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文档介绍：
——2010级行政管理
101班万晶鑫
指导老师:艾克文
治理理念下的中国行政改革取向
研究目的和意义
治理的内涵、特征
治理与统治的关联
治理理念的发展与西方行政改革实践
治理理念的历史背景
西方行政改革发展实践
中国行政改革的现状
中国当前行政体制的弊端
中国行政改革的历史实践
治理理念对于我国行政改革
七、参考文献
治理理念下的中国行政改革取向
为了摆脱政府本身所面临的诸如财政危机、信任危机、管理危机等困境,积极应对全球化和信息化的时代诉求。20世纪80年代起,世界各国纷纷投入到了公共行政改革之中,力图寻找新的行政路径、行政模式和发展动力,使窘迫的行政活动重现魅力和生机。于是,在这个大背景下,掀起了一股世界性的改造政府运动。在这场几乎席卷全球的公共行政改革浪潮中,治理作为一种发展中的新理论,成为了回应这一时代巨大变革的强劲的政治理论话题,在西方行政改革实践中逐步获得了大家的共识,并显现出一定的成效。今天,中国为了适应社会发展,提高行政效率,加强经济建设,摆脱市场化进程中公共管理低效的状态,在新的合法性基础上重建社会信仰,也会自觉或不自觉的融入到这场声势浩大的行政现代化的改革尝试中,虽然我国同西方国家基于不同国情,行政改革范围、内容、模式的差异是客观存在的,但通过西方行政改革的复杂性、差异性的表象,我们仍可把握中外行政改革的共同基调和相似脉络。因而,本文力图以治理理念为逻辑起点,希望在充分利用和尝试这一可资资源的前提下,通过充分分析西方行政改革方法和途径,并以中国行政改革现代化为实证研究对象,寻求中国行政改革与治理话语的最佳契合,提出中国应建立一个理性化的政府,要从培育市民社会和中介组织、重塑政府角色,推行依法行政以及政府与公民双向互动四个方面着手,在总结提高、改革创新的基础上,真正走出一条中国特色的治理之路。
关键词:治理、统治、行政改革
为了明确掌握当代中国政府如何在先进的治理理念下进行行政体制改革,了解改革方法,掌握改革途径,明确改革目标,投身改革实践提供坚实的基础。
从改革开放以来,中国政府顺应历史与世界发展的变化潮流。进行了一系列改造政府,重塑形象的政策活动。由于全球化与市场化的愈发深入,在全世界范围内构成了一种趋同的政府内部治理问题。在发达的西方资本主义国家政府中,维持了数个世纪之久的科层制政府理念遇到了“官僚风、低效风、***风”的困境,这预示着旧制度的破败和新制度的兴起,标志着政府行政体制发展到一个十字路口的瓶颈,曾经主导西方行政改革发展主流的科层制理论,面临了前所未有的挑战和质疑。
于是,在现有的官僚科层制的失败下,西方国家开始寻找新的定国安邦之策,一场改革政府的活动开始席卷整个西方资本主义世界。“政府再造”、服务型政府”、“企业家政府理论”等新的公共管理思想应运而生。但在众说纷纭,莫哀一是之际,政府行政改革又陷入了新的困境。
治理理念,作为众多改革思想之一,以其多元化、包容性、综合性和民主互助的特性,表现出强有力的生命力和应时性,并逐渐成为了当代革的主流思潮,在实践中也对各国行政改革具有深远影响。
在当今信息化、全球化进一步发展的前提下,中国更应顺应历史潮流、适应社会发展,提高行政效率,加强经济建设。更应该趋势更新,合理的改善我国的政府行政管理模式。虽然在国体、管理方式、目的上与西方国家大相径庭,但是在某些治理方法的思想上却不谋而合,可予以借鉴参考。这篇论文的目的就在于论述当前中国政府寻求治理理念来有效改革行政体制,以建立民主化、服务化、现代化、法制化的多元政府的必要性和方法。
二、关于“治理”
(一)治理的内涵
治理,既译为“管理、统治”之义,若说及治理的由来。中国历史上最先有据可查的出自《荀子君道》之中“明分职,序事业,材技官能,莫不治理,则公道达而私门塞矣,公义明而私事息矣”。在《孔子家语》中也出现了“治理”一词:“吾欲使官府治理,为之奈何?”
在西方哲学思想的发展史中,治理一词源于古希腊语和拉丁语,原意是控制、引导和操纵。Govern源于政府一词“government”,但既不指行政,又不指政治,而是一种对公共事务的管理,是掌舵而非划桨。它代表着以韦伯为代表的传统行政理论的败落,以新公共管理和公共服务的理论兴起。因而西方的治理思想的诞生也远远落后于中国。
西方治理理论的主要创始人罗西淄在他的代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》中讲治理定义为一系列活动领域内的管理机制,虽未能获得正式授权,却发挥着重大的非权力性影响力。与统治不同,治理指的是一种有共同的目标支持的活动,这些管理活动的主体未必是政府,也无需依靠政府的力量来强制实现。而英国学者罗茨列出了治理的六种定义:
1.国家的治理,即政府削减公共开支,以最低成本获得最大的治理成果;
2.公司的治理,即指导、控制、监督政府的体制;
3.新公共管理理论下的治理,即将企业竞争管理机制引入到政府等公共部门;
4.强调“善治”,建立法治、效率、负有责任的公共服务体系;
5.作为社会控制论系统的治理,指的是以目标为导向的政府等公共部门与公民和社会之间的双向交流互动;
6.作为网络环境中的治理,指的是建立一种相互信任、互惠、依存的健康网络环境。
在现代社会中,最新的关于治理的定义出自于1995年联合国全球治理委员会发表的一篇题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中,从实践的角度对“治理”所下的定义:治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。他是相互冲突或不同的利益得以调和并采取共同行动的持续的过程,既包括了有权迫使人们服从命令的正式制度和规则,也包含了人们或其他机构出于自愿的服从非制度的安排。
我们国家在研究治理理论对政府行政改革的影响上属于后来者,但仍呈现出蓬勃的生命力。从20世纪90年代中期开始,中国学者开始研究治理理论,当时的研究侧重于政府管理的途径,认为“治理是在社会主义市场经济条件下,政府如何界定自己的角色,如何运用市场方法管理公共事务的道理。也有学者将治理看作是一种政治管理方法,用以规范、控制、引导公民的行为,目的是达到政府对公共利益的追逐。
(二)治理的特征
在探讨治理的四种特征时,我们要追本溯源,先讨论我们到底要运用治理的方法将我们的政府塑造成如何的模样。著名的管理学家伊万费利耶提出的政府治理的四种新模式可以给我们在定义治理的特征时提供一些参考。
第一,建立市场式政府,强调政府管理的市场化。治理理论对政府的角色进行了重新定位,政府不应该是“全能的”,政府的职责是“掌舵”而非“服务”,要从大量的公共管理事务中摆脱出来,扮演催化剂的作用。
第二,建立参与式政府。治理理论强调管理对象的参与性和主体间权力的依赖性,政府和其他公共组织应该建立互助合作的伙伴关系,共同建立良好的社会环境。
第三,建立弹性化政府。治理理论认为政府不是唯一的公共权力中心,权力应该向社会上的其他组织机构1
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[摘要]中国财税体制改革的基本思路是；减少财政层级，为落实省以下分税制和深化配套改革铺平道路；建立健全财力与事权相匹配的财税体制改革；促进增长方式转变践行科学发展观的改革；深化财政预算管理制度的改革。在改革中要遵循简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，优化税制结构，完善以流转税和所得税为主体税种，财产税、资源税及其他特定目的税类相互配合的复合税制体系税。此外，还应深化财政管理体制改革，提高财政资金分配和使用的规范性、安全性和有效性。（中经评论·北京）中国财税体制改革在渐次创造出一个具有中国特色的现代化财税体系的同时，更为改革开放整体事业的不断深化提供了重要的支持和保障。从中国现阶段经济运行情况来看，以一揽子经济刺激计划应对世界金融危机冲击之后，整体经济形势企稳向好，推进中国财税改革存在较大的操作空间和回旋余地，应在进一步完善公共财政体系的基础上，按照科学发展观和建设和谐社会的要求深入进行。一、中国财税体制改革的基本思路未来改革思路需要综合考虑客观经济环境、改革总体取向和改革措施间的搭配与协调。根据对现行财税体系的实证分析，未来财税改革的重点应包括理顺关系、优化结构和提高效率三个方面。未来5～10年中国财税体制改革总体思路；建立“扁平化”的财政层级框架，合理划分中央、省、市县三级事权和支出责任，改进转移支付制度，建立健全财力与事权相匹配、财权与事权相呼应的财税体制；实行促进增长方式转变、践行科学发展观的税制改革；深化财政预算管理制度的改革并强化绩效导向。（一）减少财政层级，为落实省以下分税制和深化配套改革铺平道路通过“省直管县”、“乡财县管”等改革，除少数边远地区外，把五级财政框架调减为三级，并带动减少行政层级的配套改革，形成省以下实质性进入分税制状态的前提条件。（二）建立健全财力与事权相匹配的财税体制改革财力与事权相匹配的财税体制是维护各级政府实施公共服务、配合主体功能区建设的重要内容，改革的主要内容包括；明晰划分中央与地方的事权和支出责任，逐步由粗到细形成中央、省、市县三级事权与支出责任明细单；以物业税等适当壮大地方税收收入；加快发展健全规范的中央、省两级自上而下的财政转移支付制度和生态补偿和横向转移支付制度；改革和健全省以下财政体制。（三）促进增长方式转变践行科学发展观的改革进一步改革流转税，健全所得税，实行以房地产税（物业税）为重点的财产税改革，推进资源税制改革，完善特定目的税。在全国范围内实施消费型增值税的基础上，合理调整中小企业的税收结构，促进扩大内需，公平税负。完善高耗能、高污染、资源性产品的出口退（免）税政策，推动资源节约和环境保护。健全加工贸易税收政策，促进转变外贸发展方式。扩大消费税的征税范围并提高特定产品的税率，增强其促进节能减排的功能。（四）深化财政预算管理制度的改革加强和落实综合预算管理，逐步发展绩效预算管理，更好地发挥财政职能作用，提高财政资金使用效率。积极探索和掌握财政工作规律，健全法律法规，完善岗责体系，运用现代管理方法和信息化手段，力求精确、细致、高效地实施管理，并把公开透明体现在各项财政工作中，全面推进财政管理的科学化、精细化、民主化，提高财政管理水平。二、建立健全财力与事权相匹配的财税体制建立财力与事权相匹配的财政体制，是未来5～10年进一步深化财税体制改革的主要着力点。贯彻这一精神，需要在客观把握体制现状的基础上，深入贯彻落实科学发展观，按照公共财政体制的要求，改革和完善中央与地方之间的财政关系。这既是改革开放30年来财政体制改革的继续和深化，也是新阶段公共财政体制改革的关键环节，是推进基本公共服务均等化的体制保障，也是完善社会主义市场经济体制的重要途径。建立财力与事权相匹配的财政体制，总体要求是要适应市场经济发展要求，推动政府职能转变，进一步明确各级政府事权，并研究合理划分各级政府支出责任；按照财力与事权相匹配的原则，规范中央与地方收入划分的办法。（一）积极探索和推进财政扁平化，增强分税制财税体制的稳定性和内在协调性1994年之后，中国省以下财政体制运行陷入困境，在上下级政府间的财权与对应事权的安排上，财权的重心上移而事权的重心下移，在全国财政收入强劲增长、地方财政总收入也不断提高的情况下，中央和地方层级高端（省、市（地））在全部财力中所占比重上升，而县乡财政困难却凸显出来，其财政资源不足以满足当地的公共支出需要，欠发达地区的反映最为强烈。省以下分税制难入轨道而使县乡财政困难加剧，与现行财政与政府“五层级”（中央－省－市－县－乡）的大框架有直接关系。未来5～10年中国财税体制改革将进入深水区，解决上述问题的根本途径是要着力创新财政体制管理方式，基本导向是按照三级基本架构和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，塑造与市场经济相合的分税分级财政体制，力求实现省以下财政层级的减少即扁平化，进而引致政府层级的减少和扁平化。具体来说，积极推动省管县的财政体制管理方式改革试点，简化管理层次，充实基层财力；大力推进乡镇财政体制改革试点，对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，试行由县财政统一管理其财政收支的办法，对一般乡镇实行“乡财县管”方式，在保持乡镇资金所有权和使用权、财务审批权不变的前提下，采取“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理模式。根据国家管理和经济社会发展的需要，同时考虑到简化政府级次难度较大，宜着眼于精简效能和减轻负担的要求，在一个时期保留五级政府架构的基础上首先减少财政层次，逐步虚化地市级和乡级财政，形成中央、省、市县的三级财政架构。通过推行省直管县、乡财县管等改革措施，使财政层级“扁平化”，进而拉动“减少行政层级”的综合配套改革，有效降低行政成本，并促使各级政府在事权合理化、清晰化方面取得实质性进展，构建与事权相匹配的分级财税体制，降低行政体系的运行成本。（二）合理划分各级政府事权合理划分各级政府事权和支出责任是建立财力与事权相匹配的财政体制的基础。总体来说，应按照法律规定、受益范围、成本效率等原则，合理界定中央和地方的事权和支出责任。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》就明确指出，“合理划分中央和地方经济社会事务的管理权责。按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的管理权责。属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。根据经济社会事务管理权责的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。”当前和今后5～10年，台理划分各级政府事权和支出责任重点是要解决以下几方面的问题。首先，对各级政府在基本公共服务领域交叉或重叠的事权进行明确细分。为了明确各级政府的职责，保持公共服务的质量和稳定、高效提供，需要对各级政府的职责尽可能地细分，即使不能直接明确、需要不同层级政府共担的领域，也要尽量细化以便明确划分。尽量减少交叉和重叠，以便明确责任，提高服务效率和质量。当前尤其是要在义务教育、公共卫生、社会保障、基础设施建设等基本公共服务领域，尽快明确地方各级政府的支出责任和管理权限。其次，以法律或法规形式明确规范各级政府事权。在对各级政府事权划分进行明确细化的基础上，应以法律或法规形式对各级政府的事权与支出责任加以明确和规范。近期可以考虑以国务院行政法规形式对各级政府的职责进行具体而详细的划分，长远来看，则有必要制定专门的法律或对宪法的条款加以必要的规定，以明确界定各级政府的事权和职能分工。再次，地方各级政府事权与支出责任安排重心适当上移。要适当减少县乡级政府的事权和支出责任，赋予省级政府与其财力相适应的公共服务事权和支出责任。将公共服务的支出重心适当向省和中央上移，让省级政府在提供公共服务中发挥更大的作用。实践证明，“省直管县”模式以及“乡财县管”模式值得推广。最后，要对现阶段各级政府事权划分标准进行统一，在公共财政框架下，应基本按照公共产品的属性来划分各级政府的事权。全国性公共物品如国防等一般属于中央政府的事务，地方性公共物品属于地方各级政府的事务，区域性的公共产品应由中央和地方政府共同承担责任。此外，事权的划分还必须及时与形势变化相适应。在中国市场经济体制不断发展完善过程中，各种生产和分配关系也处于动态调整状况，政府的事权也是如此。事权的划分不是一成不变、一劳永逸的事情。（三）合理调整政府间财政收入划分，完善地方税体系财权配置是保证各级政府有效履行职能的重要制度安排。按照贯彻落实科学发展观、推进和谐社会建设的要求，考虑税种属性，兼顾地区间利益分配关系，理顺中央与地方收入划分，促进经济发展方式转变与统一市场形成。从总体上看，将容易造成税源转移和跨地区间分配不公，有利于收入分配调节、推动经济发展方式转变、促进资源永续利用以及统一市场形成的税种改为中央固定收入。中央政府为履行宏观调控职能，应当掌握有利于维护统一市场、流动性强、不宜分隔、具有收入再分配和宏观经济“稳定器”功能的税种如个人所得税，有利于贯彻产业政策的税种如消费税，以及与国家主权相关联的税种如关税。地方政府为履行提供区域性公共产品和优化辖区投资环境的职能，应当掌握流动性弱、具有信息优势和征管优势、能与履行职能形成良性循环的税种如不动产税等。逐步完善税制，充实地方税体系，适当壮大地方税收收入。主要是结合税制改革，完善地方税体系，增加地方税收收入，提高地方公共服务的保障能力。地方税主体税种税基应较广、收入稳定、规模较大、具有非流动性且税负不能转嫁，本地的税负才能真正落实到本地居民身上，才能把地方公共物品的成本和收益较好地联系起来。地方税主体税种可由三项组成；一是营业税。随着经济发展水平提高，第三产业的发展动力加大，与此密切相关的营业税也有较大的增长空间。同时，营业税与地方经济紧密联系，有固定而充分的税源，具有良好的经济调节功能。二是积极研究推进房地产税改革试点，调节居民收入水平差异，将房地产税、土地使用税合并为房地产税后，由于计税依据、税率、课税范围等发生变化，数量将会有显著增加。同时，随着经济的发展和市场机制的不断完善，作为财产税类主体税种的房地产税的收入将迅速增加。三是城市维护建设税。改革后的城市维护建设税由于计税依据的改变和课税范围的扩大，其数量在地方财政收入中占较高比重，可作为地方税主体税种之一，在统一内外资企业所得税制度的基础上，进一步统一包括内外资企业房地产税、城建税和教育费附加等税收制度，公平税负，增加地方收入。积极稳妥推进物业税改革，调节居民收入分配，适当增加地方收入。四是适时实施资源税改革，促进资源节约和环境保护，增加地方主要是中西部等资源性和经济欠发达地区的税收收入。此外，正税清费，进一步推进税费改革；研究赋予省级人民政府适当调整地方税种的税目、税率等税收政策管理权限。（四）理顺省级以下财政管理体制，消解基层财政困难分税制财政体制较好地理顺了中央与地方、地方各级政府间财政关系，运行基本平稳，在促进地方增收节支、增强基层保障能力、推动资源优化配置、强化各级自主发展意识等方面，成效有目共睹。但同时不可回避的是，省以下财政体制改革相对缓慢，过渡色彩浓重，缺乏统一、规范的总体设计，基层财政运行日益困窘。党的十七大提出了“完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力”的目标，进一步深化省以下财政体制改革是重要的途径。一是适当统一省以下主要事权和支出责任划分，将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移。完善激励约束机制，巩固和扩大缓解县乡财政困难成果。探索建立县级最低支出保障制度，对财政困难县实行“托底”。建立财力差异调控机制，强化省级财政调节辖区内财力差异的责任。完善省以下转移支付制度，加大一般性转移支付力度，整合规范专项转移支付。建立鼓励地方优化财政支出结构机制，引导地方与中央形成合力，切实保障重点支出需要。二是创新省以下财政管理方式，重点做实县级财政。着力推行“省直管县”和“乡财县管”改革，减少财政级次，提高资金使用效率，进一步提高基层政府提供公共服务能力。在目前主体税种不宜有大的变动的情况下，可以鼓励地方正税清费，允许地方试点设置一些地方税种诸如财产税、资源税，同时取消一些不合理的收费，提高包括县级在内的地方本级财政收入的比重，增强地方办事的自主性。强化省级平衡责任，对县级财政“托底”，保障其基本的支出能力。上级转移支付作为基数拨下来，应进入县级预算编制的完整的口径。这种全口径、完整的预算，不仅有利于人大监督，而且有利于广大人民群众切实评估公共服务的绩效。三是建立县乡政府最低财力保障机制。按照分级管理的原则，省级政府应承担保障县乡最低财力需求的责任，中央财政要进一步加大支持力度，帮助财力薄弱地区建立县乡最低财力保障制度，确保基层政府行政事业单位人员工资及时发放和政权运转资金的基本需要，切实提高民生事项、公共安全等的支出水平，调动产粮大县积极性。县级政府要科学合理地安排政府预算，保障政权运转和重点支出需要。四是强化省级政府义务教育、公共卫生、社会保障等基本公共服务的支出责任，提高民生支出保障程度。研究制订县级财政重点支出标准，建立重点部门预算经费保障制度。完善地区间财力差异控制机制，形成合理的省以下横向、纵向财力分布格局，促进省以下财力均衡。加大乡镇机构改革和精简人员力度，控制行政成本。创新管理模式，积极推进“省直管县”和“乡财县管”改革。结合农村综合改革，进一步完善基层财政职能，创新基层公共服务供给机制，提高财政管理效率。（五）完善财政转移支付制度，推进基本公共服务能力均等化一是逐步建立公共服务标准体系与均等化标准。对各项公共服务所应达到的水平建立量化标准，充分考虑各地自然、地理、人文等因素所导致的成本差异，并形成依据社会经济发展情况自动调整的机制，既作为地方政府施政的参照，又作为对地方政府施政效果考评的依据，还可用作进行均衡拨款的重要指标。在此基础上，研究制订基本公共服务均等化的明确目标与具体时间表。二是适当简化、整合归并转移支付体系。近期内，经过清理整合归并，简化中央对地方转移支付方式，减少资金的上划下转。应借实行大部门体制改革和建设主体功能区的“东风”，对中央财政转移支付特别是专项转移支付进行整合，改变各部门各自为政、设立项目众多的状况；改变层层报批的管理方法，中央部门不再直接管那些管不了也管不好的远在基层的零碎项目。在明晰中央地方事权的基础上，合理选择转移支付方式；凡地方事权范围的支出，原则上通过一般性转移支付实施均衡，扩大地方政府支出统筹权限，增强地方政府支出责任；凡中央委托事务，由中央足额安排；凡中央和地方共同事务，明确中央和地方各自所承担的支出比例；对于符合中央政策导向的地方事务，中央财政也可以通过专项转移支付加以引导，但项目不宜过多、数额不宜过大。应把适合地方管理的事权下放，明确地方责任，财力也随事权下放地方，在此基础上，对支出基数适当调增，逐步实现财力均衡。三是完善一般性转移支付。提高一般性转移支付规模和比例，同时研究将部分财力性转移支付和专项转移支付归并到一般性转移支付中，以增强基层政府统筹安排财力、提供公共服务的能力。改进一般性转移支付测算办法，体现地方政府的税收努力程度，促进地方提高收入质量，围绕主体功能区建设，通过明显提高转移支付补助比例的方式，增强生态保护区域政府公共服务保障能力，鼓励禁止和限制开发地区加强生态建设和环境保护。完善资源枯竭型城市转移支付制度，加大对资源枯竭型城市的支持力度。增加民族地区转移支付，帮助少数民族地区加快发展。四是规范专项转移支付。第一，严格控制新增专项转移支付项目，区分不同情况取消、压缩、整合现有专项转移支付项目。除国家有关法律法规、党中央和国务院文件要求设立的专项转移支付可直接设立外，中央各部门以及地方政府要求设立的专项转移支付要严格控制，并报国务院批准同意后再实施。第二，规范专项转移支付分配、监督、管理与绩效考评，积极运用因素法、公式法等方法科学合理、公平、公开地分配资金，并加强使用监管和绩效评价，按照事权划分清理规范配套政策，充分发挥主管部门在相关公共服务标准与政策制定、实施过程的监督管理等方面的职能作用。第三，规范专项转移支付配套办法，充分考虑地方承受能力，属于中央的事权，不再要求地方配套；需要地方配套的，逐步实行按项目配套或按类别配套等办法。五是进一步提高转移支付规范性和透明度。在保持一般性转移支付等办法公开的同时，研究将涉及民生的专款项目资金管理办法向社会公开，进一步提高透明度，强化社会监督。提高专项转移支付管理透明度，提高透明度有利于加强对专项转移支付分配、使用的全过程监管，完善专项转移支付管理制度。每一项专项转移支付资金的设立、审批和分配，要做到有合理明确的分配依据、操作规程，坚持公开、公正、透明、效率的原则。要积极配合全国人大等有关部门推进转移支付立法工作，加快健全规范转移支付的法制基础。为加快形成统一规范透明的转移支付制度，应适时向社会公开转移支付的数据来源、测算结果和分配办法，出台《财政转移支付条例》，建立健全转移支付规范化、透明化的法制框架。同时，通过提高转移支付规模的可预期性、改进地方预算编报方法及探索完善人民代表大会会议组织制度等方式，进一步增强地方预算编报的完整性。近期，重点研究提前一般性转移支付下达时间，提高地方财政部门报送人大预算的准确性，并向社会公开部分涉及民生的重点专项转移支付项目的资金规模、补助标准、分配结果和资金使用情况等。六是加快转移支付法制建设。研究制定《政府间财政关系法》、《一般性转移支付法》，并通过部门个别法对中央地方共同事务范围及各自支出的分担比例加以明确，不断提高转移支付的透明化、规范化和法制化。健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，不仅需要相应推进经济体制改革，而且涉及政府职能转变和行政管理体制改革，意义重大，任务艰巨。未来5~10年，应谨慎细致地设计思路，坚持看得准、把握得住的先做，循序渐进地推进。三、完善财税政策措施，促进经济增长方式转变和科学发展观的落实在改革中要遵循简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，优化税制结构，完善以流转税和所得税为主体税种，财产税、资源税及其他特定目的税类相互配合的复合税制体系，规范健全财税制度，充分发挥税收筹集国家财政收入和调节经济、调节收入分配的作用，推动经济发展方式转变和和谐社会建设。（一）全面落实消费型增值税改革，调整高新技术企业税负水平日，中国全面推行了消费型增值税改革。消费型增值税由于税基范围减小，有利于鼓励投资，特别是民间投资，有利于促进产业结构调整和技术升级；与国际流行的增值税制度更为接近，将为中国企业参与国际竞争提供良好的平台；非抵扣项目大为减少，征收和缴纳增值税将变得简便易行，有利于降低税收管理成本、提高征管效率。在全国范围内实现增值税从生产型转为消费型，不仅是减税刺激经济、帮助中小企业渡过暂时难关，更是着眼于国家竞争力和市场公平等长期利益的财税体制本身的改革与完善。但对于中国尚处于发展期的高新技术企业，生产规模较小，纳入抵扣范围的生产设备品类较少，在实际享受到的税收优惠效果上不如传统产业和大型企业。在未来，应根据高新技术企业的生产特点，分类规定纳入抵扣范围的生产设备品类，维护产业间的税负水平调整的公平，支持高新技术产业的发展。（二）适当调整消费税征收范围，合理调整部分应税品目税负水平自新中国成立以来，对消费品和特定消费行为课税始终是税收制度的一个重要组成部分。在1994年税制改革中，为了充分发挥消费税对消费和生产的特殊调节作用，国家将原属于产品税和增值税课征范围的一部分消费品划分出来，建立起了中国迄今为止最具独立性、系统性的消费税制度。消费税制度实施以来，与增值税等税种相配合，在调节消费结构、抑制超前消费需求、引导消费方向、增加财政收入、缓解社会分配不公和供求矛盾等方面发挥了积极作用。在实践中，随着中国经济的不断发展和人民生活水平的提高，消费税的征收范围、征缴办法和税负水平也需进行不断调整，下一步消费税改革的重点包括；1、调整消费税的征收范围一方面，应取消对部分商品的征收，包括；合理界定（比如以价格因素）高档护肤品与普通化妆品，取消对普通化妆品的征税；对汽车轮胎、工业酒精和医用酒精等生产资料免征税收。另一方面，应根据经济发展适当扩大征税范围，包括；一些税基比较宽广、消费比较普遍、课税后不会影响人民群众生活水平的奢侈品，如高级皮毛及裘皮制品、高档家电等消费品；符合节约性课征原则，资源供给缺乏、不宜大量消费的产品，如红木家具等；某些高消费行为，如桑拿、高档洗浴、高档餐饮、高档夜总会消费等；逐步扩大生态性消费税的课征范围，加大消费税对环境的保护力度；高档住宅等奢侈品。2、完善消费税的征税环节目前消费税主要在生产、进口环节征收，这容易造成纳税人通过转让定价的形式压低销售价格、缩小税基、偷逃消费税的问题。应拓宽课税环节，把消费税的征收推广到流通环节，甚至可以考虑生产环节和流通环节都予以课征的办法。在征收中，可综合考虑税额、税负、公开性等多个因素，按照国际惯例，将消费税由价内税调整为价外税。3、适当调整消费税税率综合考虑国情因素、历史条件、国民消费习惯和国际经验，中国消费税税率设计应有以下几个特点；对国家财政依赖性大的重点应税消费品实行高税率，非重点应税消费品实行低税率；对国家实行专卖、价高利大的应税消费品实行高税率；对国家限制性消费的商品实行高税率；对环境污染严重和资源消耗量大的消费品实行高税率。根据以上原则，中国消费税设计应作如下调整；对黄酒、啤酒、化妆品等一般性生活用品以及酒精保持现行税率，调高其他酒类的税率；坚持对汽油、柴油等重要能源的现行消费税率，对混合动力汽车等具有节能、环保等特点的商品降低税率；对高档电品、服饰、娱乐、餐饮等消费开征并且适当从高征取消费税。（三）合理调整营业税征税范围和税目营业税的征收体系和制度较为成熟，目前已按照经济发展和产业结构优化的要求对营业税的征税范围和税目进行了调整，未来还需要进一步分析营业税的合理税负和国家政策鼓励目标，继续深化对营业税征税范围和税目的改革，主要内容包括；一是加强对国际商品贸易服务的征税范围核定，以其服务的实际“对价”为标准计征营业税；二是重视对国际服务贸易营业税的征收，尤其是跨境提供和过境消费类的服务贸易企业，应按其实际获得额征收；三是区分金融业的收入类型，对代收、受托收取等业务应只对其手续费部分征收；四是按照国家对通讯行业改革的总体方针，对互联互通业务收入应合理确定营业收入，计征营业税；五是针对物业发展的要求，区分物业费中的劳务收入、代收收入（水、电、气等）和预收材料收入，合理扣除物业费中包含的材料费、代收费用和支付给他人的修缮费；六是支持证券业、期货业等自我风险防范和抵御能力建设，适当扣除投资者保护基金或准备金的营业税；七是为鼓励中小型技术服务企业发展，可以对其发展初期的营业税额予以减征或免除。（四）统一内外资企业城建税和教育费附加制度中国自1985年、1986年分别开征了城建税和教育费附加。这两种税（费）都是以增值税、消费税、营业税实缴税额为计税依据征收的，分别专门用于城市建设和教育事业。城建税根据城市、县城（建制镇）和其他地区分别按照7%、5%、1%三档税率征收，教育费附加按3%的比率征收。城建税和教育费附加开征时，中国处于改革开放初期，为了吸引外资未将外资企业纳入征收范围，其后这一办法延续至今。目前，将外资企业纳入企业城建税和教育费附加的时机已经基本成熟。主要包括；第一，中国经济持续较快增长，经济实力大幅度提高，对外资企业征收城建税和教育费附加，有利于平衡内外资企业的税收负担，公平税负，鼓励竞争；第二，外资企业与内资企业一样享有公共设施和公共服务，对外资企业征收城建税和教育费附加，符合城建税和教育费附加的征收原则；第三，中国一直在大力发展基础设施建设和教育事业，通过将外资企业纳入城建税、教育费附加征收范围，可以更好地筹集城市维护建设和教育资金，有利于加快城市建设和教育事业的发展。在内外资企业统一城建税和教育费附加的进程中，我们并不建议简单的把现行税（费）制扩展到外资企业即可。考虑到城建税和教育费附加自身存在的独立性不足、税（费）率设置不合理、征收办法不完善等弊端，建议将内外资企业的统一进程与两税（费）的改革进程同步推进，近期应做好以下几方面的工作；一是调整税名，将“城市维护建设税”税名改为“城乡维护建设税”，使其更符合《企业所得税暂行条例》赋予的职能和作用；将“教育费附加”改名为“教育税”，明确其“税”的法律地位。二是确定征税对象。目前城市维护建设税、教育费附加均属附加税费，没有特定征税对象，法律效应大打折扣。应确定其特定的征收依据、征收对象及征管办法，使其具有独立税收特性和地位，增强税收刚性。三是落实计征依据。在征税对象确定后，可考虑以产品销售收入、营业收入或其他收入作为计税依据，以纳税人的生产经营所在地作为纳税地。四是合理设置“城乡维护建设税”的税率。在保证原有收入规模基础上，将原按行政区划级别设置的等级税率，改为统一的一个标准税率，对特殊的行业如农业及社会福利事业单位等可以考虑减税或免税政策，以更好地体现合理负担的原则。（五）实行综合和分类相结合的个人所得税制度中国真正意义上的个人所得税是为了适应改革开放形势的需要，于1980年9月开征，至今已有30年。经过多年来的不懈努力，个人所得税收入连年持续快速增长，从1994年的73亿元增加到2007年的3184.98亿元。中国现行的个人所得税实行的是典型的分类所得税模式，它将个人的全部所得分为11类具体征税项目，并且分别适用不同的费用扣除标准或税率。税制简单，计算方便。但是随着社会经济的发展，在个人收入渠道和类别越来越多的情况下，这种所得税模式无法充分考虑纳税人真实的纳税能力，实际税收负担差别很大，较不公平，难以实现调节的功能。因此，这种税制模式还有待改进和完善。分类综合所得税制综合分类和综合所得税的优点，实行分项课征和综合计税相结合，既具有分类税制征收方便，能够依据不同收入来源的性质实行区别对待的优点；又可以获得综合税制按支付能力课征较为符合公平要求的好处。这种税制模式适用性较强，也比较符合中国目前的征管水平。实行这种税制模式（并立型分类综合所得税模式）主要是对某些应税所得实行综合征收，采用一定的费用扣除标准和税率，对其他的应税所得分类征收。具体来说，可以对工资薪金所得、经营所得、劳务报酬所得这三项经常性收入实行综合课征；对财产租赁所得、财产转让以及其他各项所得等非经常性收入实行分项课征。在初期阶段分类所得税制的成分可多一些，随着各方面条件的成熟和完善，综合所得税制的成分慢慢增加，最终使中国的个人所得税制走向完善，全部实行综合课征。在建立综合和分类相结合的个人所得税制度的过程中，还应对税前费用扣除、超额累进税率设计、税基确定方式等内容作出调整和改革。一是规范税前费用扣除制度。要根据中国国民经济发展的趋势以及物价变动水平的情况，采用扣除标准与物价指数挂钩的办法，使扣除标准能够随物价水平的变化而调整；要根据家庭总体的经济状况，如家庭赡养的人口数量等，以家庭的平均收入为标准计征。二是调整超额累进税率制度。目前中国仍可维持超额累进税率和比例税率并存的税率模式。对于个人所得税综合征收的部分实行超额累进税率，最高边际税率可考虑降至35%左右，税率级数减少到五级左右，可设5%、10%、20%、30%、35%五级税率；对于分项征收的项目可以继续采用20%的比例税率，不再规定任何扣除。这样不仅不会加重中低收入者的税收负担，还可增加来自高收入者的税收，达到调节收入差距、提高征税效率、体现公平税负的目的。三是采用反列举法扩大税基。扩大征税范围是当前税制改革的核心内容之一，从中国的具体情况出发，近期可以采用反列举的办法，即在税法上只列举免税项目，除了这些列举的免税项目以外，将其他一切没有明确规定免税的所得项目全都纳入征税范围。此外，要以经济收入作为标准，不仅包括货币收入，如工资、薪金所得，还应包括实物所得、福利收入，无论是周期性所得还是偶然所得，换句话说，能够实际给纳税人带来财富的进一步满足和消费水平提高的货币和非货币收入都应被包含在征税范围之内。（六）改革房地产税收制度，稳定推行物业税中国目前正在酝酿对房地产征税制度的改革，即开征统一的物业税。2003年，党的十六届三中全会明确提出要“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税”。2005年，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》又把稳步推进物业税列为“十一五”税制改革的一项重要内容。2007年，提请十届全国人大五次会议审议的财政预算报告中，首次提出将“研究开征物业税的实施方案”。物业税属于财产税类，主要针对土地、房屋等不动产，要求其承租人或所有者每年都要缴付一定税款，应缴纳的税值会随着房地产市值的升高而提高。从国外的实施效果看，物业税可以成为地方政府的一个充足和稳定的税收来源。对于中国，这种稳定的收入来源将对省以下的分税制改革和建设公共财政体系都带来深刻的影响。按照目前的研究，未来物业税“实施方案”的要点应包括两个方面；一是税基。中国城市土地的所有者是国家，物业产权所有者拥有的并不是土地的所有权而是70年的使用权，因此，中国物业税的税基应是土地使用权的资产价值与房屋价值的和，其中土地使用权的资产价值可使用预期收益现金流折现的方法予以确定。二是税率。税率按其特征可以分为累进税率、比例税率和定额税率三种。综合考虑中国国情，结合混合分离制的物业税模式，可以固定比例税率为基本形式，兼顾考虑人均住宅面积和人均土地面积，增设物业税超额建筑面积税目和超额土地占用税目，以实现物业税的累进性，增强物业税的调控职能。在具体税率的确定中，基本物业税以房屋和土地的整体价值－－税基乘以固定比例税率计算，超额建筑面积税和超额土地占用税在基本物业税为计税基础乘以超额系数。（七）完善资源有偿使用制度和生态环境补偿机制资源税制度是完善资源有偿使用制度最主要的财税政策工具。中国于1984年开征资源税，并于1986年和1994年两次对资源税进行了改革。资源税制度实施以来，在组织收入、促进合理开发利用矿产资源、发展地方经济等方面发挥了重要作用。但随着中国经济持续、快速发展，对资源产品日益增长的需求与资源有限性、稀缺性的矛盾越来越突出，现行资源税制度也逐渐暴露出计税依据缺乏收入弹性，资源开采地税收收入偏低、对节约开采和有效利用资源的调节力度不够等问题。因此，目前亟须对现行资源税制度进行改革。根据中国经济发展和总体财税改革的情况，近期中国资源税的改革方向是按照价、税、费、租联动的思路，整合现行资源税费政策，资源税实行从价计征的方法，适当提高资源税税负，推动资源的节约使用。1、扩大资源税征收范围总体设想是；先扩大到非金属矿原矿和利用价值比较高的水资源，逐步扩大到其他非矿产资源；并将现有的矿产资源使用费、土地使用税和水资源使用费等各种同类税费整合并人资源税。具体范围为；一是将所有不可再生资源或再生周期较长、难度较大的资源纳入征收范围，包括耕地资源、滩涂资源、地热资源等。二是将中国较为稀缺的可再生资源纳入征收范围。如针对当前水资源严重紧缺的现实，可将水资源纳入征收范围，包括河流、湖泊、地下水、人工水库等资源。三是将资源供给缺乏、不宜大量消耗的“绿色”资源产品纳入征收范围，提高资源税制的“绿化”水平，加大资源税对环境保护的力度，包括草原资源、森林资源、海洋资源等。2、改变征税方式将过去按照从量定额方式（按销售数量征收定额税）征税，改为从价定率方式（按销售额征收定率税）和从量定额方式相结合的征收方式，发挥税收的自动调节机制。总体上，初期可按照销售收入定率计征；待对资源储量等技术指标管理完善后，将税率与资源可采储量、回采率和环境保护等挂钩。但对于需求量比较稳定、价格波动不大、主要用于居民消费的资源产品，如盐、海洋资源、森林资源等实行定额税率的商品，仍应实行从量定额方式，以防加重通胀的上升压力，影响人民生活。3、提高资源税税率水平对资源税税率的设计应该考虑到筹集财政收入、调节负外部性作用和促进可持续发展等因素，并综合考虑中国的稀缺资源类型和现行的税收征管水平。建议对资源税税率作如下调整；一是调高现有征税资源产品的税率。对稀缺性和开采过程中负外部性较大的原油、天然气、煤炭等资源需大幅度提高适用税率；对可以实现循环使用，但在对其开采和生产过程中会产生一些“三废”物品、对生态环境造成一定影响的矿产资源，应适当提高税率；将盐资源产品划分为工业用盐和食用盐，对食用盐的税率应适当调低，对工业用盐从高适用税率。二是新增应税资源品的税率设定。对再生周期较长的耕地资源、原始森林资源、草场资源、滩涂资源、海洋资源要适用高税率；对可再生资源和国家鼓励的新型“绿色”能源实行低税率，如地热资源；对中国相对稀缺的资源实行高税率，如水资源等。三是细化资源税税目，调整资源税计税依据。应对现行资源税税目进行细化，将同类资源产品的不同品种以二级税目的形式加以区分，并根据开采成本和难度适用不同税率；对计税依据进行调整。将现行的以销售数量和自用数量为计税依据的计税办法调整为以产品产量或资源储量为依据的计税办法，以促进资源开采单位最大限度地提高资源使用效率，实现资源的可持续利用。四是建立专款专用机制。应对资源税收入确定专项用途，用于补偿资源输出地的经济利益，以及用于支持和鼓励资源节约和环境保护。初期可将收入主要留于地方，以后视情况可适当集中一部分到中央，以平衡资源型地区的财力差异。此外，近期的改革还应在试点基础上，全面推进矿产资源有偿使用制度改革，促进矿产资源合理开发利用，重点是所有企业的新、老矿业权均实行有偿取得，取消矿业权有偿取得和无偿取得并存的“双轨制”，改变矿产资源廉价或无价占有的状况；建立矿山环境治理和生态恢复责任机制，督促企业按规定提取矿山环境治理和生态恢复保证金，并列入企业生产经营成本；国家收取的矿业权价款收入以及其他矿业税费收入，用于加大对矿山环境治理和生态恢复以及矿产资源勘查的投入。建立排污权有偿取得和交易制度，积极推进在太湖流域等地区改革试点。研究建立跨省流域生态补偿机制，并结合主体功能区建设，建立完善生态补偿机制。推动建立健全环境资源的价格形成机制，重点是建立资源开发企业合理负担成本机制，使资源性产品价格真实反映价值；完善城市污水、垃极处理和排污收费制度，提高收费标准，使企业排污成本内部化，促进污水、垃圾处理产业化。（八）研究开征环境税和社会保障税环境保护与社会保障都是政府需提供的普遍性的公共服务，其征收范围和方式不仅会影响到企业和个人的经济利益，也关系中国未来的改革推进和可持续发展。1、开征环境保护税的要点保护环境是中国的一项基本国策。1994年税制改革后共设立23个税种，其中消费税、资源税、车船税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税等税种与生态环境有关。与发达国家相比，中国在环境与资源保护方面采取的税收措施比较零散和分散，且在整个税收体系中所占比重较小，无法充分起到调节作用，对生态环境保护范围有限，也无法满足环境保护所需资金。随着中国社会主义市场经济的建立和税制改革的进一步深化，仅凭行政手段来解决环境问题，已不适应市场经济发展的客观需要。采用具有行为激励功能和资金配置功能的经济政策是中国环境管理体系的必然选择，而环境税正是最重要的突破口。由于中国环境税的研究还处于理论阶段，因此，对未来环境税的设计和建议也是探讨性的，主要分析的内容包括；第一，设立方式。中国环境税的设立应综合考虑现行税制中的具有环保效力的税目和新设税目的关系，既要从更高、更好的水平上保护环境，又要避免对企业和居民形成过大的税收负担或者重复征税。目前来看，可考虑单设环境税，列入特定目的税的范畴，并将其他税种中的环保税目纳入进来，如结合城市维护建设税的改革，将新城建税合并人环境税。第二，征税、纳税主体。目前学术界对环境税的征税、纳税主体还有较大的争议。考虑到环境保护工作是国家必须提供的公共服务和产品，尽管在核定排污量时需要专项技术工作予以支持，但仍应由国家税务部门征收，环境保护部更主要的是预防、监测和治理职能。环境保护是涉及国内每一个单位、每一家企业、每一位居民的重要利益，因此，环境税的纳税主体应是国内的所有企业和个人。此外，在税率确定上还应结合环境损害者的破坏程度进行通盘考虑，近期可先对污染企业实施环境税，再渐次扩大到全体受益人，形成完整的环境税。第三，课税客体。课税客体即征税对象，也是税法确定的计税依据。为了减少税收优惠和征收环节的复杂性，环境收入税不应设计成附加税，而应是纳税主体在中国境内从事生产、经营活动所获得的收入额，包括销售额和营业额等。第四，税率。环境收入税的税率应该根据环境保护的资金需要和纳税人的负担能力合理确定。但是，为了避免不同地区之间的差距过大，国家可以制定一定的税率幅度，由地方自行在幅度范围内选择。笔者主张按收入额单独收税，在确定税率时，可以借鉴国外对环境收入税税率的规定。在税率形式的选择上，应采用比例税率；在税率标准上，可借鉴美国税率0.12%的标准予以确定。第五，税收优惠规定。一般说来，税收优惠包括起征点、免征额和减免税等。对于“一般环境税”的减免规定，可以考虑推行免征额和减免税的税收优惠政策，以促进税收的公平性和合理性，适当保护企业利益。在免征额上，可以借鉴美国只对年收入超过200万美元的法人征收的办法，设定适于中国国情的免征额，可以1000万人民币的年收入水平作为免征额的上限。在税收优惠上，可根据具体项目的用途和效果来确定优惠程度，若是纯环保投资可全额免除；若是污染治理、“三废”利用可部分免征；若是清洁材料和能源可考虑与增值税减半征收相配合，大幅度调低环保税甚至免税。第六，税权划分。环境税作为一种专门筹集环保资金的税种，应综合考虑环保需求和产业集中度等因素实施税权划分。根据中国现在的产业结构和技术水平，产业集中的地区往往也是污染较大的地区，同时也是环境税收入较高的地区。完全列为中央税，不利于地方实施污染治理和环境修复；完全列入地方税则会进一步加剧地区间的财力失衡，甚至会导致污染的逆向激励。因此，综合考虑，环境税应作为中央和地方的共享税收入，中央集中的部分可考虑根据主体功能区的建设而进行统筹安排。2、开征社会保障税的要点社会保障税又称为社会保险税，是用于筹集社会保障体系所需资金的一种税收或税收形式的缴款。通过征收社会保障税，政府可以为社会保险制度筹集充足的资金，对老年人、失业者、疾病患者和其他低收入阶层提供生活和医疗保障。社会保障税在一个国家的社会稳定和经济发展中发挥着“安全阀”的作用。近年来，中国社会保障制度的改革取得了一定的进展，一个符合社会主义市场经济体制要求的社会保障制度框架已经建立起来，社会保障资金的筹集方式由原来的企业分散提取和管理转变为目前社会化的收缴和管理。资金筹集被纳入社会组织体系，并且成立了专门的资金管理机构。但是，现行的收缴方式在实践中仍存在着诸如覆盖面小、保障项目统筹层次低、征收力度不够、基金管理制度不健全、政策不统一等问题。社会主义市场经济的发展、人口老龄化周期的到来和家庭规模小型化的发展趋势都要求完善中国的社会保障制度，适时开征社会保障税。建立与中国国情相适应的社会保障税制是一项复杂的系统工程，必须从中国的实际出发，借鉴国际先进经验，根据循序渐进、统筹公平与效率、实现多层次共同负担的原则予以推进。第一，征收范围及纳税人，根据社会保险的“大数法则”，参加保险人数越多，抗御风险能力越强。因此，应以社会中的所有劳动者为社会保障税的纳税人。养老保险、失业保险和医疗保险的纳税人包括行政机关、企事业单位及其成员和个体劳动者，工伤保险的纳税人包括行政机关、企事业单位。对于农民社会保障税的征收可在审慎的基础上逐步推进，探索费用分担机制，避免形成新的农民负担，目前可先考虑在农民工群体中予以推行。第二，课税对象。社会保障税的课税对象应是职工工资总额。对于国家公务员和由财政全额拨款事业单位的工作人员，工资总额包括工资、奖金、津贴和补贴、其他工资等，其中工资包括职务工资、级别工资和基础工资等；至于私营业主以及自由职业者等非工薪收入者的课税对象，原则上也应按照一定时期内的营业额扣除一定的费用据实核定；而对收入较难核实的个体劳动者和农民工宜采用定额税率。第三，税目。按目前大多数国家通行的做法，征收社会保障税应与现行社会保障制度相衔接，中国社会保障税也应按现行社会保障项目分别设立。关于职工基本养老、医疗和失业保险费的征收方法，国务院已经颁布了规范性文件。这三项保险对社会经济影响最大，其改革在各地进行得也最为广泛和深入，因此目前宜将这三项暂先定为基本税目，待将来条件成熟时，再将其他项目纳入其中（也可将工伤保险、生育补贴和遗属抚恤划分为医疗费用和生活补贴费用，分别归入医疗保险和养老保险）。随着中国经济和社会保障事业的发展，如果今后社会保障项目增多，且各保障项目的纳税人（参保人）基本一致，也可以考虑社会保障税不分税目。第四，税率。应按不同的保险分设不同的差别比例税率。对各类企事业单位及其工作人员按比例税率征税，对农民、自营者或自由职业者采用定额税率征税。考虑到个人所得税和遗产税等税种，为保障的公平与效率，不宜采用累进税率。从税率水平上看，国民收入水平高、受益人的受益程度大，税率水平就高；反之亦然。因此，社会保障税税率水平应由国民收入水平和受益人的受益程度共同决定。根据中国经济发展的实际情况，目前社会保障的税率水平应从低拟定。第五，征管。社会保障税应按属地原则由税务部门按月计征，可以采用“自行申报”和“源泉扣缴”两种方法。行政事业单位应纳税款由财政部门负责划转，企业缴纳社会保障税时，可按其他税收征缴办法办理入库；职工个人应缴纳的部分由企业在发放劳务报酬时代扣代缴，由企业连同企业应负担的部分一起向税务机关申报；个体劳动者、自由职业者和农民个人采取自行申报纳税制度。（九）完善出口退税制度出口退税制度是对出口商品实行退税的制度，是国家支持外贸出口的重要手段，也是国际通行做法。为克服原有出口退税的弊端，日出口退税机制有了较大的改革，实行出口退税由中央和地方共同负担。主要内容是；一是将征收的进口产品增值税的增量用于出口退税；二是降低出口退税率三个百分点；三是取消属于中国资源缺少、需要大量进口满足国内需要的商品、产生环境污染的商品和限制出口商品的退税；四是区别对待生产型出口企业和流通型出口企业，政策向生产型出口企业倾斜；五是出口退税由中央和地方共同负担。随着新出口退税体制的运行和中国外贸形势的快速发展，出口退税具体税离和范围的调整始终在继续，给外贸企业的经营和出口形势的稳定带来了一定的影响，进一步规范出口退税的政策调整，完善出口退税制度成为近期的重要改革内容。在本轮出口退税制度的完善上，首先应认识到在中国的税制结构下，作为国际惯例的出口退税的“中性原则”，即零税率进入国际市场的制度设计不符合中国国情，而差别化退税率是符合中国国情的制度创新。金融危机以来，中国出口贸易出现了较大的困难，为缓冲危机影响，支持外贸企业的经营与发展，当前必须坚持提高出口退税率水平。但随着经济复苏和危机影响的消退，中国出口退税的中长期政策目标，仍需要从原来的“鼓励企业出口创汇、增加国家外汇储备”转换到“优化出口结构，提高出口收益和出口退税的经济效率”上来，进而科学设计支持对外贸易发展的财税配套政策，促进对外贸易科学发展。科学的支持外贸发展的财税制度，应当包括建立在完善国内的资源税以及反映环境损害成本的价格体系基础之上的出口退税政策、进出口关税政策以及加工贸易关税政策的科学组合体系。确立新体系，一方面应有重点、有针对性加大对战略性产业和新兴产业的扶持，另一方面可大大减轻各级财政的退税压力，确保退税及时、有效。近期在具体措施和机制层面，应加强改革和完善的内容包括四个方面。1、提高出口退税的立法层次，完善具体操作规程一是对现有涉及出口退税管理的规范、部门规章制度进行清理，统一集中到《中华人民共和国出口退税管理条例》中，并将其作为税务机关和纳税人共同遵守的准则。二是提升《出口退税管理办法》的法律层次。建议由全国人大授权国务院立法，制定《中华人民共和国出口退税管理条例》。三是完善出口货物退（免）税的具体操作过程，明确界定各部门、各环节的职责。包括规范出口退税管理的程序性操作，建立公开、透明的岗位责任制，明确税务、海关、外汇管理、外贸各部门以及税务部门内部征税与退税的权利和责任；对退（免）税的申报、审核、服务、检查、处理工作制定统一的操作依据；对不符合《出口退（免）税管理办法》的行为作出具体的处罚规定，使《税收执法过错责任追究办法（试行）》和税收执法责任制具有可操作性。2、建立出口退税“滞退金”制度为确保退税申请人的合法权益，目前可借鉴国外实施出口退税“滞退金”制度的成功经验，在《出口退税管理法》中明确规定出口退税的时限和延期退税的“滞退金”保证制度，以维护国家信誉，保障出口企业的合法权益。3、提高出口退税计划指标管理弹性，确保“有钱退税”一是增强财政对退税的支付能力。增加出口退税指标弹性，依据出口增幅而不是财政支出增幅安排退税指标，使退税指标跟上出口增长的步伐；加强税收管理，减少税收流失，提高增值税的实际征收率，增强财政对退税的支付能力；可考虑建立“地方出口退税基金”，将进口环节总增值税按退税分配比例分割的资金，或是退税部门以不足的退税指标质押取得的银行贷款，充实到“地方出口退税基金”，加强地方对退税的分担能力。二是减轻退税对财政的压力。对出口退税率进行结构性调整，适度降低出口退税率，适时取消“两高一资”的产品的出口退税，减轻出口退税的财政压力。4、推进“征退一体化”改革，加强财税机关对外贸企业的监管调整海关和税务机关的管理职能，建立统一的进出口税收征管体制。在口岸地区成立隶属办理进出口国内税收业务的专门税务机构，直接办理进出口环节征退税业务，为实现进口征税与出口退税的财政平衡创造条件。但同时，为了避免外贸企业利用“征退一体化”审核环节少、过程短的特点进行骗税等行为，可采用财税机关由单一事后监管加强为出口全程监管的办法进行规范和约束。具体管理方案可由国务院规定，由财税机关单独实施或纳入现行监管体制、机制中。总之，完善财税政策措施、促进经济增长方式转变和科学发展观的落实是一项长期艰巨的任务，需要统筹安排，循序渐进，分步实施。要努力建立健全增长稳定、结构优化、调节有力的财政收入体系，目标明确、相机抉择、协调配合的财政调控体系，以及方法科学、基础扎实、手段先进的财政管理体系，为新时期经济发展目标的实现和和践行科学发展观，作出财政应有的历史贡献。四、深化财政管理制度改革，提高财政资金分配和使用的规范性、安全性及有效性加强财政科学管理，是保障科学发展、转变经济发展方式的必然要求，也是更好发挥财政职能作用、提高财政资金使用效率的迫切需要。近年来，围绕着建立和完善中国公共财政体制框架，通过部门预算、国库管理制度、政府采购制度等预算管理制度改革，初步建立起较为科学规范的现代预算管理制度。但是，一套完整的财政资金分配运作机制尚未完全形成。未来5～10年，应按照公共财政体制的内在要求，进一步规范财政预算分配机制，完善政府间财政关系，深化国库管理制度和政府采购制度改革，稳步推进公共支出绩效评价制度改革，建立起一套比较完整的财政资金分配、使用和管理机制，努力提高财政资金的规范、安全和有效性。实现财政资金使用和分配的规范性、安全性和有效性，需要从预算分配、执行到绩效评价各个环节，对政府预算管理制度进行改革与创新。（一）规范预算分配机制，细化预算编制，增强预算编制的真实性、准确性首先，要建立健全科学规范的基本支出和项目支出预算管理体系。一是完善定员定额管理体系，不断提高定额标准的科学性，稳步推进实物费用定额试点工作，将细化预算编制工作与基本支出实物费用定额试点工作结合起来，逐步建立和完善预算定额与实物费用定额相结合的定额标准体系。二是完善项目库管理办法，稳步推进滚动预算。加强项目的清理工作，按照统一标准对列入部门预算的国务院和各级政府已研究确定的项目、专项业务费项目及跨年度支出项目逐一进行审定，建立和完善项目库，打好预算编制基础，严格项目立项、评估及申报管理，扎实做好项目遴选、论证、审核和排序工作，扎实推进项目支出预算滚动管理机制，确保项目支出预算的规范化、程序化。其次，要改进预算编制的方法，根据部门履行职能需要和财力可能合理分配预算，推进中长期预算编制，提高预算的可预见性。增强预算分配和执行的透明度，从根本上改变传统的“基数加增长”的预算编制方法，推进预算编制精细化。根据全国人大的要求，着力推进预算编制的细化工作。建立有效的约束机制，督促中央部门和有预算分配权的部门提高年初到位率，控制和压缩中央总预算代编规模。要研究建立项目评审机制，提高项目安排的合理性，推动项目滚动管理。再次，要编制中期财政预算。通过在年度预算的基础上编制三年期财政预算，将中期预算与年度预算更紧密地结合起来，以中期预算指导年度预算的编制。在政府各部门制订事业发展规划的基础上编制中期预算，使财政资金分配与部门事业发展规划紧密结合。最后，要进一步规范对财政拨款结余资金的管理，加强结余资金分析。区别结余资金不同情况分类管理，将结余资金预算执行管理与预算编制相结合，完善预算拨款结余资金管理方式。研究建立结余资金管理激励约束机制，促进预算单位规范结余资金管理，加强对结余资金使用情况的检查和监督。此外，还应加强支出预算的测算，并按照批复的预算严格执行，增强预算的刚性约束。（二）深化预算执行改革，提高预算执行效率，强化预算约束严格执行是现代意义预算管理的一个基本要求。严格执行，才能建立和健全绩效评估和官员问责制，以求更好地对公众利益负责尽责。预算具有法律效力，一旦经立法机关批准公布后便成为法律，财政和支出部门必须不折不扣地执行，不允许有任何逃脱预算约束的财政行为。政府预算的法律属性，要求政府的财政收支权力必须来源于预算的明确授权，无预算明确规定即没有进行财政收支活动的权力。深化预算执行改革，严格预算执行规范，一是进一步严格预算调整。加强对项目执行情况的跟踪分析，建立部门预算执行的预警机制，均衡预算执行进度。严格预算调整，提高年初批复预算到位率和加快年度预算执行中代编预算下达进度，努力减少预算执行中的调整事项，严格按照规定时间办理调整预算工作。二是进一步加强结余资金管理。进一步完善结余资金的管理办法和管理规程，提高规范程度；巩固财政拨款结余资金管理工作的成果，将结余资金管理与预算编制有机结合，进一步加大结余资金消化力度。（三）全面推进部门综合财政预算改革，强化预算约束建立完整统一的预算，需要编制综合预算，在一本预算中全面反映政府部门的全部收支，使预算在管理上形成统一的有机整体。各单位的预算外资金都是财政性资金，现阶段虽然有些预算外资金形式上已纳入预算管理，但预算外资金并没有和预算内资金相互结合，统筹安排，部门综合预算往往还停留在预算内、预算外两张皮的水平上。未来一个时期，财政部门应在深化非税收入收支两条线改革的基础上，对预算内外资金的来源、数量、支出方向和结构等进行统筹设计，制定反映部门及所属单位所有收支的综合财政预算，形成对资金全方位、全过程的统管，切实实现财政资金收支统管，提高预算的科学性和完整性。要着力推进以部门预算为基础的综合财政预算形式，改变以往财政资金按性质归口管理的做法，将各类不同性质的财政资金统一编制到使用这些资金的部门。部门预算的编制用综合预算形式，部门所有单位的各项资金，包括财政预算内拨款、财政专户核拨资金和其他收入统一作为部门和单位的预算收入，统一由财政核定支出需求。这将有助于优化资源配置，增强政府宏观调控能力。综合预算和零基预算的实施，能够使有限的资金安排到急需的项目，可以扩大政府可调控资金的规模，集中财力办大事。（四）完善政府采购制度，规范公共采购行为要进一步加大规章制度建设力度，从解决突出问题和深化改革两方面着手完善政府采购制度体系，建立健全以《政府采购法》为基本法的政府采购法规体系，尽快制定落实《政府采购法》的具体实施细则和规章制度。稳步扩大政府采购规模，扩大集中采购目录范围，进一步细化预算编制，完善政府采购预算编制制度，将应当实行政府采购的项目全部纳入政府采购预算。统一规划全国电子化政府采购交易平台，研究制定全国电子化政府采购发展规划和相关管理实施办法，提高政府采购的效率。继续大力推进政府采购领域的反腐倡廉工作，查找政府采购管理制度的薄弱环节和漏洞，加强对易发生问题环节的规范管理，制订相应的监督管理办法，构建防治政府采购领域商业贿赂的长效机制。此外，还应加强规范政府采购监管工作，按照管采分离、职责清晰、运作协调的原则，实现政府采购机构分设、职能分离；认真履行政府采购监督管理职能，规范管理和监督行为；依法开展审批、备案工作，提高工作效率和服务水平；规范政府采购代理机构资格认定工作，完善供应商投诉制度，推动政府采购的公平、公正和规范透明。（五）加强规范性建设，全面深化国库集中收付制度改革一是建立完善的国库单一账户体系，使所有财政资金在账户体系内规范运行。应逐步将预算单位实有资金账户纳入国库单一账户体系，并实行动态监控管理，从根本上解决实有资金账户管理中存在的不规范运行问题。按照“规范、统一、高效、精简”的要求设置财政资金专户，逐步将国际金融组织贷款账户、社会保障基金专户等纳入国库单一账户体系管理。二是建立完善的国库集中支付运行机制，使之成为整个预算执行管理的基本制度。应继续扩大改革的预算级次和资金范围，中央、省和地市应将改革实施到所有本级基层预算单位，并逐步将改革的资金范围扩大到政府性基金和预算外资金，积极推进县级国库集中支付改革，真正实现所有预算单位都实施国库集中支付改革，所有财政资金都纳入改革范围。完善专项转移支付资金国库集中支付相关制度办法，建立专项资金拨付运行管理新机制。应加快推广公务卡制度，在全国建立起完善的公务卡管理制度。三是建立完善的国库集中收缴机制，使财政收入收缴高效透明。在非税收入收缴方面，应不断扩大改革范围，真正实现所有有非税收入的预算单位都实施改革，并将改革推进到所有非税收入种类；进一步完善收缴程序和相关制度办法，建立统一规范的非税收入收缴制度体系。在税收收入收缴方面，应进一步扩大试点范围，加快横向联网系统建设，完善相关制度办法，使电子缴税横向联网工作在全国全面展开；应启动并推进关税横向联网，通过建立财政、海关、人民银行、商业银行之间的联网系统，实行关税收入电子缴库，实现财政与海关间的信息共享。四是建立完善的预算执行监控机制，使所有财政资金运行在监控视野之内。应构建全方位的预算执行监控体系；逐步完善动态监控系统，建立健全动态监控管理；进一步加强监控力度，扩大监控范围，严格防止违规操作和突击花钱行为，增强预算执行监管的威慑力；进一步完善国库动态监控工作制度，研究建立核查情况通报制度，与预算部门建立动态监控互动机制和逐级监控体系，建立健全事前威慑、事中监控、事后查处的一体化预算执行监控机制。（六）建立并不断完善预算绩效评价制度在努力提高预算编制的科学化和规范化程度、强化预算约束、加强对财政资金管理的同时，积极引进绩效管理的理念和方法，尽快建立科学、合理的预算绩效评价体系，为进一步推进绩效预算改革夯实基础。1、抓紧制订统一规范的绩效评价管理办法，明确绩效评价的范围、对象和内容评价的范围原则上应当涵盖所有的政府财政支出，包括消耗性支出、公共工程支出和转移性支出等。评价的对象分为两个层次；一是按照政府预算收支科目，对按功能分类的各项支出进行绩效评价。二是对具体的支出项目进行绩效评价。评价的内容包括两个方面；业务评价，即评价项目绩效目标的合理性及目标完成情况；财务评价，即评价项目的资金落实情况、实际支出情况、资金使用的经济合理性、财务管理状况等。2、建立绩效评价指标体系和绩效预算基础资料数据库绩效评价要求同类项目支出的评价指标具有可比性，财政支出项目内容的复杂性、对象的多层次性、效益的多样性，决定了绩效评价必须按照定性与定量相结合、统一性指标与专业性指标相结合的原则，建立起一套完整的绩效评价指标体系。通过建立完整的财政支出绩效评价指标体系和规模庞大的基础资料数据库，使项目的绩效目标能够量化、具体化，为评价各类项目的投入水平与支出效益提供技术支持。3、进一步深化部门预算改革，调整、充实部门预算的内容，逐步建立预算绩效评价体系在预算编制这个环节，必须引入绩效的内容。首先，建立体现部门战略规划的滚动预算制度，增强预算编制工作的科学性和前瞻性，为编制部门年度预算和实施绩效评价创造基础和条件。其次，建立体现部门年度绩效计划的新型部门年度预算制度，在安排部门完成年度工作计划所需经费时，应提出明确的绩效目标。并将年度预算置于滚动预算的约束之下，真正形成滚动预算计划的分年度实施预算，将绩效评价结果作为安排下一年度预算的依据。最后，对部门预算的内容进行必要的调整，清理和整合各个项目（包括计划、基金、工程等），重新界定基本支出和项目支出的内容，根据国家有关方针、政策和部门年度工作计划，按照优先保障和发展的领域安排项目支出预算。4、搭建绩效评价管理平台，建立职责明确、分工合理、管理有效的绩效评价管理平台财政部门作为绩效评价工作的主管部门，在绩效评价工作中发挥统一组织、统一规划的主导作用；各政府部门主要负责本部门的绩效评价工作；基层单位按照规定和要求组织本单位的绩效自评工作，向主管部门报送绩效报告；社会中介机构参与绩效评价的具体工作。5、按照“积极试点，分步实施，逐步推进”的原则，深化预算绩效评价改革先选择具备条件的项目进行绩效评价，总结试点经验，完善相关管理办法，逐步扩大试点范围。在此基础上，对所有的政府公共支出进行绩效评价，全面推开绩效评价工作。（七）推进国债管理改革与创新，不断提高国债管理水平一是完善国债管理法规制度。应加快制定出台中国国债管理法律法规及相关管理办法，为规范国债市场各参与主体的行为，规范国债管理活动，形成严密高效的国债市场监督管理机制提供法制保障。二是完善国债余额管理制度。应逐步增加定期均衡滚动发行短期国债规模，强化国债管理与国库现金管理的协调配合；继续增大关键期限国债的发行力度，合理确定国债期限结构，建立完善的国债收益率曲线。进一步提高国债管理透明度，加强国债规模统计评价，建立国债风险预警、监控机制，提高国债风险管理水平，有效防范财政风险。三是促进国债市场向纵深发展。应尽快建立国债预发行制度；加强承销团管理、进一步完善招投标规则，强化国债发行的价格发现功能。积极推动商业银行进入交易所市场进行国债交易，协调有关机构采用电子化手段提高国债跨市场转托管效率，实现国债跨市场实时交易，建立统一互联的国债市场。四是完善中国国债收益率曲线。国债收益率曲线是其他金融产品定价的基准，通过不断完善国债收益率曲线，可以使国债利率为债券发行、交易定价、资产定价及风险管理提供有价值的参考基准，为机构和相关管理部门在估值和风险管理中提供相对公允的利率标准。加快研究中国国债收益率曲线，制定完善中国国债收益率曲线的可行措施，推进形成公允、真实反映市场利率水平的国债收益率曲线，强化国债在债券市场的利率基准作用。（八）深化预算监督改革，提高预算和财政管理透明度1、进一步推进预算绩效考评管理制度改革建立健全绩效预算制度，要按照“积极试点，分步实施”的原则稳步推进。第一，可选择具备条件的项目进行绩效评价，总结试点经验，完善相关管理办法，逐步扩大试点范围。在此基础上，对所有的政府公共支出进行绩效评价，全面推开绩效评价工作。第二，要重点建立健全财政支出绩效评价制度，运用科学、规范、细致的绩效评价方法，对财政支出绩效目标的实现程度及效果进行考核评价，将绩效评价结果作为分配下一年度预算资金的重要参考依据甚至直接挂钩，激励部门有效使用财政资金，切实提高财政资金的使用效益。第三，要建立起“以成本效益分析为核心，推行年度滚动预算”的考核机制，确保部门预算和财政资金的效益不断提高。通过开展科学的项目可行性论证，合理编制项目概算，确保有限的预算资金用于最有价值的项目和用途上；同时制定绩效评估指标体系，将部门经费与绩效评估直接挂钩，把部门应达到的绩效指标与实现这一指标所需要支付的货币量联系起来，变纯粹的财政拨款关系为完成任务与提供相应资金的关系，增强预算的约束力。在这种预算模式下，通过绩效评价实现对资金的到位情况，使用情况、项目效益情况的跟踪检查，并为最终实现预算资金的有效配置提供科学依据。2、建立有效的监督和问责机制在计划经济体制下，政府既是社会管理者，也是经济活动的组织者。而在市场经济体制下，政府对经济活动主要承担的是宏观调控和监管职责。政府为社会提供公共产品和服务，需要经过一个购买过程。财政资金使用过程便成为一个复杂的交易过程，政府对资金使用的控制力减弱，这就需要国家预算管理和监督制度建设能及时跟上。人大的预算审查要在做深做细上下功夫，努力做到由程序性审查逐步转变为实质性审查，同时要加强对预算超收收入安排使用和预算外资金管理的监督，使人大代表能够真正行使参政、议政的权利，实现民主理财。在建立有效的监督和问责机制上，未来5－10年的重点任务是；完善预算监督体系，加强内部监督，强化人大、审计和社会监督；建立问责机制，加大对违反财政纪律行为的查处和惩治力度。3、进一步推进预算公开财政“取之于民，用之于民”，必须要下力气打造“阳光财政”，其中关键措施在于增强预算透明度。除特殊保密事宜外，财政部门要将提交给人大会议审议的财政预算和执行情况的报告尽可能地细化，使人大代表能够“看得懂”、“弄得明”、“议得透”。因此，要积极、务实地推进预算透明度建设。财政透明度是民主理财的具体措施，也是改善公共财政权力运行的重要环节。财政权力的运行必须是公开、透明、符合规则的。从财政资金的取得，到财政资金的使用，甚至财政决策的种种议事程序、信息传送等必须符合有关规则，必须接受广大纳税人的监督和控制。为此，国家应当设计出一种切实有效的公民意愿自我表达机制、财政决策参与机制、权力运行监督的组织代表机制，以保障公民的利益要求能够及时顺畅地到达财政权力系统，并使财政权力的运行不偏离公共的轨道。一是加大预算向人大和社会公众的信息披露力度，加强人大和社会公众对政府财政工作的监督，积极研究部门预算向社会公开的问题；二是积极完善科学的政府收支分类体系，全面、准确地反映政府收入、支出的总量和结构，提高部门预算的可读性；三是建立相关机制，确保政府会计和财务报告标准的统一性和公开性；四是公开财政预算的执行情况，定期公布现行财政政策可持续性的长期报告，公布综合的滚动的中期预算框架；五是公布预算单位的财务执行情况以及月度、年度预算报告等。（《改革》2010年第1期，财政部财政科学研究所，贾康等）