安。在这种背景下，日本只能依赖同盟国美国。因此，日本应属于表-3中的类型Ⅱ。
　　基于Daniel F. Baltrusaitis在表-4中提出的分类方式，依据政治结构研究支援程度的问题时就会发现，德国和日本实施内阁责任制，国家政治结构呈现分权化。不过德国和日本是点燃第二次世界大战的国家，这两个国家比起其它任何国家从内心深处更愿意打造命运共同体。也就是说，尽管从表面上看两国确实是分权化政治结构，但是从内部来讲，更容易以精英为核心去运营国家。虽然可以将从形式上展现议会主义的德国和日本划为类型Ⅳ，但是以议员内阁制掌握议会的党派领导人被任命为总理后，可以对国会进行实质性的控制，其结果，议会的自主性就得以保证。因此，德国和日本其实更倾向于类型Ⅲ。一直以来，德国和日本面对事关国家利益的重大事件，政府和议会往往会携手共同应对。在防卫费分担问题上，就未曾遭到过议会的强烈反对和批评。很显然，对于德国和日本而言，决定像分担防卫费这样的问题并非是什么非常困难的国内政策问题。
　　三、韩国的防卫费分担现状
　　（一）、驻韩美军现状
　　第二次世界大战之后，为解除日本军队的武装，驻韩美军（USFK: United States Forces Korea）于1945年8月首次进驻韩国。1949年，大部分驻韩美军撤出韩国。1950年，6.25战争爆发，大批美军参加战争。在6.25战争结束之前，1953年，驻韩美军有8个师，32万5000人。之后，驻韩美军规模不断缩小，目前有28,500名美军驻扎韩国。驻韩美陆军第8集团军有19,200名，第7航空队有8,800名，海军有250名，海军陆战队有250名（IISS，2013，p.315）。表-9详细列出了驻韩美军从1945年至目前的兵力规模变化情况。
　　表-9：驻韩美军兵力变化情况
　　* 出处 : 国防部军事编纂研究所，2003，p. 677；黄仁洛（音），2010，p.33。
　　（二）、防卫费分担经过
　　韩国依据“相互防卫条约的《驻韩美军地位协定（SOFA）》”第5条，与美国签署了防卫费分担特别协定。根据防卫费分担特别协定，从1991年起，韩国部分分担美军驻扎费用。SOFA协定中并没有关于美军驻扎经费的支援条款，因此韩国参照日本的做法，与美国缔结专门的协定，并向美军提供有效支援。
　　1991年，韩国分担的防卫费为1亿5000万美元。之后，这一规模不断增加。根据第1、2次特别协定，以1995年分担3亿美元为目标，韩美每年进行防卫费分担金协商。不过，双方在协商过程中发现，由于两国的立场存在差异，过于频繁的谈判，有可能会给韩美同盟带来负面影响。1996年，韩美通过第3次特别协定决定，以上一个年度的防卫费分担金为基准，每年增加10%，并首次确定了三年的防卫费分担金。第4次特别协定规定了截止到2001年为止韩国分担的防卫费，从本阶段起，韩国开始以韩元支付人工费和部分军需支援费。第5次特别协定规定了2002年至2004年间韩国分担的防卫费，这段时间防卫费分担金比上一个年度增加8.8%。第6次特别协定规定了2005年和2006年韩国分担的防卫费，期间冻结了防卫费分担金的增长，并将所有的防卫费分担金以韩元进行支付。第7次特别协定规定了2007年和2008年韩国分担的防卫费，从2008年起在上一个年度数额的基础上增加上上年度物价增长率，军事设施建设的实物量比例提高至10%。
　　2009年之后的防卫费分担金，依据2008年缔结的第8次防卫费分担特别协定来确定。各年度分担金规模考虑了上上年度物价上涨率，但是设定了分担金最高增长率4%的上限。此外，军事建设费分阶段转换为实物形式支付。据统计，2011年，美国承担了在韩国产生的非人力驻扎费用（NPSC: None-personnel Stationing cost）中的42%（Manyin，2011，p.18）。表-10列出了截止2013年韩国承担的防卫费分担金情况。
　　表-10：韩国的防卫费分担情况
　　*出处：到2009年为止，参考黄仁洛（音）文章；从2010年起，参考外交部资料。
　　（三）、防卫费分担的现状和特征
　　最初，韩国提供的防卫费分担金有4个项目。后来，防卫费分担金调整为人工费、军事建设、军需支援3个项目。以2013年为基准，韩国员工的人工费占韩国提供的防卫费分担金的38%，包括营房建设等非战斗设施建设项目占防卫费分担金的44%。截止到2008年为止，韩国对联合防卫力量增强项目（CDIP: Combined Defense Improvement Program）进行了专门管理，但从2009年起这部分预算并入军事建设费用中。铁路运输、车辆运输、物资资源等军需支援费占防卫费分担金的18%。表-11详细列出了各领域防卫费分担支援情况。
　　表-11：1991年～2013年防卫费分担项目（单位: 亿韩元， m=百万美元）
　　* 出处 : 2008年为止，参考金英日（音）、申钟浩{音}，2008，p.3；2009年起，参考国会外交通商委员会外交部答辩（日）资料。
　　人工费指为驻韩美军基地工作的韩国人员工提供的基本工资、津贴等薪水，人工费全部以现金的形式进行支付。军事建设费指部队营房、环境设施、污水处理设施等驻韩美军非战斗设施建设支援金，从2009年起，联合防卫力量增强项目被列入其中，支付方式为实物和现金支付。军事建设费中，以现金支付的设计费和监理费占12%。剩下的以实物方式支付的军事设施建设项目由驻韩美军司令部来指定，待项目竣工后，再将设施交付美军使用。联合防卫力量增强费指韩国和美国为增强联合防卫力量可共同使用的战斗设施建设支援费，这些战斗设施包括跑道、弹药库、码头、飞机掩体等。在韩美事先协商好的金额范围内，韩方在接到美方提出的需求后，负责推进工程建设。工程建成后，以实物形式提供美方。军需支援费指弹药的存储、管理、运输，装备维修，飞机维护，非战斗车辆的军需维修，仓库出租，设施维护等方面的费用。美方就所需物资、服务等与韩国企业达成协议后，将合同及发票提交韩方。之后，韩方再进行事后结算。
　　韩国和美国通过协商最终确定防卫费分担金的总规模。然后，对分担费预算按项目进行资金分配。比方说，在第1次、第2次特别协定中规定韩国分担驻韩美军驻扎费用的三分之一；第3次特别协定中规定以美元为基准，每年增加10%；从第4次特别协定起，同时考虑经济增长率、物价上涨率来计算分担金。正因为如此，虽说能够很容易地看出防卫费分担金的增减情况，但是很难判断这些资金究竟以什么目的用在了什么地方。
　　韩美两国就防卫费分担金总额进行了多次协商。在这一过程中，分担金总额和条件也发生了一些具体变化。在谈判过程中，美方要求韩方增加防卫费分担额，而韩国则在尽可能减少增长幅度的同时，努力使防卫费分担的条件朝着有利于韩国的方向发展。美国和韩国一个要求增加防卫费分担金，一个试图将增加规模最小化。很显然，双方的立场存在差异，甚至对立。这样以来，谈判场所很容易成为提出自己要求的场所。由于谁也不愿意放弃己方的观点，往往会出现争执，陷入僵局，防卫费分担谈判被迫拖延。防卫费分担金总规模、预算案确定后，才能上报国会审议。时间上的推迟，会给国会的审议带来了非常大的不便和干扰。（国会预算政策处2013，p.68）。另外，两国间的立场差异一旦被媒体公开，还很容易刺激和激化韩国国民的反美情绪。同样地，美国国民也普遍认为，韩美间在负担分担上所持的基本立场存在明显差异。正因为如此，一些人担忧，为了增强同盟关系的防卫费分担问题，有可能会影响、甚至破坏韩美同盟关系。
　　（四）、基于防卫费分担理论的韩国事例分析
　　参照表-3的防卫费分担形态，可以看出，韩国的防卫费分担情况大体上与日本的情况非常相似。尽管韩国的经济实力并不弱，但是依然达不到能够轻松承担美方要求的程度。不过，对于韩国而言，有一点是非常清楚的，即韩美同盟关系极为重要。直至今天，根据1953年缔结的停战协定，韩国与朝鲜在非武装地带两侧仍然处于严重对立、一触即发的停战状态。韩美军队在“韩美联合司令部”的指挥下，保持着较为完备的联合应对态势，并定期实施“关键决心（Key Resolve）&鹞鹰（Foal Eagle）”、“乙支&自由卫士（Ulchi-Freedom Guardian）”等大规模联合演习。随着核武器的不断开发，朝鲜对韩国的核威胁也在逐渐增强，所以韩国只能全面依赖美国的核保护伞（Nuclear Umbrella）及延伸遏制战略（Extended Deterrence）。考虑到这些情况，韩国应该相当于表-3中的类型Ⅱ。因此，对于韩国而言，除了尽可能地接受美国提出的要求，别无更好的办法。
　　参照表-4研究韩国对驻韩美军的支援情况时，就可以发现，韩国与德国、日本的情况有所不同。德国和日本都是内阁责任制国家，从表面上看，政治结构呈现分权化特征。不过，实际情况是多数党领导人成为首相或总理后，在领导政府时，很容易得到议会的支持，所以受到批判和牵制的程度反而很低。因此，德国和日本应该相当于类型Ⅲ。当以首相或总理为核心的政府就美军支援问题做出决定时，往往不会遭到议会乃至国民的强烈反对。与此相反，韩国从表面上看是总统中心制国家，政治结构呈现集权化特征。不过最近以来，随着民主化的发展，政府只能最大限度地尊重国会或公众舆论。不但如此，为了实现国会先进化，还对执政党单独处理问题的权利做了具体限制。这样，政府很难无视国会的意见而做出强硬的决定。从这个角度来看，韩国应相当于类型Ⅱ。正因为如此，韩国政府在与美国进行防卫费分担协商时，会尽可能地做出避免刺激国会和公众舆论的决定。很显然，在这种背景下，韩国政府很难完全接受美国提出的要求。
　　四、韩国的防卫费分担课题
　　1、正确理解韩国的实际情况
　　韩国国民需要对防卫费分担问题有着正确的认识。事实上，防卫费分担问题并不是韩美间的一项交易，而是为了减轻美国对韩国的防卫负担，韩国自觉自愿地采取的具体措施。当然，无条件接受美国的要求是不现实的。但是，韩美之间若因防卫费规模和条件导致谈判陷入僵局，那么势必会损害同盟国之间的信任，并与防卫费分担的基本原则和精神相抵触。也就是说，防卫费分担问题不应只局限于条件或规模，而是需要与韩美同盟关系的发展变化联系起来进行综合研究（申钟浩{音}）。如果可以不依赖于韩美同盟，那么防卫费分担问题无论怎样发展都无关紧要。但是，现实情况却是韩国需要进一步巩固和加强韩美同盟。在这种背景下，围绕防卫费分担问题出现过多分歧，显然是不可取的。下面的内容可以很好地说明这一点。
　　同盟是基于高水平信任的双边关系，建立同盟的目的通常是为了相互保障自身的安全。在同盟关系下，把对同盟国的攻击视为对自己的攻击，并自动进行军事介入。除了同盟关系之外，其它任何关系均无法做到这一点。从中不难看出，对于同盟而言，最为重要的是信任，这种信任需涵盖政治层面、技术层面、业务层面等方方面面（车斗玄{音} 2014，p.21)。
　　决定防卫费分担问题的最为重要的因素是同盟国支援的需求程度。不可否认，韩国非常需要美国的支援。对于韩国而言，可以说具备了针对朝鲜常规挑衅的一定程度的应对能力。但是，比起在冲突中获胜，更为重要的是遏制，是威慑。因此，韩国需要拥有世界最强军事力量的美国强有力的援助。朝鲜一直强烈要求驻韩美军撤出韩半岛，这实际上也印证了美军在遏制韩半岛爆发战争方面发挥了重要作用。2012年，韩国与美国就共同应对局部挑衅达成协议。从这里可以看出，韩美将进一步增强联合防卫能力以应对朝鲜的挑衅，同时也表明韩美将坚决防止和遏制天安舰事件、延坪岛炮击事件的再次发生。卢武铉政府时期，韩美曾决定日解散韩美联合司令部。目前，本届政府正在考虑继续保留韩美联合司令部问题，也是为了防止弱化韩美联合应对能力和应对态势。
　　如果考虑到朝鲜的核威胁，那么韩国更是离不开美国的支援。朝鲜大力发展核武器，并研制出10多件核武器。日，朝鲜在进行了第3次核试验后公开宣布，成功实现核武器的小型化和轻量化。若朝鲜一旦使用搭载核弹头的导弹向韩国发起攻击，那么韩国将难以进行有效应对，毕竟韩国缺乏可靠的、能够有效拦截核导弹的武器系统。所以说，若朝鲜进行核攻击，韩国只能依赖利用美国核武器的严惩报复概念。可以说，对于韩国而言，美军的帮助与支援是必不可少的。预计，朝鲜的核武器数量到2016年将达到17～52件，到2018年将达到26～61件。另外，也不能排除朝鲜在战术导弹上搭载核武器的可能性（文章烈{音}，2014，p.29)。随着朝鲜核武器的不断发展，朝鲜与韩国间的战略不均衡态势将会进一步扩大。因此，韩美同盟需要不断强化，从这种层面来讲，分担防卫费也是不可避免的。
　　韩国有必要参考德国和日本的做法。从德国的情况来看，德国的各部门在计算分担的防卫费或与美国协商防卫费分担数额时，未将具体内容对外公开。从日本的情况来看，虽说也和韩国一样，每五年协商防卫费分担金，但是未引起国民的高度关注，也没有产生强烈的敏感反应。防卫费分担本身是为了最大限度地利用美国的援助而主动承担的义务和责任，因此国内过多地讨论这一问题，反而会产生很多负面影响。当然，在必要的情况下，公务员或议员们可以就此问题进行深入研究。但是，从外部来讲，韩国更要积极回应美方的要求，并要始终支持防卫费分担。
　　2、政治圈需确保领导力
　　从表-4中可以看出，总统是国家真正的权力中心，政治结构明显地呈现集权化特征。因此，在过去，韩国决定或实施像防卫费分担这样的政策时，并不会碰到什么大的问题。所以，1990年代和2000年代初期，防卫费分担问题是通过政府内部讨论及与美国的协商来决定的，公众对此问题的关注程度并不高。不过，最近随着民主化的发展，韩国的政治结构在相当程度上出现了分权化。与此相对应，当遭到在野党反对时，议案很难通过国会的审议。也就是说，政府在很多问题上，不能随意做出判断和决定，需要关注和听取公众舆论，并在一定程度上接受国会的立场。
　　最近，韩国国内舆论对防卫费分担的态度并不积极，使得政府难以单方面做出决定并加以推进。日，舆论调查专门机构Research就“如何看待防卫费分担金？”问题进行的问卷调查结果显示，39.2%的人认为“有部分分担金没有使用，所以应下调防卫费分担金”，35.1%的人认为“当前的分担金规模适度合理，应保持现有水平”。这样算下来，74.3%的人认为应“下调或保持现状”。另外，14.5%的人认为“分担金增加幅度应低于美国的要求”，2.5%的人认为“应按美国要求增加10,000亿美元以上”（朴寿赞{音}，2013）。因此，韩国政府一方面要积极与美国协商防卫费分担问题，另一方面还要考虑如何才能说服国会与国民。
　　鉴于此，政府应努力凝聚共识，形成合力，才有可能顺利推进防卫费分担问题的解决。今后，政府应向国民详细说明防卫费分担的性质是什么；发展现状如何；用于何处；为保障分担金的透明性，政府制订了什么样的制度、采取了什么措施等等。在第9次防卫费分担协商中，为提高防卫费分担使用的合理性和透明性，引入了各种概念和措施。今后，应将这些概念和措施具体落实到实处后，及时向公众公开，以消除公众的猜疑。除此之外，还应召开听证会、意见听取会等，全面听取各方意见，详细说明防卫费分担金规模、运营方式等具体内容。值得注意的是，这些努力不应只在与美国协商防卫费分担金期间进行，平时就应当从围绕中心、服务大局出发，扎实推进各项工作取得实效。
　　国会需充分认识和理解防卫费分担的必要性，在审议批准韩美政府间达成的事项过程中，不应做出过激反应。政府则应按计划完成防卫费分担协商，并全面理解和把握防卫费分担金使用的具体内容。若在这一过程中，完全被部分市民团体的反对声所左右，或从政治斗争的角度去处理这一问题，那么就会破坏韩美同盟，并给防卫费分担带来负面效果。德国和日本虽然是内阁责任制国家，但是国会并不具体参与防卫费分担问题。当然，在必要的情况下，韩国也可以通过立法对政府行为进行限制。不过，如果由于国会的审议批准拖延导致达成协议的内容不能及时履行，那么势必会影响到防卫费分担工作的整体推进。
　　从这个角度来看，应当尽可能避免防卫费分担问题演化成为政治议题。就德国和日本而言，防卫费分担的大部分事项是建立在现有规定的基础之上，整个机制能够有效、顺畅运作，政府高层也认可这种模式。所以，韩国今后也应参照这种方法，在设定上限的前提下，指定具体机构或组织，进一步加大协调配合的力度。比方说，在“维持总额制”的前提下，引入日本式的“需求满足制”。这样，一方面能够决定分担金总额，另一方面可以就各项目规模和可行性与美军进行事前协商。
　　3、为合理使用防卫费分担金，应不断改进和完善制度
　　为了合理使用防卫费分担金，韩国应在现有框架下不断改进和完善相关制度。到目前为止，虽然在这些方面取得了一些进展，但是距离国民的要求还有很大差距，国民希望可以在公开透明的环境下分担防卫费，使国民能够更为充分和有效地进行监督。不过，与尽可能满足美军要求的德国、日本不同，韩国采用的是“总额型”分担方式。因此，为合理使用防卫费分担金而改进制度政策时，势必会受到一定的局限性，这一点是需要人们理解的。
　　另外，韩国提供的大部分防卫费分担金，应由韩国负责管理和使用。从德国和日本的事例中可以看出，分担金都是由德国和日本自己来负责的。这种做法最大的好处是可以增强分配和使用防卫费分担金的合理性，并能够最大限度地减少国民的不满。从美国的角度来讲，也可以减少使用防卫费分担金所需的行政人员。目前，军事建设项目由韩方建设完成后提供给美方。不过，在美军部队工作的韩国员工的人工费，先是韩方提供给美方，然后再由美方进行支付。很明显，这部分费用完全可以由韩方直接支付。军需支援领域，也可以采用这种方式。这样以来，韩国可以加强对防卫费分担金的管理，并保障整个项目的透明性和合理性。此外，还可以树立节约理念，加强预算管理，提高资金的使用效率。
　　每当防卫费分担成为焦点问题时，一些人主张转换成和日本一样的“需求满足制”，即尽可能满足美军需求的方式，他们强调“需求满足制”能够最大限度地增强合理性和透明性。但是，在这一问题上，必须慎重对待。与日本相比，韩国面临的安全威胁更为直接、更为严重。因此，一旦美军为强化应对态势而提出需求时，韩方将很难拒绝。这样以来，韩国需提供的支援金额可能会有大幅增加。从日本的情况来看，日本负担驻日美军雇佣的日本员工的全部薪金。因此，美军提出了需要更多的日本员工的要求。其结果1名驻日美军相对应的日本员工的数量是1名驻韩美军相对应的韩国员工数量的2倍。最近，日本和美国设定了驻日美军雇佣的日本员工数量的上限，这正是为了防止美方基于“需求满足制”提出过分需求。对于韩国而言，应在“总额制”的基础上引入“需求满足制”的优点。
　　围绕防卫费分担问题的谈判主体，也有必要实现多元化。目前，分担金总额是由外交部通过防卫费分担协商决定的，所以很难对分担金的各项目具体内容进行细化。例如，今后可以考虑采取人工费由外交部负责协商，军事设施费和军需支援费由国防部负责协商，然后综合协商结果确定防卫费分担金总额的方式。换句话来讲，应将至今为止采用的决定总额后再具体分配预算的自上而下的方式，改为协商具体事项、并基于协商结果决定总额的自下而上的方式。这种做法可以在一定程度上满足美军需求，并可以明确说明各项目为什么有必要、将用于何处。在此基础上，以外交部为中心，与美国进行总额协商的话，能够减少和避免矛盾冲突，国民也更容易接受这样的结果。
　　此外，为了保障防卫费分担金使用的合理性和透明性，有必要运营韩美联合监查组。韩美在第9次防卫费分担协商中决定，美方向韩国政府和国会提交防卫费分担金使用结果报告书。但是，现实情况是很难判断分担金的使用是否合理。即便韩国政府组织监查活动，也只可能针对韩国行政机关实施。因此，难以掌握分担金使用的整体情况。如果韩美监查组先各自进行监查，然后再交换资料和看法，查找存在的问题，共同协商对策，那么将可以增强监督的有效性，发现的问题也能够及时得以解决。对于美国而言，这种方式可以最大限度地提高防卫费分担金的使用效率，因此也会予以积极的配合与支持。如果韩美两国将共同进行的监查结果制订成共同文件，并对外公开，那么势必会提高国民对防卫费分担金的信任度。
　　另外，应通过各种与防卫费分担相关的改进方案，强化韩美同盟关系，提高防卫费分担金的使用效率，并尽可能减少韩国的负担。不过，防卫费分担的根本意图并非是减少韩国的负担，而是通过防卫费分担金，有效利用美国的军事力量。因此，防卫费分担金的协商不能影响到两国间的相互信赖、合作与互惠。
　　当需要为其他国家支付费用时，人们都会觉得不满或特别不公平。正因为如此，一些人强烈主张应逐步废除或减少防卫费分担金。但是，防卫费分担金是强化韩美同盟关系的重要手段。所以，不应考虑努力减少负担，而应考虑如何以相同的资源投入，获得更大的效果。即便数额很少，如何没有效果，那么就是浪费；即便数额有所增加，只要驻韩美军能够有效利用，就是非常有价值的投入。正因为如此，今后在讨论防卫费分担金方案时，有必要参考德国和日本的做法。此外，还应通过交流与沟通，改变部分国民对防卫费分担问题的错误看法，尽可能避免一方面提供相当规模的防卫费分担金，另一方面出现影响韩美同盟关系的情况。
　　从当前的安全环境来看，韩国比以往任何时候都需要美国的积极支援。所以，韩国更应积极主动地对待防卫费分担问题。最近，朝鲜具备了以“核导弹”攻击韩国的能力，但是韩国却无有效的防御手段。很显然，韩国只能全面依赖美国的核保护伞（Nuclear Umbrella）及延伸遏制战略（Extended Deterrence）。日本同样面临朝鲜的核导弹威胁。此外，因存在与中国发生摩擦的可能性，日本也非常需要美国的援助。基于这种考虑，日本负担着相当规模的防卫费分担金。对于韩国而言，直至朝鲜的核问题彻底得以解决或韩国具备核遏制力和防御力为止，韩国只能通过分担一定规模的防卫费，积极利用美国的核战力遏制朝鲜使用核武器。
　　当然，韩国有必要对防卫费分担规模是否合理、是否按原来的目的使用等进行分析评估。必要的情况下，应提出更正内容的要求。此外，政府和国会还应对分担金规模的合理性和执行的有效性进行深入研究。值得大家注意的是，若过度暴露双方的分歧和意见差异，也只能对韩美同盟关系产生负面影响。从德国和日本的情况来看，几乎从未对外公开过在防卫费分担问题上的意见分歧。今后，韩国政府、国会、市民团体应团结一致，深入讨论防卫费分担问题。但是，一定要注意尽量控制对外公开的程度，并向美国展示愿意向驻韩美军提供支援的姿态。从这种角度来看，媒体的配合也是非常必要的。
　　今后还需改进和完善防卫费分担相关制度。韩美第9次防卫费分担协商中，为提高防卫费分担使用的合理性和透明性，引入了各种概念和措施。今后，应将这些概念和措施具体落到实处。另外，韩国提供的防卫费分担金应尽可能由韩国直接管理，没有必要以现金的形式提供给美国。为了能够通过各项目、各领域协商，自下而上地决定防卫费分担金，应在继续维持总额制的基础上，逐步实现谈判主体的多样化。除此之外，为保障防卫费分担金使用的合理性和透明性，应由韩美监查组先行各自监查，然后再交换资料和看法，查找存在的问题，共同协商对策。这样，就可以增强监督的有效性，发现的问题也能够及时得以解决。
　　今天，如果毫无理由地强调不分担防卫费或少负担防卫费都是不切实际的想法，也是非常幼稚的。对于韩国而言，通过分担防卫费有效利用美国的军事力量，所以分担防卫费是非常必要的。也就是说，美军驻扎韩半岛，节约了韩国的国防投入，韩国分担其中的部分费用也是理所应当的。不但是韩国，德国、日本等美国的其它同盟国家同样根据具体情况分担防卫费用。在过去的几十年，韩国的经济取得了飞速发展，并已成为G20国家。今天的韩国应该更为成熟、更有责任感、更有担当。如果韩国一方面负担着相当规模的防卫费分担金，另一方面却因误解或不成熟的态度得不到同盟国的信任，那将是非常令人遗憾的事情。
(责任编辑：UM004)
原标题：韩国防卫费分担现状分析及未来发展方向
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