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全州清查“小金库”领导小组联席会议暨防治“小金库”工作推进视频会召开
&&&& 【导语】6月25号，全州清查“小金库”领导小组联席会议暨防治“小金库”工作推进视频会召开。& && 【解说】州委常委、州纪委书记、州清查“小金库”领导小组组长李庆元出席会议并讲话，副州长唐家华主持会议。&&& & 会议强调，要健全工作责任机制。党政“一把手”作为防治“小金库”工作的第一责任人负总责，领导班子其他成员根据工作分工，对职责范围内的有关工作负直接领导责任。建立健全防治“小金库”工作联动机制，努力形成防治“小金库”工作的整体合力；& 要全面开展自查自纠“回头看”。在巩固现有成果的基础上，深入开展好自查自纠工作，全面彻底整改仍然存在的问题；& 要继续深化改革与制度创新。认真梳理分析“小金库”专项治理中发现的问题，深入剖析根源，找准薄弱环节和风险点，分级分类制定科学有效、切实管用的制度和办法；& 要加强监督管理。严格执行“一岗双责”要求，把防治“小金库”工作纳入党风廉政建设责任制工作考核，实行“一票否决”。加大财政监督、审计监督、税务监督力度，把“小金库”防治作为重要内容，做到早预警、早发现、早纠正。坚决查处违纪违法行为，对顶风违纪、私设“小金库”的单位负责人将按“先免职、后查处”的原则，一律免职，坚决查处，决不姑息。&&&&& 会上，各县市人民政府、各区管委会还签订了《西双版纳州严肃财经纪律杜绝“小金库”承诺书》。
&分1页，当前第1页&&&[1]防治小金库相关知识所谓“小金库” ： 《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”的具体规定》 （财 监字[1995]29 号）中指出“凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留单位收入和应 上缴收入，且未列入本单位财务部门帐内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属‘小 金库’ ” 。 “小金库”其外表形形色色，内在错综复杂，表现五花八门， “小”已难涵盖其实质， 在
某些方面，它已经成为产生腐败现象的一个根源和温床，严重干扰了财经管理秩序。 小金库的概念 2009 年 7 月 24 日中央纪委对设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用《中国共 产党纪律处分条例》若干问题解释的文件中指出： “小金库” ，是指违反法律法规及其他有关 规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。 小金库指侵占、截留国家和单位收入，化大公为小公、化小公为私有，未在本单位财务会计 部门列收列支和私存私放的各种资金。主要来源包括：以各种名义挪用、转移国家预算内、 预算外收入；截留销售收入、营业收入、营业外收入和其他收入；高价倒卖、非法牟取价差 收入；一些经济主管部门和监督部门侵占、截留罚没收入。不包括党委、团委、工会会费， 稿费提成和职工互助金等项目。 全国人大常委会委员刘锡荣在审议刑法修正案（七）草案时提出了集体腐败的概念，并表 示可考虑首先把私立小金库列入刑法犯罪中。 “小金库”虽冠以“小”字，容量却大得惊人――据披露，仅 2006 年上半年，全国审计机 关共查出违规小金库 130 亿元。 “小金库”的显著特征是化大公为小公、化小公为私分，公 款沦为“私房钱”也就几乎成为了必然。不仅这种行为本身就是一种不折不扣的腐败，往往 也容易滋生更大的腐败。某些单位请客送礼、乱发钱物、收送红包、公款行贿等行为之所以 屡禁不止，一个重要原因就在于游离于监督之外的部门小金库。可以说，小金库正是很多腐 败现象得以蔓延的“财政支柱” 。中央虽三令五申，却依然未能阻止小金库的扩张和蔓延。 关键因素在于，由于打着集体的幌子，小金库往往被看作是一般的违纪违规，对相关责任人 的责任追究没有上升到法律的高度。可见，将小金库列入刑法犯罪不失为正本清源之举。 追究小金库的法律责任理所应当，但小金库的利益分配过程等级森严，单位小金库很大程 度上是单位领导的小金库。所以，追究小金库的法律责任，就应该参照其利益分配格局，依 据权力坐标明确每个人的相应法律责任。如果能抽去滋生腐败的“财政支柱” ，加强对权力 的监督与制约，不仅小金库将无处藏身，集体腐败行为也将大大减少。 小金库的资金来源 （一）各项生产经营收入。包括销售收入、营业收入、出租收入、出售残次品和边角废料 收入、处理报废固定资产变价收入、逾期押金收入、销售不动产收入、发售股票申请表售表 收入、股票发行费收入等。 （二）各项服务和劳务收入。包括加工、维修、运输和代理业务收入、服务业收入、广告 收入、出版发行收入、技术转让、技术咨询、技术服务、技术培训收入等。 （三）各项价外费用。包括价外收取的基金、集资费、返还利润、补贴、违约金、手续费、 包装费、储备费、优质费、运输装卸费、代收款项及其他形式的价外收费。 （四）各种集资、摊派、赞助、捐赠等收 。 （五）股票、债券等投资收益。 （六）各 种形式的回扣和佣金。 （七）各项行政事业性收费。 （八）各项罚没收入。 （九）各类协会、学会的会费收入等。 （十）其他应列入本单位或企业财务会计部门账内或应交存财政专户的收入。（十一）通过虚列支出、资金返还等方式将资金转到本单位或企业财务会计部门账外的款 项。 小金库的主要支出去向 （1）滥发钱物。以关心干部职工生活，为干部职工谋福利为借口，以补贴、奖金或实物的 方式滥发乱奖给干部职工，一般人人有份，差别不大，多发生在节日、年终或举办某种活动 之时。 （2）吃喝玩乐。少数单位领导大吃大喝，或到处游山玩水，或经常出入歌厅舞厅等娱乐场 所，而这些开支不便公开在财务账上报销，于是就从“小金库”中支出。 （3）送礼。有些单位领导为了拉关系，或为了得到上级领导的提拔重用，或寻求保护伞， 经常到处送礼或替上级领导付这样那样的账， 而这些支出受到财经法规的制约， 于是就从 “小 金库”中支出。 （4）购置特殊物品。如为领导购置手提电脑、手机等。 （5）私分。少数人非法从“小金库”中领取款项，私分具有一定的隐蔽性。 （6）私吞。个别单位负责人或掌管“小金库”的人乘“小金库”缺乏必要的财务监督机制 之机，用假发票或白条报销等手段私吞“小金库”资金。 小金库范围 ●违规收费、罚款及摊派设立“小金库”; ●用资产处置、出租收入设立“小金库”; ●以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”; ●经营收入未纳 入规定账簿核算设立“小金库”; ●虚列支出转出资金设立“小金库”; ●以假发票等非法票据骗取资金设立 “小金库” ; ●上下级单位之间相互转移资金设立 “小 金库” 。 小金库特点 “小金库”的普遍性 。 审计中发现的“小金库” ，行政机关（部门）有，事业单位有，企业单位有，各类团体、临 时机构也有。不少单位是“两本帐” 、 “多本帐” ，有的在经营创收中收入不入帐或入“另册” ， 脱 离财务监督；有的截留挪用各种应上缴经费；有的把该收上来的经费留在下属单位（部门） 作为“私房钱” ；有的编大计划、造假预算，编假合同，在预算执行过程中虚列支出，虚假 冒领，把报回来的预算经费打入“小金库” ，化大公为小公，甚至化公为私等等。 “小金库”的分散性、多样性 有的单位（部门）为了小团体利益，将单位内部划小核算单位，通过多头开设银行帐户， 把本应该作为单位收入纳入财务部门统一核算的资金，分散核算，以多本帐作掩盖，借此逃 避监督；有的是投李报桃，把经费以合法名义拨到所属单位，公私不分， “小金库”成了小 集体或某些个人的钱包。 “小金库”手段的隐蔽性 “小金库”是帐外帐，有的只有单位（部门）领导或少数几个人知道，具有很大的隐蔽性、 诡秘性特点。有的“小金库”虽在一定范围内公开，但在财务手续上却留有后路，使上级在 检查时不易抓住把柄，待某项专门检查结束后，这部分资金又成了单位（部门）名副其实的 “小金库” 。 “小金库”使用的挥霍性 由于“小金库”的黑户口身份，出了问题难以查证，致使收支自由，随意性很大。一些单 位请客送礼、讲排场、比豪华、摆阔气，一些干部出入高消费场所，沉湎“酒绿灯红” ，有 的数额较大的行贿受贿，挥霍的金钱，大都来源于“小金库” 。许多经济犯罪案件，也多与 “小金库”相关联。 “小金库”的数额呈逐年上升趋势由于社会主义市场经济正处于不断完善阶段，体制尚不健全，法制还不完善，受社会经济环 境的影响，经济生活中“小金库”的问题越来越突出。有关统计资料表明，以往每年全国财 务、税收、物价大检查查出的各类“小金库”金额高达数十亿元，造成了国家财税的大量流 失。 “小金库”也为犯罪行为大开了方便之门，严重干扰了正常的经济秩序，败坏了社会风 气，危害十分严重。 成因剖析 “小金库”的存在不是现在才有的，但象今天这样成为一个热门话题，却有其特定的条件。 从宏观上看， 社会经济环境和秩序存在的某些紊乱现象， 或多或少对经济管理产生一定影响。 从微观情况看，促使“小金库”存在、泛滥，起码有以下几个方面的原因： （一） 单位 （部门） 领导授意或默许。 这是 “小金库” 发展和屡禁不止的重要原因之一 。大多数“小金库”都是在领导的眼皮底下，放任发展，这里很重要的一个问题，就是“小 金库”与某些领导有说不清、道不明的瓜葛，有了“小金库”总是能为小集体或个人利益提 供某些方便。 （二）花钱办事方便的诱惑。凡是请客送礼、滥发钱物、铺张浪费等问题严重 的单位，往往是由于私设了“小金库” 。 “小金库”对单位（部门）来讲，最根本的吸引力就 在于能摆脱上级或同级财务、审计部门的监督约束，花钱办事方便，使集体乃至个人取得经 济上的实惠。 （三）制度不健全，制约滞后，经常性监督检查不力，为私设“小金库”开了方便之门。 （四）现行财务管理体制存在一些弊端，单位（部门）所有制倾向较严重，监督乏力，在 经费监督检查方面有的地方成了死角。 （五）现行的财经法规、经费管理制度需进一步配套完善。一些单位（部门）为解决一些 合理不合法、合法不合理的开支，想方设法把一些创收经费、生产经营收益等转化成“小金 库” 。从善良的愿望出发，如果能从当前社会经济环境的实际考虑，从财经法规制度上对这 类问题明确界线，做到既管住管好，又不统得过死，这样也许能减少或杜绝“小金库” 。 对策探究 年年开展的审计监督工作，是维护财经纪律，严格执行财经制度，整顿规范经济秩序，促 进党风廉政建设的有效措施，使各项经济活动的全过程，都置于有效的监督和控制之下。 （一）加强教育，使其不为。加强教育，首要的是用“三个代表”重要思想教育干部，使 其明确共产党人是中国最广大人民利益的代表， 不仅仅是自己管辖区域的代表； 加强法纪教 育和道德教育， 增强全局观念和政策纪律观念， 要教育各级干部从党和国家建设的根本利益 出发，自觉从自身做起，清正廉洁；要采取多种方式，进行遵纪守法教育，反复强调“小金 库”的存在对经济发展的危害、对个人的腐蚀和影响，在思想上牢固树立正确的人生观和世 界观，筑牢拒腐防变的防线；通过发动群众，形成人人知法、懂法、守法的良好风气，为建 立正规的经济管理秩序，打下坚实的思想基础，使其不为。 （二）完善制度，使其不能。从管理的薄弱环节和制度的漏洞入手，有针对性地建立健全 规章制度，实行标本兼治。创新完善机制，增强经费使用的透明度，使各项经费的安排、使 用置于群众的监督之下，从制度上堵住漏洞，把好关，使其不能。 （三）强化监督制约机制，使其不便。各级审计纪检、财务部门要把财经纪律检查，作为 一项经常性的工作，常抓不懈。要把群众监督与职能部门监督结合起来，建立完备的监督制 约体系，维护财经法规的权威性、严肃性，使其不便。 （四）严肃查处，实行责任追究制度，使其不敢。 “小金库”主要存在于机关（部门）和有 创收的企事业单位及社会团体，支配权主要在单位（部门）领导。因此，在查处“小金库” 中，各级领导和机关，要严肃认真，以身作则，按级负责，一级查一级，不走过场。对私存 私放“小金库”的单位，除没收其资金外，对单位（部门）领导及有关责任人员严格按财经 法规予以处罚，让“小金库”无生存的土壤和条件，使其不敢为。通过对“小金库”的特点、成因剖析，使我们对“小金库”的根源与危害有了进一步认识 和了解。各单位（部门）都要执行严格的财务管理制度，使财务工作的运转有章可循，在法 律允许的范围内活动，避免违规、违纪、违法现象发生。 清查方法 “小金库”具有隐蔽性，不容易被发现，但只要我们讲究方法，认真追查，没有清查不出 来的。 1.审查会计凭证。通过对一张张会计凭证特别是所附原始凭证的审查，核实有无采 取虚报冒领、截留应上交、下拨款或假借上交、下拨，将单位的资金以某种名义付给其他单 位或个人然后再从对方收回或存于对方、截留收入等手段为“小金库”筹集资金的情况。审 查会计凭证时要注意从奇异的数字、时间、地点、物品、票据、编号、联系单位、报账手续、 开支规律等中发现问题，如某单位按月发放某项补贴，若发现在财务账上开支不连续，则应 查明原因，核实是否有从“小金库”中开支的情况。 2.审查收款票据。主要审查已使用发票、收据的存根联是否齐全，有无缺号情况；所有开 具了未作废的发票、 收据的记账联是否都做了账， 存根联与记账联上的数量、 金额是否一致； 未使用的发票、收据有无缺号的情况，每份未使用的发票、收据及发票、收据联是否存在； 核实有无将收入放入“小金库”中的情况。 3.审查货币资金。对库存现金进行突击盘点，核对库存现金实有数与现金日记账和总账余 额是否相符，如发现溢余或短款，则应追查原因，核实是否有“小金库”的资金放入其中或 “小金库”中的支出挪用了库存现金；如发现活期储蓄存折或定期存单，要追查资金来源、 去向及其情况，核实是否属于“小金库”资金。对银行存款进行审查，核对被查单位所有银 行存款账户的银行存款账面余额与单位银行存款实有金额是否相符， 未达账款是否由于正常 原因所致，特别要注意一收一付金额相等的未达账款，如发现不正常情况，则要追查资金去 向及其原因，核实是否入了“小金库” 中。另外，对有公款私存的，还要核实有无将其利 息放入“小金库”中的情况。 4.审查往来账户。有些单位惯用往来账户过渡设 “小金库” ，此种手法通常是把单位的正常 收入先记入往来账户，虚列出结算中的债务，侍机再将其转入“小金库”中；还有的将已收 回或可收回的债权列作呆账予以核销，把资金转入“小金库”中。在清查中，一是看往来发 生和结算的单位名称是否一致， 二是看往来款项支付的事由是否合理， 三是看往来款项支付 的手续是否正常，四是看列作呆账核销的条件是否充分，发现疑点则进行追查，核实是否将 资金转入了“小金库”中。 5.审查收费情况。将被查单位经物价部门批准的收费项目、标准、范围与其实际收费情况 进行核对， 看有无已批准的收费项目没有收费或降低标准、 缩小范围收费和巧立名目或提高 标准、扩大范围收费的情况，收费收入是否进了账，并要注意深入到已收费和可能收费的单 位、人员中去了解，核实有无收费入“小金库”中的情况。 6.审查实物资产。对产成品、材料、低值易耗品、固定资产等实物资产特别是副产品、残 次品、边角废料、报废固定资产进行盘点，并审查相应的总账、明细账、仓库保管账和备查 账，核实账实、账账是否相符以及减少这些物资属于出售的部分是否都有收入进账，有无截 留出售物资收入入“小金库”中的情况。 7.审查出租投资情况。对资产出租和对外投资情况进行审查，核实出租资产收入和对外投 资收益是否都进了账，有无截留出租资产收入和对外投资收益入“小金库”中的情况。 8.追查特殊物品开支。对购买需要通过政府采购和发放给干部职工等特殊物品的开支情况 进行追查，如没有发现在财务上报账，则应查明原因，核实是否从“小金库”中开支的。 9.比较分析收支。对审查期间的各项收入、支出数特别是一些比较容易套取资金项目的收 入、支出数与相应的上期实际数、本期计划数进行比较，如差异较大，则分析原因，核实有 无将一些收入不入账而放入了“小金库”中的情况，有无采取虚报支出的手段套取资金放入“小金库”中的情况。 10.到相关单位核实。 “小金库”的资金来源虽然隐蔽，但许多资金会在付款单位的账上反 映，因此，要有重点地选择到被查单位的相关单位去调查核对，这是清查出“小金库”的一 条有效途径。相关单位主要有被收费单位、下级单位、销售产品单位、采购物资单位、被投 资单位、承租资产单位、提供餐饮娱乐服务单位等。 11.找有关人员调查。找有关人员调查时，要注意分析和掌握各种人的心理状态，有的放矢 地做好启发疏导思想工作。 一是找被查单位的一些比较熟悉情况， 作风正派， 敢说实话的人， 特别是共产党员、老同志了解收入、支出方面的情况，这是清查“小金库”不可忽视的一种 方法，有时可以成为突破口，因为可以根据了解的收支情况反过去查账，看收入是否进账， 支出是否报了账，如有出入或疑点，则再进行追踪调查，核实是否设有“小金库” 。二是对 发现的疑点或问题找有关人员如被查单位的领导、财会及业务人员等进行调查核实。 12.发动群众举报。由于“小金库”具有隐蔽性的特点，给清查工作带来了一定难度。为此， 要采取措施。如实行有奖举报、专项举报等广泛发动群众举报，以便发现线索，顺藤摸瓜， 清查出“小金库” 。 小金库的危害 “小金库”虽冠以“小”字，容量却大得惊人――据披露，仅 2006 年上半年，全国审计机 关共查出违规小金库 130 亿元。 “小金库”的显著特征是化大公为小公、化小公为私分，公 款沦 为“私房钱”也就几乎成为了必然。不仅这种行为本身就是一种不折不扣的腐败，往往也容 易滋生更大的腐败。 某些单位请客送礼、乱发钱物、收送红包、公款行贿等行为之所以屡禁不止，一个重要原 因就在于游离于监督之外的部门小金库。可以说，小金库正是很多腐败现象得以蔓延的“财 政支柱” 。 近年来随着国库集中支付范围的不断扩大，各单位可支配现金减少，一些单位从局部利益 出发，巧立明目，不断翻新形式设立小金库，从而引发的矛盾，职务犯罪时有发生。 小金库的专项治理 全国人大常委会委员刘锡荣在审议刑法修正案（七）草案时提出了集体腐败的概念，并表 示可考虑首先把私立小金库列入刑法犯罪中。 中国未来将逐步深化财税、金融、国有资本运营等管理制度的改革，在源头上防止并杜绝 “小金库” 问题的发生， 在此基础上， 也将不断加大对 “小金库” 的日常治理力度。 治理“小 金库”对深化收入分配制度、财税体制等改革、推进反腐倡廉建设都有重大意义，该专项治 理进展情况及实际效果，应及时向社会公布。 全国“小金库”治理工作电视电话会议 2009 年 4 月 24 日在京召开，要求全国党政机关和 事业单位开展“小金库”专项治理，鼓励知情人士举报。 中共中央纪委、监察部、财政部、审计署近日联合印发《关于在党政机关和事业单位开展 “小金库”专项治理工作的实施办法》 ，明确 2009 年在全国范围内开展的“小金库”专项治 理范围是全国党政机关和事业单位，此次治理工作将持续至 2009 年底基本结束。 根据 《实施办法》 ， 此次专项治理工作从中共中央办公厅、 国务院办公厅 《关于深入开展 “小 金库”治理工作的意见》下发之日起至 2009 年底基本结束，主要采取自查自纠和重点检查 相结合的方式进行。其中《意见》下发之日起至 2009 年 5 月底为动员部署阶段，到 6 月底 前为自查自纠阶段，从 7 月初至 10 月底为重点检查阶段，11 月底前为整改落实阶段。 《实施办法》提出，对专项治理中发现的“小金库” ，要严格按照“依法处理，宽严相济” 的原则进行处理。各级“小金库”治理日常工作机构要设立并公布举报电话、举报信箱，注 意发挥网络举报作用。 对举报有功的单位和个人， 根据查出并已收缴入库的 “小金库” 资金、税款和罚款的金额，给予 3%至 5%的奖励，奖金最高额为 10 万元，由同级财政负担。 凡是违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含 有价证券）及其形成的资产，均纳入此次治理范围。重点是 2007 年以来各项“小金库”资 金的收支数额，以及 2006 年底“小金库”资金滚存余额和形成的资产。 对设立“小金库”数额较大或情节严重的，应追溯到以前年度。 《实施办法》还要求，各地区各部门重点检查阶段的检查面不得低于纳入治理范围单位总 数的 5%，重点领域、重点部门和重点单位检查面不得低于 20%。重点检查对象范围包括执 收、执罚权相对集中的部门和单位；教育、卫生、交通、民政等与人民群众利益密切相关的 部门和单位；宾馆、培训中心、招待所、出版社、报社、 杂志社等与党政机关、事业单位有隶属关系的单位；以前检查发现存在“小金库”的部门和 单位；有群众举报的部门和单位以及自查自纠措施不得力、工作走过场的部门和单位。 小金库专项治理的意义 近年来，中央虽三令五申，却依然未能阻止小金库的扩张和蔓延。关键因素在于，由于打 着集体的幌子， 小金库往往被看作是一般的违纪违规， 对相关责任人的责任追究没有上升到 法律的高度。可见，将小金库列入刑法犯罪不失为正本清源之举。 追究小金库的法律责任理所应当，但小金库的利益分配过程等级森严，单位小金库很大程 度上是单位领导的小金库。所以，追究小金库的法律责任，就应该参照其利益分配格局，依 据权力坐标明确每个人的相应法律责任。 如果能抽去滋生腐败的“财政支柱” ，加强对权力的监督与制约，不仅小金库将无处藏身， 集体腐败行为也将大大减少。 查获 5.8 万个 记者 8 日从中央治理“小金库”工作领导小组获悉，截至 8 月底，全国共发现“小金库” 58225 个，涉及金额 266．54 亿元。 据中央治理“小金库”工作领导小组组长、财政部部长 谢旭人介绍，自 2009 年中央部署开展“小金库”治理工作以来，制度不断完善。 “小金库” 治理的相关改革不断深化，在强化财政资金和行政事业单位资产管理等方面发挥了重要作 用。截至 2010 年底，已有 35 个省（自治区、直辖市、计划单列市）本级、250 多个地市、 600 多个县（区）实施了公务卡改革，有效减少了预算单位的现金结算，对于规范管理发挥 了重要作用。 谢旭人说，当前和今后一个时期，将继续抓住防治“小金库”长效机制建设这个根本任务， 重点做好以下五个方面的工作： ――进一步健全教育惩处机制。要把防治“小金库”等财经纪律的培训列入各单位领导干 部教育规划，纳入各级党校、行政学院及其他干部培训机构教学计划。 ――进一步深化财政改革。要做好深化预算管理制度改革及国库集中收付制度改革，推进 预算和决算公开，加强规范津贴补贴管理、罚没收入管理及财政票据管理等。 ――进一步完善资产财务会计管理制度。要加强和规范行政事业单位内部控制，出台行政 事业单位内部控制规范，规范行政事业单位内部财务管理行为。 ――进一步加强社会组织管理。 要完善相关法规， 理顺社会组织与其业务主管单位在职能、 人事、财务等方面的关系。 ――进一步提高监督检查效率。要推进监督检查的常态化，将“小金库”问题检查作为预 算和决算审计、经济责任审计、专项审计等的重要内容。[1] 账外账与小金库的区别与联系 一、 “账外账”和“小金库”的区别 （一）概念不同 “账外账”是指违反《中华人民共和国会计法》和国家有关规定，在法定会计账册之外设 立的账册。 “小金库”是指违反国家财经法规及其它有关规定，侵占、截留国家和单位收 入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理、私存私放的各项资金。（二）表现形式不同 “账外账”的具体表现形式不尽相同，就其资金来源而言，既包括属于本单位的正当收入、 收益，又包括违规收入，如截留应当上缴财政的收入、虚列支出套取财政资金、 “三乱”行 为获取的收入等；在资金的处置上，既存在支出合理的情况，又存在乱支滥补、私存私放的 问题。 “小金库”只是“账外账”的一种表现形式，具体表现为： 1． 化公为私，未列入本单位财务部门收支、私存私放的资金（不含党费、团费、工会经 费、互助金等） ； 2．虽已入单位会计账，但只是挂在“暂存”账上，或跨年度没有正式列 收列支、或将支出直接冲减“暂 存”的款项； 3． 既不纳入预算内管理，又不纳入预算外管理的资金； 4． 将预算内收入转为预算外收入，或将财政性资金作为单位资金存放，不交财政专户储 存； 5 ． 通过虚列支出、假报账、资金返还等形式将资金转到本单位财务会计部门账 外； 6．执收、 执罚单位将收取的行政事业性收费、 罚没收入不上交， 自立账户存放。 （三） 定性依据不同 1． “账外账”的定性依据 根据《中华人民共和国会计法》第十六条规定：各单位发生的各项经济业务事项应当在依 法设置的会计账簿上统一登记、 核算， 不得违反本法和国家统一的会计制度的规定私设会计 账簿登记、核算。 2． “小金库”的定性依据 对“小金库”权威的定性依据通常有两个，一是《国务院办公厅转发财政部、审计署、中 国人民银行关于清理检查“小金库”意见的通知》 （国办发 [1995]29 号）第一条和《财政部、 审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”的具体规定的通知》 （财监字[1995]29 号） 第二条：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入单位财 务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金，均属“小金库” 。二是《国务院 关于加强预算外资金管理的决定》 （国发[1996]29 号）第一条规定：各部门、各单位未经财 政部门批准，不得擅自将财政拨款转为有偿使用，更不得设置“账外账”和“小金库” 。 （四）处理处罚依据不同 从国家现行财经法律法规看， 是把“小金库” 作为一种严重的经济违纪违规行为来对待的。 对“小金库”的处罚比“账外账”的处罚要重得多，所以我们运用处理处罚依据时一定要坚 持谨慎性原则，注意二者在适用处理处罚依据方面的区别。 1． “账外账”的处理处罚依据 对“账外账”的处理处罚适用《会计法》第四十二条：违反本法规定，有下列行为之一的， 由县级以上人民政府财政部门责令限期改正，可以对单位并处三千元以上五万元以下的罚 款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处二千元以上二万元以下的罚款； 属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予行政处分： （一）不依法 设置会计帐簿的； （二）私设会计帐簿的；??。有前款所列行为之一，构成犯罪的，依法追 究刑事责任。 2． “小金库”的处理处罚依据 对“小金库”的处理处罚，可以分别适用以下法规。 （1）税收征收机关及工作人员对按规定征收的税收收入款项不按国家规定及时上缴国库， 设置“小金库”的，适用《财政违法行为的处罚处分条例》第四条：财政收入执收单位及其 工作人员有下列违反国家财政收入上缴规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目， 收缴应当上缴的财政收入，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责 的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分： (一)隐瞒应当上缴的财政收入； (二)滞留、截留、挪用应当上缴的财政收入； (三)坐支应当上缴的财政收入； (四)不依照规定的财政收入预算级次、预算科目入库； (五)违反规定退付国库库款或者财 政专户资金； (六)其他违反国家财政收入上缴规定的行为。 《中华人民共和国税收征收管理法》 、 《中华人民共和国预算法》等法律、行政法规另有规 定的，依照其规定给予行政处分。 （2） 其他单位和个人违反财务管理的规定， 私存私放财政资金或者其他公款设置 “小金库” 的，适用《财政违法行为的处罚处分条例》第十七条：单位和个人违反财务管理的规定，私 存私放财政资金或者其他公款的，责令改正，调整有关会计账目，追回私存私放的资金，没 收违法所得。对单位处 3000 元以上 5 万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接 责任人员处 2000 元以上 2 万元以下的罚款。属于国家公务员的，还应当给予记大过处分； 情节严重的，给予降级或者撤职处分。 （3）对于行政性收费方面资金私设“小金库”的，按《国务院关于加强预算外资金管理的 决定》规定“责令追回资金上缴财政” ，还要依照有关规定进行处罚，并按《违反行政收费 和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》 第十三条 “不按照规定将行政事业性收 费纳入单位财务统一核算，管理的对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过处 分，情节严重的，给予记大过或者降级处分”的规定给予处分。 二、 “账外账”和“小金库”的联系 “账外账”和“小金库”都是在合法账簿和库存现金之外，非法筹集和转移资金，以供本 单位或少数人支配的舞弊行为，均是严重违反财经法规的行为。 首先，从“账外账”的成因看，其设置动机、企图尽管都是以逃避税收和财政监督，谋求 单位、团体利益为目的，但也不乏有深层次的其他原因。主要有以下几种情况：一是为隐瞒 单位自营收入；二是为攫取不正当收入或谋求不正当支出；三是为用钱上的方便。由于“账 外账”和“小金库”成因均较复杂，如果仅从设置动机、企图上来看，很难将“账外账”与 “小金库”区分开来。 其次，从“账外账”和“小金库”的资金来源渠道、性质、处置情况看，其表现形态错综 复杂。无论是资金来源，还是资金去向，均表现出多向渗透、混合交叉，违规与合规并存的 形态，而“小金库”的定义过宽，要真正将二者区别开来，的确有一定的难度。尽管“账外 账”和“小金库”既有区别，有有千丝万缕的联系，但我们审计人员只要在审计实践中认真 加以总结，不断地积累经验，正确地运用定性依据，恰当地作出处理处罚，便会最大限度地 避免审计风险《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》的通知中办发[2009]18号 颁布时间： 16:12发文单位：中共中央办公厅国务院办公厅各省、 自治区、直辖市党委和人民政府，中央和国家机关各部委，解放军各总部、各大单位， 各人民团体： 党中央、国务院历来高度重视治理“小金库”问题，多次明令禁止，要求坚决治理。各地区各部门按照中央的要求，积极采取措施治理“小金库” ，取得了一定成效。但近年来， 一些地方、部门和单位设立“小金库”的现象仍时有发生，有的还相当严重，人民群众对此 反映强烈。 “小金库”的存在，不仅导致会计信息失真，扰乱市场经济秩序，造成国家财 政收入和国有资产的流失， 而且诱发和滋生一系列腐败现象， 严重败坏党风政风和社会风气， 是妨碍经济健康发展、影响社会和谐稳定、危害党和国家各项事业发展的毒瘤，必须坚决清 除。为此，党中央、国务院决定，在全国范围内深入开展“小金库”治理工作。现就“小金 库”治理工作提出如下意见。 一、总体要求和基本原则 （一）总体要求。高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要 思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面贯彻落实党的十七大精神，按照《建立健全惩 治和预防腐败体 年工作规划》的要求，深入开展“小金库”治理工作，坚决查处 和纠正各种形式的“小金库” ，建立和完善防治“小金库”的长效机制。 （二）基本原则。 “小金库”治理工作要掌握以下原则： ――分级负责， 分口把关。 在党中央、 国务院的统一领导下， 实行中央和地方分级负责、 各有关职能部门和行业主管部门分口把关的工作机制。 建立“小金库”治理工作责任制， 一 级抓一级、层层抓落实。 ――统筹兼顾，整体推进。 “小金库”治理工作既要与规范津贴补贴、规范行政事业 单位经营性资产管理、节约和控制行政成本支出、加强银行账户监管等工作相结合，又要与 财政监管、审计监督、税务稽查等日常工作相结合，形成整体合力。 ――依纪依法，宽严相济。坚持依纪依法办事，本着“惩前毖后、治病救人”的方针， 对自查出的“小金库”责任单位和责任人从宽处理， 对被查出的“小金库”责任单位和责任 人从严处理。 ――标本兼治，纠建并举。在坚决查处和纠正违纪违规问题的同时，更加注重治本，更 加注重预防，更加注重制度建设，不断深化财政、金融、国有资产经营管理等体制改革，逐 步建立和完善防治“小金库”的长效机制。 二、治理范围和方法步骤 （一）治理范围。违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿 的各项资金（含有价证券）及其形成的资产，均纳入治理范围。 2009 年首先在全国党政机 关和事业单位开展专项治理， 事业单位中要以财政全额拨款事业单位为重点， 然后再逐步扩 展到社会团体、国有及国有控股企业。 （二）方法步骤。 “小金库”治理工作分为4个阶段： ――动员部署。 按照中央的统一要求和部署， 抓紧建立健全 “小金库”治理工作领 导体制和工作机制，制定具体实施方案。深入做好思想发动、政策宣传等工作，营造良好的 社会舆论氛围。拓宽群众监督渠道，认真做好信访举报受理工作。 ――自查自纠。对存在的“小金库”进行全面自查，摸清底数，及时纠正，如实上报，做到不走过场、全面覆盖。 ――重点检查。对举报线索比较具体、社会反映比较集中、日常监管发现“小金库”问 题比较多的部门、 单位和企业， 由有关职能部门组织对其进行重点检查。 对检查发现的问题， 按照有关规定及时纠正处理。 ――整改落实。对自查和重点检查发现的问题，有针对性地制定整改措施，落实整改责 任，明确整改时限，确保整改到位。要健全制度，堵塞漏洞，加强管理，强化监督，巩固和 深化治理成果。 三、把握政策界限 “小金库”治理工作鼓励自查，对自查发现的问题从轻从宽处理。凡自查认真、纠正及 时的， 对责任单位可从轻、 减轻或免予行政处罚， 对有关责任人员可从轻、 减轻或免予处分。 对自查出的“小金库” ，要如数转入符合规定的单位账簿，依法进行财务、税务等相关处 理。 对被查发现的“小金库” ，除依法进行财务、税务等相关处理外，还要对责任单位依 法予以行政处罚，对有关责任人员要依纪依法追究责任。 对治理工作中走过场的部门和单 位，主管部门和专项治理领导机构要及时了解掌握有关情况，给予通报批评并责令整改；对 问题严重的，要追究主要负责人的责任。 对在治理工作中弄虚作假、压案不查、对抗检查、 拒不纠正、销毁证据、突击花钱、打击报复举报人的，或重点检查中发现“小金库”数额巨 大、情节严重的，要按照有关规定从重处理。涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。 本意见下发后再设立“小金库”的，对主要领导、分管领导和直接责任人要严肃处理， 按照组织程序先予免职，再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任。 四、强化源头治理 （一） 加强教育。 要加强对各级领导干部尤其是各单位主要负责人的教育， 增强开展 “小 金库”治理工作的自觉性， 进一步强化遵纪守法观念和廉洁从政意识。 结合“小金库”治理 工作中查处的典型案例，组织开展廉政警示教育，切实提高教育的针对性和实效性。 （二）完善制度。对治理工作中发现的问题，要深入剖析原因，适时制定和完善有关法 律法规和规章制度。进一步加强财政收支监督管理，提高财政资金使用的规范性和有效性。 按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的要求，建立健全政府预算公开和单位财务公开 制度，增强预算、财务透明度。进一步规范并严格执行财务会计管理制度，完善内控和监督 机制。 （三）深化改革。进一步深化财政、金融、国有资产经营管理等体制改革。健全中央和 地方财力与事权相匹配的财政体制， 完善财政转移支付制度， 深化部门预算和国库集中支付 制度改革，推行综合预算，落实“收支两条线”规定，实行国库单一账户制度。严禁违规发 放津贴补贴和奖金福利。逐步规范行政事业单位、国有企业收入分配秩序。深化金融管理体 制改革，加强资金流向控制，强化账户和现金管理。继续深化国有企业改革，加强国有资产 管理。积极推进行政事业单位经营性资产的规范管理，资产收益要逐步纳入预算。五、加强组织领导 （一）健全领导体制。中央成立由中央纪委、监察部、财政部、审计署牵头，有关部门 参加的治理“小金库”工作领导小组。 领导小组主要负责指导和协调全国范围内“小金库” 治理工作，研究制定相关政策规定，协调解决有关重要问题。领导小组办公室设在财政部， 负责“小金库”治理的日常组织协调工作。 各地区各部门要切实加强对“小金库”治理工 作的领导，建立健全领导体制和工作机制，精心组织，强化指导，狠抓落实。各单位主要领 导对“小金库”治理工作负总责， 领导班子其他成员根据工作分工， 对职责范围内的有关工 作负直接领导责任。 （二）完善协调机制。中央治理“小金库”工作领导小组各成员单位之间、各成员单位 与各地区各部门之间要加强协调配合，对“小金库”治理工作的政策规定、工作方案、执行 落实、重大案件移送等情况及时进行沟通，建立起运转顺畅、配合有力的工作协调机制。各 地区各部门要完善相应的工作协调机制， 明确工作分工， 加强协调配合， 共同做好“小金库” 治理工作。 有关“小金库”专项治理工作的实施办法另行制定下发。《 “小金库”治理与防范》练习试题（含答案解释）一、单选题 1、产生“小金库”制度基础的是（ A 委托代理制 答案：A B 利益驱动 ） 。 C 制度不健全 D 缺乏监督，处罚不力解释： “小金库”的成因主要有以下几个方面：1、委托代理制是产生“小金库”的制度基础；2、利益驱动是形成“小金库”的内在动力；3、制度不健全，给“小金库”的形成带来了可乘之机；4、财 务管理不规范，出现漏洞；5、缺乏监督，处罚不力为“小金库”提供生存条件。 2、下列各项中，不属于“小金库”使用方向的是（ A 购建资产 答案：C B 乱发福利 ） 。 D 私吞 C 按照规定标准发放工资， 并计入规定的账簿解释： “小金库”的使用方向主要有 7 种：弥补经费，购建资产，发放奖金、津补贴、福利等， ） 。 D 税收形态接待宴请、公款旅游、吃喝玩乐，礼品礼金支出（送礼） ，私分和私吞等。 3、下列各项中，不属于“小金库”存放形态的是（ A 现金形态 答案：D B 固定资产形态 C 银行存款形态解释： “小金库”的存在形态主要有 5 种：1、现金形态；2、银行存款形态；3、有价证券形 ） 。 C 使用性质是违法的 D 监督处罚是不态；4、固定资产形态；5、股权和债权形态。 4、下列各项中，不属于“小金库”三个基本特点的是（ A 资金来源是公用的 力的 答案：D 解释：选项 ABC 是“小金库”三个基本特点。 ） 。 B 《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》 D 《中央企业资产损失责任追究暂行办法》 5、下列各项中， “小金库”专项治理中专门出台的政策文件为（ A 《会计法》 C 《行政处罚法》 答案：B B 形成方式是隐蔽的解释： 《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》属于“小金 ） C 财政拨款 D 行政事业性收费收入库”专项治理中专门出台的政策文件（一般在文件名中均含“小金库”三字） 。其他各项属于相关政策法规。 6、东兴乡中学私设“小金库”的主要资金来源是（ A 资产处置收入 B 罚没收入答案：C解释：东兴中学 15 名教师长期在编不在岗，8 年中，通过“吃空饷”73 万元，其中 40 余万 ） 。元用于发放职工福利，30 余万元作为学校“小金库” ，用于来人接待等支出。 7、下列各项中，属于加强单位内部管理内容的是（ A 充分发挥内部审计、纪检的监督作用 B 充分发挥监察机关、审计机关和财政部门的监督职能 C 推进事业单位改制 D 要深化行政审批制度改革 答案：A 解释：从外部管理制度、法律体系、内部控制和外部监督等方面杜绝“小金库”的滋生，是 实现彻底清理“小金库”目标任务的必然之路。选项 A 属于加强单位内部管理内容。选项 B 属于外部监督； 选项 CD 属于深化外部管理制度改革的内容。 二、多选题 1、下列表述中，属于“小金库”成因的有（ A 委托代理制 答案：ABCD B 利益驱动 ） 。 C 制度不健全 D 缺乏监督，处罚不力解释： “小金库”的成因主要有以下几个方面：1、委托代理制是产生“小金库”的制度基础；2、利益驱动是形成“小金库”的内在动力；3、制度不健全，给“小金库”的形成带来了可乘之机；4、 财务管理不规范，出现漏洞；5、缺乏监督，处罚不力为“小金库”提供生存条件。 2、下列表述中，属于为“小金库”使用方向的有（ A 购建固定资产 答案：ABCD B 送礼 ） 。 D 弥补经费 C 乱发奖金解释： “小金库”的使用方向主要有 7 种：弥补经费；购建资产；发放奖金、津补贴、福利 ） 。等；接待宴请、公款旅游、吃喝玩乐；礼品礼金支出（送礼） ；私分；私吞等。 3、下列各项中，关于“小金库”发展态势的说法正确的有（ A 经过近 10 年的治理， “小金库”现象得到完全的遏制 B 高发区相对集中，易发区逐步不移 C 来源更加繁杂，方式更加隐蔽 D 根据法律法规， “小金库”性质认定的认定非常容易 答案：BC 解释： “小金库”的发展态势主要表现在四个方面：1、 “小金库”呈多发高发态势；2、高发 区相对集中，易发区逐步下移， “小金库”主要分布在基层；3、来源更加繁杂，方式更加隐蔽；4、 “小金 库”性质认定出现一些模糊地带。 4、下列表述中， “小金库”的发展态势主要表现在（ A “小金库”呈多发高发态势 B 高发区相对集中，易发区逐步下移， “小金库”主要分布在基层 C 来源更加繁杂，方式更加隐蔽 D “小金库”性质认定出现一些模糊地带 答案：ABCD A 警告 答案：ABCD 解释：同上题 ） 。 C 没收违法所得 D 公告 B 通报批评 5、下列各项中，属于行政处罚种类的有（ ） 。解释： 《财政违法行为处罚处分条例》中，行政处罚种类主要包括：警告；通报批评；罚 ） 。款；没收违法所得；公告。 6、下列对大庆国税局“小金库”重大经济犯罪案件的表述正确的有（ A 部门和个人利益驱动，是产生“小金库”的内在动因 B 思想认识不足，是产生“小金库”的直接动因 C 查处力度不够，是产生“小金库”的间接动因 D 财会人员执法不严，是产生“小金库”的辅助动因答案：ABCD解释：大庆国税局私设“小金库”的原因主要是：1、思想认识不足，是产生“小金库”的直接动因；2、部门和个人利益驱动，是产生“小金库”的内在动因；3、财务监管力度加大，是产生“小 金库”的外部动因；4、查处力度不够，是产生“小金库”的间接动因；5、财会人员执法不严，是产生“小 金库”的辅助动因。 7、下列表述中，属于防治“小金库”的长效机制建设内容的有（ A 深化管理制度改革 C 加强单位内部管理 答案：ABCD 三、判断题 1、超范围、超标准发放资金津贴计入规定的会计账簿内，就不能认定为小金库，只能按违反财政、财务、 会计法律法规进行处理。 答案：对 解释：中办发[2009]18 号文《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》将“小金库”定 义为： “违反法律及其他有关规定，应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金含有价证券及其形成的资 产。 ”因此，认定是否属于“小金库” ，唯一的标准是资金和资产是否列入符合规定的单位账簿。 2、通过虚列等方式将资金转到企业财务会计部门账外的款项是企业“小金库”的资金来源之一。 答案：对 解释：企业“小金库”的资金来源主要有两大方面：1、隐匿的收入。主要有：各项生产经 营收入、各项服务和劳务收入、各项价外费用、各种集资摊派赞助捐赠等收入、股票和债券等投资收益、 各种形式的回扣和佣金。2、虚列的成本费用。通过虚列成本费用等方式将资金转到企业财务会计部门账外 的款项。 3、近年来，资金来源除了乱收乱罚，截留、挤占、挪用、转移合法收入，收取不法收入及接受赞助、捐赠 等传统手法外，又出现了虚列支出，虚报冒领套取财政资金等手段。 答案：对 解释： “小金库”的发展态势表现四个方面之三：来源更加繁杂，方式更加隐蔽。资金来源 除了乱收乱罚，截留、挤占、挪用、转移合法收入，收取不法收入及接受赞助、捐赠等传统手法外，又出 现了虚列支出，虚报冒领套取财政资金等手段。 4、从“小金库”存在的形式看，有的账外设账，有的公款私存，有的设在下属单位，形式多样，隐蔽性强。 答案：对 解释：随着我国经济社会秩序的调整和改革，特别是财政改革和新的财务会计制度的实施， “小金库”也呈现出了一些新的特点。大体有三个基本特点：1、资金来源是公用的；2、形成方式是隐蔽 的（从“小金库”存在的形式看，有的账外设账，有的公款私存，有的设在下属单位，形式多样，隐蔽性 强。 ） ；3、使用性质是违法的。 5、根据，设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》 ，使用“小金库”款项 吃喝、旅游、送礼、进行娱乐活动或者有其他类似行为的，对有关责任人员，给予降级撤职处分。 答案：对 6、大庆国税局“小金库”8000 万元的主要表现形式包括财政拨款和利息收入。 答案：对 解释：中纪发[2009]7 号文《关于在党政机关和事业单位开展“小金库“专项治理工作的 实施办法》中将“小金库”的表现形式概括为 8 种：1、违规收费、罚款及摊派设立“小金库” ；2、用资产 处置、出租收入设立“小金库” ；3、以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库” ； 4、经营收入未纳入规定账户核算设立“小金库” ；5、虚列支出转出资金设立“小金库” ；6、以假发票等非 法票据骗取资金设立“小金库” ；7、上下级单位之间相互转移资金设立“小金库” ；8、其他形式。大庆国 税局“小金库”8000 万元的主要表现形式包括财政拨款和利息收入。 7、从外部管理制度、法律体系、内部控制和外部监督等方面杜绝“小金库”的滋生，是实现彻底清理“小 金库”目标任务的必然之路。 答案：对 解释；防治“小金库”的长效机制建设五个方面的工作。 （第 5 点是“打造廉政文化，坚 持教育的常态化，营造良好社会道德环境” 。 D 强化外部监督的作用 ） 。 B 构建防治“小金库”的法律体系解释：上述各项均属于防治“小金库“的长效机制建设的内容。 （见单选题 7 的解释）单位负责人对本单位会计工作和会计资料的真实性完整性负责。
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