广州市外国人管理法律法规 调研报告小组成员： 小组成员：冯卓怡 洪晓玲 王萍 林穗宏11.1 背景概述随着我国政治、经济地位的提升和开放扩大，来华外籍人员数量与日剧增。2007 年，仅京、 沪、穗三地公安机关登记在册常住外国人已超过 27 万，临时居留外国人 90 多万。改革开放 之初，我国是一个纯向外移民
的国家，当时来华外国人一般为外交官员、引进的高精技术人 才等高素质人群。经过 30 年，中国如今成为外国人旅游、移民的目的地国家，外籍来华人 员素质也参差不齐。 目前我国对外国人的管理流程上分为签证发放、边防口岸查验、入境管控三个环节，分属于 外交部、公安部和地方公安机关；而管理外国机构和外国人的部门涉及公安、宗教、劳动、 工商、税务等。 我国欢迎外国人来华从事旅游、经商等活动。自改革开放以来，外国人来华数量呈逐年上升 趋势。据统计，2005 年中国驻外使领馆、处以及外交部驻香港、澳门特派员公署共颁发签 证 651 万，2006 年增为 740 万，2007 年又升至 813 万。越来越多的外国人来华经商、旅游， 促进了我国的改革开放和经济建设。 我国现行的外籍人员管理法规主要有三部，一是 1986 年颁布的《外国人出入境管理办法》 ， 二是 1994 年颁布的《外国人宗教活动管理规定及实施细则》 ；三是 1996 年颁布的《外国人 在中国就业管理规定》 。 然而，我国有关涉外管控政策过于宏观、缺乏操作性，外国人管控尚存在不少“细节空白”。 例如，近年来全国各地逐渐出现外籍难民和生活无着的外籍“三无”人员。一些国内邀请单位 随意发出邀请函电，造成外国人入境后既无接待单位、又无行程安排，盲目活动，有的构成 非法滞留、非法就业，有的参与贩毒、抢劫，有的非法传教。 再者，我国就业市场尚未完全向外国人开放。根据目前执行的涉外劳动政策，从事各类高科 技行业、 在华进行投资开办企业或从事其他我国急需行业的外国人允许在华就业。 随着我国 经济迅猛发展，外国人非法就业呈现蔓延势头，已成为“三非”问题（非法入境、非法居留、 非法就业）中最为突出的问题。1.2.外国人管理法律法规发展进程 1.2.外国人管理法律法规发展进程曾经， 旧中国是一个深受帝国主义的压迫和欺凌的半殖民地半封建国家。 随着帝国主义国家 经济、 文化的不断侵入， 抱有各种目的打着各种旗号的外国人以及帝国主义分子大批涌入中 国。他们凭借帝国主义列强强迫旧中国政府签订的大量不平等条约，自由地进出中国，任意 旅行、居留、传教、设工厂、办企业、经商、开辟航道，甚至占有租借地、享有领事裁判等 种种特权等等，严重地损害了中国的独立和主权。新中国建立前夕通过的《中国人民政治协 商会议共同纲领》第 3 条明文规定：“中华人民共和国必须取消帝国主义国家在中国的一切 特权。”中华人民共和国成立以后，立即采取有力措施，对于在华的外国人，根据其不同情 况，采取了区别对待的政策。 1964 年 4 月 13 日，国务院公布了《外国人入境出境过境居留旅行管理条例》 。这个条例以 及其他有关法令规定了外国人在中国的法律地位，外国人入境、出境、居留、旅行，都应遵 守中国的法令。 改革开放以来，我国同世界各国的交往日益增多，来我国进行经济、技术、文化、政治、社2会交往和旅游的外国人急剧增加。为了适应这种新的形势，1985 年 11 月 22 日第 6 届全国 人民代表大会常务委员会第 13 次会议通过了 《中华人民共和国外国人入境出境管理法》 并 ， 于 1986 年 2 月 1 日起施行。1986 年 12 月 3 日国务院批准、1986 年 12 月 27 日公安部、外 交部发布了《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》 。该法及其实施细则进一步 明确了外国人在中国的法律地位。依据该法，外国人入境、过境和在中国境内居留，必须经 中国政府主管机关许可；外国人入境、出境、过境，必须从对外国人开放的或者指定的口岸 通行，接受边防检查机关的检查；外国的交通工具入境、出境、过境，必须从对外国人开放 的或者指定的口岸通行， 接受边防检查机关的检查和监护。 中国政府保护在中国境内的外国 人的合法权利和利益； 外国人的人身自由不受侵犯， 非经人民检察院批准或者决定或者人民 法院决定，并由公安机关或者国家安全机关执行，不受逮捕。外国人在中国境内，必须遵守 中国法律，不得危害中国国家安全、损害社会公共利益、破坏社会公共秩序。该法还对外国 人的入境、居留、旅行、出境等做出了具体规定。 我国其他有关法律、法令还规定保护守法外侨的人身、财产及其他正当权益。 《中外合资经 营企业法》《中外合作经营企业法》《外资企业法》规定对外国投资者和外籍职工的合法权 、 、 益予以保障。此外还有一些涉及外国人管理的特定法律，比如说针对来华外国记者的有《外 国记者和外国常驻新闻机构管理条例》 ；涉及外国人在我国的宗教活动的有《中华人民共和 国境内外国人宗教活动管理规定》 ；在上个世纪九十年代，各地公安机关在各级政府的领导 下，在劳动、外事等部门的积极配合下，对外国人来华非法就业问题依法进行清理整顿，取 得了一定成效，在 1996 年，国家出台了《外国人在中国就业管理规定》 ，进一步对在华外国 人的就业依法进行有效管理。 外国人在我国的婚姻家庭权利和受教育权利等方面， 也受到法律保护。 根据我国法律和一般 国际实践，外国人在我国没有选举权和被选举权，不得参与我国的政治活动，不参加中国的 党派，也不承担服兵役义务。 一般来说，在我国遇到涉及外国人的案件时，根据国际法里面的属地原则，对于外国人违法 犯罪的行为的处罚或判刑， 应当是根据我国的刑法等法律来进行管理。 不过因为外国人的国 籍问题和外国人所属国的法律中的属人原则， 也有可能根据该国的法律， 对其公民的犯罪行 为实行管辖。 在处理涉外治安案件，既要依照我国制定的法律、法规、规章，主要有《中华人民共和国治 安管理处罚法》《公安机关办理行政案件程序的规定》《关于处理涉外案件若干问题的规 ， 、 定》《外管法》及其实施细则，国籍法，和我国参加或缔结的国际条约的规定。 ，1．3 广州外国人管理现状随着全球化的不断深入， 越来越多的外国人来到中国， 我国关于外国人管理的研究才逐渐兴 起。 我们的资料收集显示， 国内关于外国人管理研究的重点主要集中在 “整治” “服务” 而非 ， 大部分的在于如何整治“三非”问题。但是也存在探讨如何在教育、劳工、居住等方面为外 国人服务的研究，并颁布了如“ 《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》 ”和“ 《中华人民 共和国境内外国人宗教活动管理规定》 ”等。在中国，各外国人聚居的城市都有颁布具有当 地特色的法律法规，如西藏地区的“ 《西藏自治区对外国人来藏登山管理条例》，又如沿海 ” 地区的“ 《外国的组织或者个人来华测绘管理暂行办法》 ”等等，而广州地处沿海开放城市， 经济实力比较雄厚。外地来广州经商的人士很多。近年来广州市投资、经商、就业、旅游、3讲学、 探亲等的外国人大量增加， 对广州的经济社会发展和对外交流起到了重要的促进作用。 但也有一些外国人非法入境、非法居留、非法就业、非法经营，少数外国人入境从事贩卖毒 品、经济诈骗、抢劫、盗窃、斗殴滋事等违法犯罪活动，给社会治安管理带来新的压力。为 此，广州市公安部门以“底数清、管得住、服务好、涉案少”为目标，结合外管联席会议办 公室的职能作用，创新外国人管理工作的长效机制。具体有以下措施： 一、 将外国人纳入实有人口管理，力求做到“底数清” （1）开展外管专项调研，摸清外国人基本情况。广州市公安部门充分发挥市、区（县级市） 两级外管联席会议办公室设在公安系统的优势，组织开展涉外调研，摸清外国人在穗情况。 （2）把外国人纳入实有人口管理，狠抓登记、走访、核销三个环节。一是在全市 2175 间旅 业单位安装旅馆业治安管理信息系统， 对入住的外国人进行登记录入及离开核销， 信息可即 时反映到市、区（县） 、街（镇）公安机关。二是由派出所组织社区力量调查走访，指导小 区物业管理员、出租屋管理服务中心做好登记录入及核销工作。 （3）积极引导外国人入住物 业小区。 针对在穗外国人居住地日益分散， 部分人员甚至租住在治安情况比较复杂的农民出 租屋，导致不时发生涉外刑事治安案件的情况。 二、实行整治与查处相结合，力求做到“管得住” （1）强化涉外重点区域的治安防控。在外国人居住、活动的重点区域设立涉外巡逻警区， 采取着装与便衣、 固定与流动相结合的方式， 加强治安巡逻防控， 提高对违法活动的震慑力； 对涉外违法犯罪活动较突出的重点地区， 组织进行清理整治和专项打击， 改善涉外治安环境。 （2）组建查处“三非”外国人专业队伍。2006 年底组建了查处“三非”外国人机动队、专 业队，各区也相继成立查处“三非”外国人专业队。从 2007 年起，每两个月在涉外重点区 域组织开展一次专项清查行动。 （3）全警参与，依法查处外国人违法犯罪活动。配齐配强涉 外办案力量，加大案件查处力度，提高取证能力，确保办案质量。同时，及时将已查处的或 有明显违法情节因故未能处理的外国人情况通报出入境管理部门， 依据外国人管理法律法规 予以后续处罚。 三、优化涉外服务环境，力求做到“服务好” （1）创新服务举措，为合法正当的来穗外国人提供方便。出入境、车管、户政等部门通过 公开办事制度、简化办事程序、急事急办、上门服务、温馨提示等多种形式，进一步提高涉 外服务水平。 （2）加大宣传力度，增强外国人守法的自觉性。拓宽宣传渠道，将外国人在穗 居住、就业、经商、学习等须知汇编成宣传单张，通过邮递、入境口岸、政府职能部门窗口 等途径广泛派发。 （3）结合和谐社区创建工作，融洽中外公民关系。积极创建和谐社区，通 过组织开展社区文化活动、社区治安联防活动，开办语言培训班等多种形式，动员外国人参 与社区建设，加强与本地居民的沟通了解，避免因文化差异和生活习惯不同造成的矛盾，最 大限度地增加和谐因素。 以下是部分关于居住广州的外国人的资料： 一、人数 广州, 据不完全统计，目前在广州居住一年以上的常住外籍人有 2.2 万多人，此外，近年来 每年都有来自 100 多个国家和地区的 300 多万外国人从广州各口岸出入境[1]。 二、职业 在广州的外国人主要分为领事馆人员（领事和参赞） 、外派公司高级职员、餐饮酒店业高管、 创业者、外教、留学生等；偶尔还有一些“漂流”一族，纯粹为旅游、文化而来，也有环游4世界路过广州的吉普赛人。 三、聚居地 1.以广州市环市东路为中心的淘金路、花园酒店、建设六马路、建设大马路等一带，这一带 以一些从事贸易的非洲人和欧洲国家使领馆、日本使领馆人员为主； 2.以天河北路为中心的体育东、天河路、龙口西路、林和中路等一带，因中信大厦内有大量 的外国公司办事处，所以大部分从事贸易的日本人、美洲人、欧洲人都居住在附近； 3.番禺区一些大型、 配套设施较好的楼盘如祈福新邨、 丽江花园等一带， 主要以日本、 泰国、 马来西亚等国人居多； 4.以三元里为中心的白云区金桂村、机场路小区等地，这里主要是经营鞋类、服装生意的非 洲人居住，近年来不少从事中韩贸易的韩国人也聚集在此。2.1 调查资料 随着来穗外国人的不断增多，广州市外国人管理正面临一个新的考验。通过收集我 国外国人管理的政策和法律法规，把调研范围限制于广州市，走访外国人管理机关 以及在穗外国人，试图挖掘广州外国人管理的法律法规的不足之处，并提出建议完 善广州外国人管理的法律法规。由于广州市公安部门在外国人管理方面已经做了很 大的努力并获得了一定成效，为了更好地提高调研的价值，防止先入为主的思维左 右被采访对象，因此我们不以限定的选项和条件供受访对象填空，改为灵活的问答 采访方式，特别是面对外国人，需要减少对方的防范意识，我们选择合适的时机， 通过网络、电话和访问渠道，以采访辅以聊天的方式让对方向我们透露更多生活中 原汁原味的事情。我们将归纳出事情发生原因，分析其背后涉及的法规和管理上的 漏洞。下文将通过几个典型的走访实录为例，探讨广州外国人管理的不足之处并从 法律法规的角度上提出我们的建议。访问一 地点：沙面； 时间：3 月 6 日在咖啡屋里，我们见到一位单独一人喝咖啡的外国人，看起来有 30 岁，像欧洲人，于 是我们过去访问他。 他不愿意给我们他的名字， 可能是出于谨慎， 这在之后的聊天中我们也发现了他谨言慎 行的性格。在愉快的交谈中，我们得知他来自土耳其，来广州 7 年了，会讲中文。他在广州 开了一家公司，负责生产手机配件，再运去德国，另外也承包服装进出口的生意。提起对于 广州的意见，他首先肯定广州的优点—广州很漂亮，广州有独特的文化氛围、风土人情以及 好吃美味的食物。但是，他也提出了广州的不足之处—广州的交通问题很严重，很多人像是 不会开车，也不看红绿灯。环境问题也很严重，存在随地吐痰的现象。还有治安问题，晚上 单独外出可能会不安全。 之后他谈到他曾经在广州被生意伙伴骗了几万元， 发现中国人平时 很有礼貌，一旦做生意了就变得很自私。被骗钱后他也没有报案，因为报案处理手续麻烦而 且时间长。 当我们问道他是否关注广州为外国人提供的服务和颁布的政策， 他回答自己在广 州生活得很自在，没有不适应，因此没有去了解这些问题。但是他了解到广州加大力度打击 三非人员。最后他提到，每个城市都一样，只要管好城市问题就等于解决了外国人管理的问 题。 非法入境、非法居留、非法就业，仍需打击，但是该部分不应当占据外国人管理团队的 大量人力物力。 因为打击三非不是解决社会民生的根本之策。 管理外国人就如同管理城市居 民，如果一个城市在居民管理上没有尽职，那么，即使在外国人管理方面做好了，又能说明 什么？因此，外国人管理工作的基础，是城市建设。很多受访者表明，一旦政府管理好城市5建设的问题， 外国人犯罪率自然会减少， 而且， 好的城市映像又会吸引越来越多人来到广州， 发展广州。 关于外国人管理的课题， 重要的不是当今如何管理三非问题以及能够给予外国人 哪些方面的服务。更多的是应该思考，如何定位未来的来穗外国人，是把他们当成暂住的游 客，还是让他们融入这座城市？并以此定位指导制定政策。访问二地点：登峰派出所 时间：3 月 7 日 我们小组的成员， 到了广州市黑人相对集中的小北下塘一带进行调研。 在街道上见到不 少的黑人， 也有少数的中东人或者印度人……在街道上， 我们看到每相隔一二百米就会有一 个治安岗亭在路边，但让人遗憾的是，这些治安岗亭很少有治安员在里面上岗，平均三个中 只有一个是有人在执勤的，试想一下，大多数路边的治安岗今日已形同摆设！也许白天此地 的案发率不高，为了节省人力资源，才有那么多治安岗是空着的。 在下塘公交车站下的车， 一边走一边问路， 大约走了半个多小时才来到位于麓湖高尔夫 球场的登峰派出所（负责管辖小北下塘这一区的派出所） 。正好在那里值班的是一个二级警 督，我们说明了我们的来意，并主动出示证件予以检查之后，调查访问正式开始（以下谈话 记录，学生简称“学” ，警察简称“警”） 。 学： 到目前为止， 涉及外国人管理工作上出现过什么比较常见的问题吗？譬如说语言沟通方 面是否存在困难从而阻碍了工作之类的？ 警：我们这里有专门从事外语翻译的工作人员，这方面现在一般不会有什么大问题的。 学：但是非洲（这里大多都是从那边来的黑人）那里有很多各种各样的方言，这样翻译人员 翻译得过来吗？（据我所知，广州好像每哪个学校专门有训练翻译“非洲小语种”的人才， 所以就产生了这样的疑问） 警： 非洲主要是两大语系， 英语和法语， 因为那里大片的地方曾经都是这两个国家的殖民地。 学:：如果他们还是装作听不懂，或者就是硬是不说这两种语言之一呢？也就是不肯合作供 认实情，那警方会如何处理？ 警：你应该有看过香港一些关于警察的电视剧吧？里面有句“不是是必要你讲，不过你所讲 的一切将会成为呈堂证供！……” 。 学（猛点头） ：嗯，是是是，还有， “你有权保持缄默！ ” 警（笑） ：对！这就是我们所说的“米兰达警告” ，把收集的证据摆在他面前，每个人都有自 觉供认或者保持沉默的权利， 这个跟当事人讲的是何种语种无关。 这当然是面对相对简单的 状况。如果是复杂点的当然就涉及到其他一些审讯技巧了。 学：广州有出台广州特色的管理外国人的政策和法规吗？ 警：我不是这方面的专家，跟你说也不可能会全面。不过一般说来，外国人除了有外交豁免 权的以外，其他的，中国所有的法律对于他们也一律适用。 学：那请问你们在工作中出现过外国人不合作的情况吗？一般如何应对？ 警：根据我国的法律，履行职责，告诉你，其实情况没你想象的那么糟，他们绝大部分在中 国都还是守法的。 学：那么这一带的外国人通常都会配合支持你们的工作吗？还是会觉得嫌麻烦就不予理会 呢？ 警：守法的公民都是会支持的，不守法的，无论人家是外国人还是中国人，不配合不支持的 还是一样的。 从访问的过程中， 我们了解到， 外国人在这一带涉及的案件大多都是诸如偷盗抢之类的 （还有少数的强奸、 杀人等刑事案件） 并不是所有人为了偷盗抢才专程跑到中国广州来的， ， 但毕竟每个人的生存意识不同，来到异国也得谋生。某些外国人本身的素质就低，劳动技能6不高， 就只有采取一些非正常手段来维持生计。 有时甚至会抱团——组成团伙或者搭档来从 事违法犯罪。但是，从去年到今年年头为止，这一辖区的犯案率减少了近 20%！主要因为公 安机关打击犯罪的力度有所加强， 在惩罚违法犯罪的同时也形成了一定的阻吓力， 加上去年 是奥运年，政府对治安问题相当地重视，治安耳目（ “线眼” 、居民举报、摄像头设置等等） 有所增加。 不过这又让我们很容易联想到， 中国的社会有一个特点， 就是 “运动式” ……奥运过后， 案发率会不会“反弹”呢？实在令人堪忧……但是正如那位警察所说： “灭绝违法犯罪是不 现实的。我们只能是尽量降低案发率，减少其社会危害性。 ”看来为了社会的长治久安，公 安干警们的工作还是丝毫不能松懈。 当问及法律有什么漏洞是比较多人会利用来钻空子这一问题， 还有提到我们希望提出建 议设法“堵住”一些空子的想法的时候，派出所的警察表达了一下他的看法，他认为全世界 的法律都是滞后于犯罪的，我们总是在为一些不可预见的犯罪去制定法律法规是不现实的。 但谈话中，我们也有了解到了一个，类似与法官的“酌情权” ，中国不同级别的警察都有一 定的“自由裁量权” ，这个是属于行政职权范围以内的。在一个提倡法治的社会，像这样的 “酌情权”“裁量权”如何地做到适度适法，合情合理地使用？用权受监督，谁去监督？如 、 何监督？这也是一个我们值得去思考的问题。 公安机关作为管理外国人的执行者， 必须不断加强和改进工作。 加强和改进公安机关外 国人管理工作是为了更好的吸引外国人来华， 促进中国的经济建设和社会发展， 让守法的外 国人在中国感到便利、安全、宽松，让违法的外国人在中国感到寸步难行。公安机关在执法 服务工作中，既要语言文明、行为规范、不卑不亢，又要坚持原则、依法办事。既要严格依 法查处外国人违法犯罪活动， 维护中国法律尊严， 又要切实保护在华外国人的人身财产安全， 维护外国人的合法权益。要加大警务公开度，加强对在华外国入有关法律法规的宣传，及时 告知外国人办理有关事务的条件、程序和时限等规定，便于外国人自觉守法。访问三地点：小北 时间：3 月 7 日 学生=A 保安=B 住户=C，D，E A:你好， 我们是广外的学生现在做一个调研。 请问我们能打扰你几分钟吗？问几个关于外国 人在广州居住的问题。 B：恩，好啊。 A：请问这个小区对租房子的人有没有要求呢？有没有出租房子给外国人呢？你对这是怎么 看待的呢？ B：是中国人就可以，是外国人就不行了。有些外国人素质太低了，业主都不愿意租给他们， 我们这里前不久就赶走了一个。 A：是吗？那赶走的那一个是怎样的情况呢？为什么赶走呢？ B：那个啊，总是拖欠房租。晚上还大声唱歌，也不知道在唱什么。听不懂是什么语言？ 还有上次，一名女警察来查签证，一个外国人竟什么衣服都没穿就来开门。 太不像话了。 吓了一跳那女警。这外国人有时候真的是让人接受不了。 （这时候刚好来了几位住户） B:这些问题要你们要来说说啊。大学生在调查来着。 （我们向他们三个说明要了解外国人在这小区的情况之后。 ） C：他们把音响开得很大声，不停地唱歌跳舞，到深夜两三点也不入睡。吵死人了。 D：还有啊，他们吃完饭总把饭盒扔在过道上，天天如此。太不讲究卫生了。 E：他们身上总是有一种很难闻的味道。都不是很想靠近他们。7D：有一些外国佬很“咸湿”的。他们对漂亮女生有时候还会吹吹口哨之类的。说一些，也 不知道是什么话。听不懂。 A：这也可能是我们在文化习惯上有些不同吧。毕竟他们来自其他的国家，和我们不同的国 家。那我们想再问一下，你们觉得外国人对广州贸易的发展有没有益处呢？ B：那肯定是有的啊。对广州对外贸易有很大发展呢。有些外国人在中国做起生意还是很厉 害的。 C：对广州经济是有发展的。互利互赢嘛。 E：这一带有很多非洲人和巴基斯坦人在这做生意。我们的本地人还是获利很多的。有时候 合作的项目还很大。改革开放嘛，当然要向外发展。和外国人做生意，对广州的贸易发展是 有很大发展的。 A：那请问一下你们知不知道广州关于外国人管理的相关法规条例呢？ C：这个啊……不清楚哦。 BDE：不清楚哦。没听说过。 D：中国是个人治的社会，哪来什么法规条例啊？根本没有什么法治社会……（看的出来这 位仁兄还是比较偏激，抑或是直爽？） A：请问有没有听说广州最近设立的外国人服务管理中心？ BCDE（统一的） ：没有啊…… A：好的。谢谢哦。麻烦你们了。 从访谈的材料可以看出，由于外国人（主要是来自非洲和巴基斯坦的）的文化习惯和中 国人有很大的不同。在他们租房子住的时候，给中国人带来了很多的困扰。也有些外国人的 素质很低。这需要我们加强对外国人的管理。另外，我们本地人的法律意识不高。可以说是 很薄弱。这可以看出广州的对外国人管理的法律法规宣传力度不强。要加强宣传力度。但是 不可否认的， 外国人的到来也带来了生意和商业契机。 增加了广州居民收入。 从这方面来说， 大部分人还是肯定外国人对广州发展的贡献的。2.2 分析结果我们根据访问调查的结果，总结出以下几个常见问题： 1．我国针对外国人的管控工作相当被动，工作观念和法规滞后；各职能部门、各地政府之 间缺乏协调沟通，以致出现“边界管理真空”；有关基础数据失真，基层管控艰难。 1）建议建立外国人电子信息中心 加强各职能部门、各地政府之间的沟通。我们建议各地设立外国人服务管理电子信息中心， 详细登记各地常住及暂住的外国人资料，归各地方外事办管理，资料应当按时更新，以便更 好地为各地的外国人管理服务。 2）提高准入要求 “底数清” 是在外国人管理的初级阶段提出的要求， 而且该要求也是为了更好地服务外国人 管理。当一个城市逐渐发展国际化，外国人将会越来越多，到了一定阶段，外国人管理就会 成为城市管理的一部分。 随着到中国的外国人越来越多， 外国人在中国国内的流动登记将会 是一件艰难的任务。因此，我们认为“底数清”应当把工作重心放在外国人出入境的准入要 求上。颁发签证是一国的主权行为。各国对外国人申请签证的要求各不相同，但普遍要求提 供邀请函、人身保险、往返机票、旅馆订单、经济担保等材料。不少国家还对所提供的材料 提出更为严格的要求。相比较而言，外国人申办中国签证一直是很便利的。为了控制来中国 的外国人的数量和保证其素质，出入境可以提高入境要求，同时加强调研和检查工作，防止 数据失真。82.我国涉外管控政策过于宏观、缺乏操作性，外国人管控尚存不少“细节空白”。 在广州，广州市公安部门以“底数清、管得住、服务好、涉案少”为目标，充分发挥外管联 席会议办公室的职能作用，不断创新外国人管理工作的长效机制。如“积极引导外国人入住 物业小区” ，具体应如何积极引导？又如“全警参与，依法查处外国人违法犯罪活动” ，应如 何保证全警参与？再如“加大宣传力度，增强外国人守法的自觉性。拓宽宣传渠道，将外国 人在穗居住、就业、经商、学习等须知汇编成宣传单张，通过邮递、入境口岸、政府职能部 门窗口等途径广泛派发 ” 从我们多次访谈得出的大部分在穗外国人对于广州推行的外国人 。 管理措施和方案的不知情的结论， 宣传没有达到效果， 说明了该措施流于口号性， 过于宏观。 再如“积极创建和谐社区，通过组织开展社区文化活动、社区治安联防活动，开办语言培训 班等多种形式，动员外国人参与社区建设，加强与本地居民的沟通了解，避免因文化差异和 生活习惯不同造成的矛盾，最大限度地增加和谐因素。 ”该措施只限于对社区活动热情并感 兴趣的外国人， 没有考虑到外国人不愿参与到该项目的情况， 也没有考虑到部分本地居民存 在排外心理的情况。 建议通过调研，清查我国涉外管控政策，找到缺乏操作性的政策，并咨询执行者的意见，更 新涉外管控政策，以求各政策考虑更全面和操作性更高。 3.许多外国人反映不清楚外国人服务管理的法律法规和政策 资料显示（1） “据广东省公安厅负责人介绍，2001 年以来，全省各级公安机关先后推出了 一系列优质便利的服务措施，首先是推进贴纸签证的启用和外国人‘绿卡’制度的实施；其 次是推出外管小区服务， 由小区民警定期上门检查境外人员证件和临时住宿登记情况， 并提 供帮助； 再次是通过外管信息系统， 由外管专员为签证或居留证件即将到期的外国人提供 ‘温 馨提醒’服务；最后是定期向外资企业通报治安形势和外国人受侵害案件回访制度。上述服 务措施，为来广东旅游、经商、工作、学习、生活的外国人提供了便利，受到来粤外国人的 欢迎。（2）据了解，为外国人提供服务方面，广州近几年加大了力度。去年广州市政府牵 ” 头， 成立了“改善广州涉外环境联席会议”， 办公室设在市外事办， 全市多个职能部门参与。 联席会议已做出多个决议改善广州为外国人服务环境， 包括今年在广州电视台新开设广州英 文频道、在政府网站开设了英文窗口、在市民及服务窗口提高外语能力等。 （3）据悉， 目前， 广州正制订首本《外国人服务手册》 ，将先出英文版，今后再考虑制作其它外文版本，出版 后派发给来广州生活创业的外国人。“服务手册”将包括广州的交通、政务、经商、生活、 医疗、教育等全方位的指引，让外国人一册在手，就知道在广州要办什么事该去哪。 可见，广州在外国人服务管理的法律法规和政策的宣传上下了功夫，但是，调查结果说明成 效不大。问题可能出在落实上面，因为有受访者提出，并没有收到“通过外管信息系统，由 外管专员为签证或居留证件即将到期的外国人提供‘温馨提醒’服务” ；其次，也有可能由 于有些外国人本身不关注，有一位受访者表示，民警确实定期上门检查，但是他认为检查对 他自己本身没多少作用，所以没去关注。期望在《外国人服务手册》出台后宣传不到位的现 象会出现好转。 另外， 建议设立一个外国人管理服务投诉点， 收集外国人管理事物上未顾及的以及顾不好的 问题，以便政府制定更人性化的服务政策。2.3 建议及总结广州能否成为一个国际都市？以纽约、香港为例，纽约现有总人数 1400 万，常住外国人口 280 万，常住外国人口占总人口比例为 20%；香港现有总人数 651 万，常住外国人口 49.5 万，常住外国人口占总人口比例为 7.6%[2]。而广州的差距在于以下三点，一个是人口构成9单一,目前,广州常住外国人口只有区区 2 万多人,占城市总人口比重不到 1%,而纽约等常住 外国人口高达百万以上,占总人口比重普遍超过 10%。 国际大都市重要衡量指标之一,外国人 口比例达到 20%,而广州目前不足 1%。 ；二是国际性人才较少,这直接导致国际通行语言—— 英语的普及率低,从而严重制约了广州的国际交流功能； 三是国际组织少,迄今为止广州一个 还没有[3]。但是，广州具有成为国际都市的可能性，首先，广州也有广州作为国际都市的 先天条件：海上丝绸之路、沿海开放城市等，而且广州自古以来对外接触密切；其次，无论 从经济角度还是文化角度，既然广州有成为国际大都市的潜质，那么，当全球化背景下日渐 发展的国家需要高度对外开放的城市时，广州必定是最合适的城市之一。 我们认为，广州应当为世界各地友人打开大门。为了完善广州外国人管理工作，通过小组讨 论、收集资料和借鉴国外经验我们提出以下几个建议： 1、对在穗外国人投资建设提供政策上的支持。 如香港鼓励外国人在港开设公司，除要求香港以外的广播企业不许超过 49%的股份外，没有 特别的要求， 批准手续也很简单。 虽说香港有香港的特别的历史原因， 但是在城市建设方面， 特别是国际都市的建设，广州应该向香港取经。在发展经济上，广州应该设立部门分析外国 人来穗投资各项产业的利与弊，并增加更多的投资项目和机会，在政府准许的范围内，为来 穗投资的外国人营造更为舒适宽松的投资环境。 在一定的条件前提下， 给予外国人国民待遇， 与我国公民享受几乎一样的投资机会与环境。 2、完善《外国人在中国就业管理规定》 当前，除短期旅游、考察等以及“三非”（非法入境、非法就业、非法居留）人员外，境外 人员归国、来华工作大致有三个合法的通道，即外国专家、海外人才及来华就业的外国人。 按照国际惯例，申请到他国就业，须先申请职业签证，持什么签证办什么事情。我国实行的 就业许可证制度， 即指外国人在中国就业， 须先申领劳动部颁发的 《中华人民共和国就业证》 ， 经当地政府批准的签证邀请函，到中国驻外国使馆、领馆申请工作签证，入境申请办理《中 华人民共和国就业证》和居留证，方可就业。概括地说外国人在中国就业需经政府认定，经 行政部门许可后方能就业。我国劳动力资源丰富，此制度的长期执行，较符合我国劳动力市 场供大于求这个长期的基本国情。 为了适应国际经贸合作交流日益频繁的形势，2002 年国务院专门下发了《关于给外国籍高 层次人才和投资者提供入境居留便利的规定》 （国办）[2002]32 号） ，把高科技、高层次管 理人才及对国家有重大贡献的外国人员与来华就业的一般外国人区分开来，给他们提供入 境、就业、居住等各方面的便利。 2004 年 6 月 29 日，国务院以第 412 号令发布了《国务院对确需保留的行政审批项目设定行 政许可的决定》 ，对外国人入境就业、台港澳人员在内地就业的行政审批项目，明确为行政 许可项目予以保留。并于 2004 年 7 月 1 日起施行。 经济全球化让人才流动的壁垒进一步打开，国际间的交流渠道进一步拓宽。然而，中国是劳 动力大国，本身就业形势非常严峻。因此，对于外国人在中国就业，就必须进行一定的控制 和管理，既给予外国人在中国就业提高机会，又避免给我国就业问题带来冲击。目前外国人 就业管理工作依据的最高行政法规是《外国人在中国就业管理规定》 （1996 年 1 月 22 日劳 动部、公安部、外交部、对外贸易经济合作部联合颁布，以下简称《管理规定》。各地市政 ） 府贯彻落实文件的主要原则和精神， 对维护国家主权加强国际经济合作发挥了重要作用。 但 随着改革开放、 加入世贸组织和经济更深层次的发展， 我国与国际经济交流与合作日益频繁 密切，社会经济、文化、贸易与环境发生了很大的变化，外国人在中国就业情况也发生了很10大变化。 根据《管理规定》 ，用人单位聘用外国人从事的岗位应是有特殊需要，国内暂缺适当人选， 且不违反国家有关规定的岗位。但是，关于“国内暂缺适当人选”的认定，该《管理规定》 文件中没有涉及标准，给实际工作带来一定的难度，各地把握标准不一。因此在实际工作中 缺乏可操作性。 这需要劳动部门在实践中严格把握“国内暂缺岗位”这个认定， 国内就业岗 位有适当的人选，不得聘用外国人来华就业。其次，关于“不违反国家有关规定岗位”的认 定，该《管理规定》也未能作详细的规定。 目前，广东省劳动保障厅还正在草拟《广东省就业促进条例(草案)》 ，提出了分类调控用人 单位招用外国人的管理办法。 即由省级劳动保障行政部门每年制订并向社会公布鼓励、 限制 和禁止招用外国人的职业(工种)，凡属鼓励类职业(工种)招用外国人的，将给予便利；凡属 限制类职业(工种)招用外国人的，用人单位应当缴纳就业金；属禁止类职业的，一律不允许 用人单位招用外国人。 劳动保障部门一经发现擅自聘用外国人的用人单位和非法就业的外国 人，即提请公安机关处理。 外国人来华就业是国际人力资本流动的一个缩影。2005 年我国对外承诺开放劳动力市场， 国际经济合作已从“资金”转移、“技术”转移，演变成“人才”战略转移，在国际经济格 局发生重要变化的新形势下，我们要与时俱进，政府部门更要发挥“人才收割机”的作用。 在引进外资和技术的同时，引进国外先进的人力资本，确立国际人才优势。因此，国家需要 有一个更明确、更完善的《外国人在中国就业管理实施细则》 ，把各细则更细化，包括界定 对华工作的外国人身份、 工作性质； 界定外国人来华就业的行业、 职业； 根据外资企业规模、 性质，界定企业聘用外国人数量；界定外国人在中国就业违法、违规行为等等，同时必须做 好各行各业从业的外国人资料统计，使整个就业局势更加稳定，经济和社会更协调、更健康 的发展。 3、完善移民政策 早在 1985 年，中国就在制定有关法律时规定了“外国人在中国有永久居留愿望的，可以取 得长期居留和永久居留资格”。但是，这项法律至今没有普遍实施。有报道说，1989 年至 今只有 67 名外国人取得在华永久居留。 不过，随着中国经济的蓬勃发展，以及越来越多的“洋打工”涌进了中国，许多地方政府越 来越认识到提供外籍人员居住和出入境便利大大有利于经济发展， 一些地方已经先行推出各 种吸引和留住人才的办法。 由于中国是人口大国，也不是移民国家，因此，有可能取得中国“绿卡”的，将会限于三种 人：对中国改革开放有重大贡献的外国人；中国一些单位非常需要的艺术、技术人才；家庭 团聚人员。 为提高在穗外国人整体素质，可以提高准入条件，同时也可以制定特殊政策，既为外国人移 民广州提供方便，又能达到提高促进城市发展的目的。 利用劳工移民引入更多投资资金或者外国人才。 我们可以从德国政府在劳工移民方面得到启 发，其移民政策规定“资助在德国开办企业的外国人在这里安居乐业。外国业主投资 100 万欧元以上并创造 10 个工作位置者，将获得一个居留许可。 ”以及“给在德国毕业的外国 留学生最多一年的时间寻找工作。找到工作后可以在德国继续居留。 ” 上海在外国人移民上率先实施“上海市居住证制度” ，以加快优秀人才的集聚。资料显示， 上海市居住证率先在那些到上海市工作或创业的国内外人才中实行， 包括外省市人员、 港澳 台地区人员、获得境外永久居留权的境外人员，以及外国籍人员，持证人将在诸多方面享受 与上海市民同等待遇。 广州可以借鉴上海和德国政府在移民政策上的措施，提高移民广州的外国人素质。114、在政治上，我们想要提出一个话题“外国人无权染指政治的利弊？”关于广州外国人从 政的权利应基于该话题的结论。 5、文化上，在穗外国人已经循着广州特色一步一步走下去。在广州很多地方看到来广州的 外国人已经在文化上早一步融入广州，他们喝早茶，他们在菜市场与广东人砍价，他们带广 州朋友去喝下午茶，酒吧里中外友人一同欢呼畅饮，各地英语角里的互帮互助和沟通了解， 广州作为一座具有魅力而且极具包容性的城市， 就像一位大度的老人家， 它包容的来自全国 各地的兄弟姐妹，当然，他也包容得下来自五湖四海的国外友人。 德国在对于外国人融入德国有以下措施： （1）对于新来的在德国地区长期居留的移民，提供 他们融入德国的权利。 对于不遵守参加有关的融入德国的德语课程的新移民， 在审核发放居 留许可时给予惩罚。也就是说，如果新移民拒绝参加德语课程，在延长居留许可时会遇到麻 烦。赶快学德语吧。 （2）在德国长期居留领取社会救济金或者失业救济金的外国人，有义务 参加融入德国的德语课程。 如果这些人不遵守参加德语课程的义务， 将削减他们的社会救济 金或者失业救济金。这是一种社会权利的惩罚方式。 （3）对于来自欧盟国家的公民也提供融 入德国的德语课程培训位置，但前提条件是有足够的位置可以向他们提供。 （4）这个融入德 国的课程的费用由联邦承担。整个费用大约每年在 1.88 亿欧元左右。这笔费用将用来为新 移民和德裔人士回归德国提供德语课程。 如果每年有 5 万至 6 万个在德国生活的外国人参加 德语课程，支出的费用将达 7600 万欧元。参加融入课程的人将根据个人的经济收入自己承 担部分费用。各州承担外国人的社会教育关怀和小孩照顾的费用。 6、制定安全监管政策，弥补安全监管漏洞 随着越来越多的外国人进入中国， 虽然给我国经济发展带来一定好处， 但是也带来了一系列 安全隐患。如一些境外组织和个人往往以工程技术人员等名义入境，“从事不相干的事”， 在政治、经济、商业等方面带来隐患，尤其是信息技术安全。此前我国传统的宣纸、景泰蓝 等核心技术大量流失国外的教训令人心痛。近年来，中国技术尽管处于国际中间层，但在某 些领域也有比较先进之处。如有汽车业的个别工艺，国家拿出很多钱开发，但后来国外以少 量资金配套合作的方式进来，就把技术拿走了。 对境外人员归国、来华工作、定居的资格，我国一些相关法律法规与政策有原则性规定，但 失于粗放。以外国专家为例，现有的政策法规效力有限，没有对外国专家的准入，外国专家 和聘用单位权利、义务等做出明确、细致的规定。目前外国专家良莠不齐、鱼龙混杂现象严 重。究其根本，原因在于：一是缺少社会化、专业化的人才评价和鉴定机制，仅靠有关人员 简历和自述，难以了解其真才实学；二是缺少专业资格认证机制，由于专业资格互认滞后， 使得一些不具备执业资格的外国人，从事一些责任较大、社会通用性强、关系公众利益、需 要实行准入控制的岗位，引发不少隐患；三是缺少外国专家和外籍专业人才的诚信体系，一 些行为有劣迹、瑕疵或者缺乏职业诚信的外国人在原单位解聘后，利用供求紧张矛盾，到处 求职，使用人单位难以确信。 当前 《外国专家来华工作许可办理规定》 只是部门规章， 对外国专家来华工作的条件只有“身 体健康，无犯罪记录”及相关领域专长等简单要求，酝酿多年的《外国专家来华工作条例》 至今难出台。国家外国专家局多名人士称，一个突出的难点就在于外国专家的界定问题。而 且在外专的引进方面，外专局只起到形式上的审查作用，根据上报材料办证，具体引进什么 专家，实际上由招聘方自行负责。在一般就业方面，业内人士表示，因用人标准不明确，国 家没有明确的行业准入和数量限制规定， 对外国人来华就业， 事实上在各行业都是全开放的。 按 《外国人入境出境管理法》 规定， 被认为入境后可能危害中国国家安全的外国人不准入境。12但有关人士称，由于没有明确的权责归属、操作标准与程序，以及相关部门的协调问题，这 一原则性规定很难做到从源头上管理和事前防范。 境外人员归国，来华工作、定居，从签证到就业、居留许可，涉及到外交、公安、教育、人 事劳动、外专、工商等多个部门。职能交叉、职责不清、协调不力、沟通不畅等问题一直存 在。尤其是一些有关部门、地方官员在思想意识上对境外人员抱有“敬畏”之心，最终“不 会管，不愿管，不敢管”。 有关专家提出我国相关部门也应共同搭建外国人管理的统一框架，依法把签证、边检、管控 工作统一起来，实现信息资源共享，以便掌握外国人相关动态。汪怿也建议，要成立外国专 家管理的协调机构，加强相关部门的沟通、协调，整合管理职能，有效解决外国专家引进、 使用中遇到的有关现实问题。 在美国，所有移民美国的申请者都必须接受犯罪和国家安全背景调查，“911”后尤其加大 审查力度、扩大审查面。据介绍，美国移民局通常采用各机构间边境检查系统、联邦调查局 的指纹检查和姓名核查三类检查， 且保留了必要时进行其他安全检查的权力。 在详尽的审查 之下，许多申请者往往要等候长达一年多的时间。 背景审查在涉密部门尤其严格，这也是国际通行做法。美国《确定接触秘密信息资格的裁判 原则》中，详细地给出了 13 项裁判原则，包括“效忠美国”、“涉外因素的影响”、“亲 外倾向”等。 《接触秘密信息的规定》中则规定，“根据强有力的理由认定，为完成部门任 务、部门所雇用的有特殊专长的外国人和外国雇员，可以在特定方案、项目、合同、执照、 证书中获得有限的接触资格， 只有在有必要接触时才可接受接触秘密信息……如果对授权存 在怀疑，应当进行全面的附属性法律调查程序。” 法国《部际保密条例》规定，外国公民可以接触的最高密级为机密级。“如果外国公民的国 籍所在国与法国没有安全协定， 原则上不得授予任何级别秘密信息或载体的接触许可。 ”若 有接触必要，则须请示国防总秘书处。 我国也可以借鉴外国设立专门的背景审查机构。其次，除专门的背景审查机构外，也可考虑 委托专业团体或专业的背景调查公司对外国专家、海外人才进行客观公正的评估。 从政策上引导外国人融入广州， 从政策上为外国人融入广州打开一扇门！ 广州应作为全球化 背景下新一轮对外开放的试验田！ 从政策上提出管理外国人的建议任重而道远， 需要更多的调查， 更多的人力物力的投入并挖 掘出更大的价值。 本文只是在较低的层面上做出分析和建议， 但我们认为从法律法规的角度 出发研究外国人管理对于管理外国人十分重要，希望此文能够起到抛砖引玉的作用。3．1 日程安排2009 年 1 月中旬： 确定题目 小组讨论，确定调研题目。选择广州市外国人管理调研，并经过投票决定把范围缩小至外国 人管理的法律法规上边。 2009 年 1 月 15 日－2 月 1 日：寻找获取资料途径 搜查现有的广州的关于外国人的一切管理条例或对这些条例的社会/专家评论，同时寻找可 能获取资料的途径。分工如下，林穗宏、冯卓怡负责网络搜寻资料；洪晓玲、王萍负责图书 馆搜寻资料。得到以下结论： 一、搜集可去访问的政府机构： 1、广州市社会科学院 2、广州市公安局外国人管理科或出入境管理处 3、广州外国人管理服务站（16 个）134、广州博物馆 目前馆藏各类文物五万件，为研究广州的政治、经济、文化和对外交通贸易，以及城市建设 的发展，提供了极为宝贵的历史资料。五层楼展区分布为：首层，广州地理模型与广州古城 市示意图；二楼，出土的新石器、秦汉、三国两晋南北朝时期（公元前 4000 年-公元 589 年）的历史文物；三楼，陈列隋、唐、宋、元、明、清时期的历史文物；四楼，陈列明清， 特别是清代历史文物；五楼，陈列鸦片战争后，即中国近代文物的历史资料，说明广州是资 产阶级民主革命的策源地。 5、广州市档案局 地址：广州市法政路 30 号市委大院 4 号楼 邮编: 510046 电话：020-（接待查阅档案） 020-（档案用品服务部） 二、搜集可去访问外国人的地方 目的地一、沙面【可以去 café 处找外国人聊天】 目的地二、广州市公安局【机关单位】 目的地三、番禺区洛浦街外国人管理服务工作站以及外国人聚居地—丽江花园 交通路线： 至中部枢纽(大学城)-310 至沙溪村牌坊-303 从沙溪村至上滘-公交地铁接驳 382 专线 5 从丽江大道口至丽江花园 目的地四、陈家祠广场【有外国人坐着休息】 目的地五、越秀区登峰街【外国人聚集区】 。去年 1 至 11 月，在该所办理住宿登记的外国人 涉及 83 个国家 1575 人。目前，该地区登记在册的外国人有 1600 余人，涉及 80 多个国家和 地区，被形象地称为“小联合国”。 2009 年 2 月 1 日－2 月 10 日：设计调查方案和调查问卷 2009 年 2 月 20 日－3 月 10 日 执行调查； 根据调查找出外国人管理的法律法规中的不足与漏洞； 分析结果， 完成论文主体。 2009 年 3 月 10 日－4 月 整理论文并修改论文================================================[1]源自《实有人口管理让广州更平安》 《广州日报》 [2]源自《北京的人才资源状况及国际比较》 《中国人才》2002 年 09 期 [3]源自《广州与国内外大都市服务业发展的比较研究》 《珠江经济》2007 年 10 期14
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