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农村最低生活保障制度准入环节的公平性研究——以河南省H县为例
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官方公共微信有劳动能力的城市低保人员未就业问题研究--《首都经济贸易大学》2008年硕士论文
有劳动能力的城市低保人员未就业问题研究
【摘要】：
城市居民最低生活保障制度是我国社会保障体系的重要组成部分,作为社会最后一道“安全网”,对保障城市居民基本生活,维护社会稳定起着非常重要的作用。与传统的孤寡老人、残疾人和慢性病人等丧失劳动能力的救济对象不同,近年来,劳动年龄内有劳动能力的无业或失业人员已成为“低保户”的主体。低保制度在帮助弱势群体摆脱贫困方面发挥了重要的作用,但是如果低保制度不合理,会降低低保人员的就业动机,不利于他们积极寻求就业。绝大部分建立了社会救助制度的国家对不同的救助对象都规定了不同的救助期限,即对无劳动能力者实施长期救助,对有劳动能力者实施短期救助,其目的是防止低保对象过多依赖救助。
本文从理论和实证两个层面对北京市朝阳区有劳动能力的低保人员未就业情况进行分析,主要运用了比较分析法、实证与规范分析相结合法、微观与宏观相结合法、文献分析法等研究方法,同时运用社会保障的原理和方法进行探讨,最终提出切实可行的完善对策。
本文通过对北京市朝阳区有劳动能力低保人员现状的实证分析,总结低保人员未就业的问题及成因,在此基础上借鉴国外的工作福利制和国内其他城市针对有劳动能力低保未就业人员再就业的政策做法,从而提出促进有劳动能力低保人员就业的对策和建议。
【关键词】：
【学位授予单位】：首都经济贸易大学【学位级别】：硕士【学位授予年份】：2008【分类号】：D632.1【目录】：
Abstract5-9
1 引言9-14
1.1 研究目的及意义9-10
1.1.1 研究的目的9
1.1.2 研究的意义9-10
1.2 相关理论综述10-11
1.2.1 国外低保制度研究综述10-11
1.2.2 国内研究综述11
1.3 研究内容与研究方法11-14
1.3.1 相关概念界定11-12
1.3.2 结构框架12
1.3.3 研究方法12-14
2 北京市朝阳区低保人员现状实证分析14-20
2.1 北京市朝阳区有劳动能力未就业低保人员现状分析14-17
2.1.1 性别与年龄因素14-15
2.1.2 文化程度因素15-16
2.1.3 专业技能因素16
2.1.4 零就业家庭比重因素16
2.1.5 未就业原因因素16-17
2.1.6 未就业时间因素17
2.2 社会环境因素现状分析17-19
2.2.1 就业培训因素17-18
2.2.2 择业选择因素18
2.2.3 求职途径因素18-19
2.3 已实现就业的低保人员现状比较分析19-20
2.3.1 工种情况19-20
2.3.2 收入情况20
3 低保人员未就业问题及成因分析20-26
3.1 低保政策制定实施中存在的问题及成因20-22
3.1.1 低保分类救助制度不完善20
3.1.2 就业收入折扣方式不合理20-21
3.1.3 就业对低保的比较效益低21
3.1.4 低保政策实施过程中存在漏洞21
3.1.5 差额补助法存在弊端21-22
3.1.6 三条保障线之间缺少相应衔接22
3.1.7 激励就业的政策手段单一22
3.1.8 某些政策在执行中有待落实22
3.2 监管和服务工作存在的问题及成因22-24
3.2.1 低保动态管理难度大22-23
3.2.2 监督管理缺乏相应治理措施23
3.2.3 工作人员的保障与协调不够23
3.2.4 低保家庭收入难以核查和监控23-24
3.3 低保人员自身存在的问题及成因24-26
3.3.1 低保人员就业竞争力较低24
3.3.2 低保人员就业观念陈旧24
3.3.3 低保人群对相关政策知晓率低24-25
3.3.4 低保家庭生活存在困难25-26
4 国内外针对低保人员再就业的政策做法26-30
4.1 国内针对有劳动能力低保人员再就业值得借鉴的做法26-27
4.2 发达国家工作福利制对低保人员就业的启示和借鉴27-30
4.2.1 国外救助制度改革中的工作福利制建立的原因27-28
4.2.2 工作福利制度的特点28
4.2.3 工作福利制的具体规定主要体现在三个方面28-29
4.2.4 工作福利制对促进我国低保人员就业的启示29-30
5 促进低保人员就业的对策和建议30-38
5.1 针对政策宣传和指导的对策与建议30-33
5.2 针对促进就业监管与服务的对策与建议33-36
5.3 针对低保未就业人员的对策建议36-38
6 论文的创新点与不足38-39
6.1 论文的创新点38
6.2 论文的不足38-39
参考文献40-43
附录A43-45
附录B45-51
在学期间发表的学术论文及研究成果51-55
详细摘要55-60
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【引证文献】
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&&& 市政协十届三次会议以来，运用课题调研这一重要载体，凝聚委员，献计出力，围绕市委市政府的中心工作、上海经济社会发展的重大主题和群众关心的热点问题，开展了44项课题调研活动，目前已完成38个课题调研，形成了4个常委会建议案、10个主席会议建议案和其他24个课题调研报告，充分发挥人才库、智囊团的优势。这些课题涉及面很广，内容丰富，提出了许多有价值的意见建议。对此，市领导作了重要批示，许多建议在制定“十一五”规划时已被有关部门采纳。　　12个课题在调研成果通报会上作了交流发言，市政协副秘书长张丽还在会上汇报了其他26个课题调研的情况。
巩固和发展和谐的民族关系上海市政协民族和宗教委员会
有关意见和建议&&&&&
进一步完善民族工作的属地化管理机制――将驻区单位的民族工作纳入社区党建和社区建设工作之中；将外来少数民族工作纳入社区网格化管理的渠道，探索少数民族较多社区的自我管理、自我教育、自我服务的方法，提高他们适应、融入社区的能力；充分发挥民族宗教团体和民族宗教界代表人士的作用。　　抓紧修订《上海市少数民族权益保障条例》――增加加强社区民族工作的条文；增加外来少数民族的权益保障条文；对于《条例》要增加可操作性的内容；《条例》要明确相应部门和工作人员的法律责任；修改《上海市清真食品条例》。　　加强对党的民族理论和方针政策的宣传教育。　　加强行政执法部门、党校的干部工作，加强社区学校的民族政策、民族知识教育培训。　　建议政府要以购买服务的方式，增加民族联的活动经费，加大对少数民族联合会的扶持力度。
本市民族关系出现的新情况和新问题
　　外来少数民族人口已有10万并呈明显增长趋势；部分外来少数民族居住呈相对集中的趋势；部分外来少数民族的择业呈地缘性和族缘性的特点；区县民族宗教工作干部存在人员配备不全、工作调动频繁、对少数民族风俗习惯了解不多等状况。
教育对策:适应未来几年上海人口变化中国民主促进会上海市委员会
&&&&实现上海市教育事业的健康快速发展的相应建议和措施　　各级政府和教育主管部门，要根据现有人口分布状况和变动趋势，对教育网点进行科学规划。　　“教育移民”、人才引进和国际交流“三管齐下”，优化人口和人力资源结构，支撑上海城市竞争力持续提升，提高教育服务在第三产业发展中的贡献。　　加速高等教育普及化程度，大力发展各级各类高等教育，使上海人口的总体文化素质再上一个台阶。　　适应新型工业化发展需要，以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，大力促进高职教育发展。　　以疏导为主，以城市基层基础建设为依托，坚持宣传教育与维护合法权益相结合，加强外来人口教育管理。　　重视老年教育，强化终身健康教育观念，构建医疗、预防、保健、康复有机结合的卫生服务体系。
人口压力持续增加，上海教育事业面临挑战
　　受教育总规模峰谷交替出现――未来上海市受教育人口的情况是：人口总规模将持续上涨，给各级各类学校容量上带来持续的增长压力。外来受教育人口将持续增长――流动人口的增多使得中小学入学压力加大，同时，外来人口受教育水平低的状况还难以在近期得到根本扭转。区际人口转移需要教育资源重新配置。人口老龄化现象更加严重――呈现出老年人口总量大、老龄化程度高、老龄化进程加快、高龄化现象突出等特点。
切实改善历史建筑管理的现状中国致公党上海市委员会
&&&&改善历史建筑物业管理的现状的具体建议　　法规方面――拟定《上海市历史建筑物业管理办法》，由相关管理部门对历史建筑物业管理提出管理目标和具体要求；制定、颁布《保护建筑物业管理导则》，完善历史建筑控制与管理、重大事件报告、保护巡视等制度。　　体制方面――政府主管部门重点落实最基层的保护职责，在市、区、专业物业管理公司的三级框架内，以区（县）保护办公室层面为主构筑历史建筑管理监督平台。　　资金筹集方面――政府部门尽快落实保护专项资金，允许建立历史建筑保护的民间基金；设立历史建筑国有资产管理委员会，盘活国有历史建筑资产；建议对于历史建筑的私人利益部分，建立历史建筑维修的低息贷款制度，将保护资金滚动使用。　　使用和管理方面――对不符合廉租政策的居民逐步提高租金或对出租行为征重税。　　修缮技术方面――建立历史建筑修缮技术档案资料库，为修缮技术的全面提升创造条件。　　资质培训方面――建议建立和推行历史建筑物业管理资质管理制度，在目前物业管理岗位资格培训和高校相关专业中增设有关历史建筑保护的内容或课程。
历史建筑管理现状有待改善
　　目前历史建筑保护面临的问题――内部困境：先天资源严重不足、状况恶劣；政策失衡导致历史城区衰败、历史建筑“失血”；长期投入不足造成历史城区文化、物质基础薄弱、设备落后，人力物力奇缺；保护认识滞后、对建筑的各方面破坏严重、居民心态不佳。外部困境：各方权利、义务不明确或错位；法律体制、行政体制、利用机制缺陷；保护的各方积极性缺失和投资渠道不畅等方面。　　目前历史建筑物业管理中存在的问题――行政权力空白存在管理盲区，强制力、权威性不足；地位错位、权利义务不对等问题；先天资源严重不足。
完善留学人才事业发展的舞台上海市政协港澳台侨委员会
&&&&对推进上海归国留学人员工作的对策和建议　　高度重视、加大吸引力度――采用上海“万名海外留学人才积聚工程”模式等各种灵活、弹性方式吸引国际精英人才来沪任职，共同设计和完成项目，在中高层次专业技术和管理岗位上任职。　　完善管理、服务体制建设――建议在市委、市政府领导下，建立由市委或市政府一名副秘书长主持，由市人事局牵头，市科委、市外经贸委、市发展改革委、市工商局、市财政局、市劳动和社会保障局、市卫生局及市委统战部、市社会工作党委、市侨办、市人大侨民宗委、市政协港澳台侨委、市侨联、市欧美同学会等部门团体参加的归国留学人员工作联席会议制度，并将联席会议的综合协调及相关管理办事机构设在市人事局，负责沟通工作情况、研究政策措施、协调解决问题。对归国留学人员反映的突出、具体问题由主要职能部门负责解决。　　突出重点、发挥政策优势――在注重传统体制内人才的同时，也充分关注体制外人才。做到特需人才特殊对待，重点人物重点扶持，特别是要做好在专业业务上有造诣、有影响、有潜力的归国留学人员的工作，建立规范的海外高层次留学人才库。　　搭建留学人才事业发展的舞台――留学生创业园区作为留学生创业的理想场所、施展才华的舞台，应进一步完善管理和服务。大学作为吸引人才、培育人才、输出人才的中心，要发挥在上海海外留学生的桥梁作用，以互补、联动、交流、聘用等多种方式为上海延揽各类急需人才。
在沪创业及工作的归国留学人员面临的主要问题
　　部分自主创办企业留学人员反映的问题有：创业难度增大；融资非常困难；政府部门针对归国留学人员制定的某些措施，存在着在具体办事部门难以马上落实的问题；政府有关部门人员的服务意识需进一步提高；归国留学人员互相之间缺少交流和联谊平台。　　一些在沪高校、科研院所工作的留学人员反映的问题有：在国内申报课题和申请科研经费受限、部分人员认为评审过程的公开性和公正性不够；实验材料的海关入关周期过长；科研团队的结构层次组成不尽合理。　　此外，归国留学人员较为普遍反映生活尚存后顾之忧问题。
推进卫生系统学科人才建设上海市政协教科文卫体委员会
对策与建议　　重视并加快医学教育改革――加强对全科医学、公共卫生、中医药、农村基层卫生人员的培养与培训，特别是面向农村、基层医生的学历教育；理顺医学院校的学制，建议确立大学医学教育以本科5年＋硕士2年＋博士2年的学制模式，加强学生的实践技能培养，改变实验室加教室的培养模式；建立毕业后教育和继续教育工程。　　把护士队伍建设作为重要战略举措来抓――大力发展大专护理教育，适度发展本科及以上层次的护理教育；优化护理人才配置结构，根据医疗服务的功能要求对不同级别医院分别进行需求与配置规划；提高护理人员待遇，稳定护理队伍。　　迫切需要建立专科医师制度――由卫生行政部门统筹建立本市专科医师规范培训、考核、准入的相关组织机构；充分利用医学会的专业与组织优势，使其在专科分类设置、培训基地的标准和认定、专科医生培养和资格认定等方面发挥应有作用。　　加强公共卫生体系学科人才建设――建立和完善公共卫生体系学科人才建设的长远规划，积极培养和引进领军人物；重点加强艾滋病、禽流感、SARS等危害城市安全相关疾病预防控制的技术储备，重点培养一支专业技术队伍；加强对特大型城市生物安全保障的技术研究，提高城市生物因子、核、化学突发事件应急处理能力，配备一支作风过硬、技术精良的应急队伍。　　落实相关配套措施――设立卫生系统学科人才建设专项基金；重点建设若干个人才建设基地――加强上海医学会建设；加强专科医师和全科医师基地建设；加强市疾病预防控制中心和市预防医学研究院的建设；加强全科护士和专科护士培训基地建设；建立卫生管理干部培训基地；加快包括职称晋升、分配、聘用和交流、退休、干部考核等在内的一系列人事制度改革，这是加快学科人才建设的必要条件。
卫生系统人才建设面临的困难
　　现有卫生系统人力资源不能有效满足经济社会发展和卫生事业发展的需要;开创医学新领域的领军人物还相对缺乏;某些医学紧缺专科的人才供需矛盾凸现;培养自主创新能力的人才建设环境有待完善。
推进城乡一体化进程上海市政协区县联络指导组
推进城乡一体化的对策和建议　　高起点地制定城乡一体化实施规划，明确城乡一体化发展方向――产业发展规划：城乡产业融合发展;郊区“三业”联动协调发展；产业人口配套发展；薄弱地区扶持发展。城镇网络体系规划：确定若干郊区居住形态和管理城镇化的先行区域；要从旧城改造转向旧村改造。社会事业规划：按照城乡一体化要求，实现社会公用事业规划全覆盖。　　建立城乡一体化的公共产品供给政策，逐步完善郊区城镇的城市功能――构建城乡统一的社会事业公共财政投入体制。提升郊区教育发展水平。加强郊区卫生设施的建设。加大财政对公共文化设施的投入。　　建立城乡统一的劳动就业和社会保障制度，确保城乡一体化进程中的农民利益――劳动就业：强化政府促进就业的公共服务职能，健全就业服务体系，加快建立职业技能培训机制。社会保障方面：稳定城保、推广镇保、完善农保、提高低保；建立公共财政对农保和农村合作医疗的托底保障机制；加快形成本市城乡统一的社会保障制度。　　建立郊区农民增收和财富积累的长效机制，为城乡一体化提供更坚实的物质基础――创新农村集体经济组织，推进农村社区股份合作制改造。拓宽非农就业领域，增加农民非农就业收入。改革农村集体土地使用制度，增加农民财产性收入。加大帮扶和财政转移力度，促进地区均衡发展。　　加强城乡一体化的法制建设，确保城乡一体化工作顺利推进――严格执行国家现行的《农业法》、《土地法》、《土地承包法》等法律法规;加强地方性立法调研;加强法制监督工作。　　实行以点带面稳步推进，切实加强推进城乡一体化的组织领导――将浦东作为先行示范区域。加强组织领导是推进城乡一体化的重要保证，建议上海建立推进城乡一体化的专门领导机构。
推进城乡一体化面临的问题
　　提高城市综合竞争力存在四大压力，即土地资源的压力、城市交通压力、人口分布失衡的压力和就业保障的压力。另外，郊区还存在着五个不适应：一是农业生产方式与都市农业现代化不相适应；二是农村小城镇建设与国际大都市要求还不相适应；三是郊区社会事业的发展与郊区的都市层功能不相适应；四是农民收入增长与经济发展增速不相适应；五是农民的文化技术素质与农民市民化的要求不相适应。
适应老龄化社会趋势
促进本市养老事业发展上海市政协社会和法制委员会九三学社上海市委员会
从构建和谐社会的高度重视养老事业，健全与经济社会发展相适应的养老体系　　要将养老事业纳入本市国民经济和社会发展规划。要加强老龄工作的研究，把养老指标列入本市“十一五”规划，指导和促进上海养老事业的发展。　　加大政府对养老事业的投入。各级财政要建立养老资金长效投入机制，不断加大投入。对不同形式的养老机构给予不同程度、不同方式的财政补贴，以及用地、贷款和税收等方面的政策倾斜。　　完善发展养老事业的政策法规。要加强督促检查市政府办公厅转发的市民政局等二十二个部门《关于加快实现本市社会福利社会化意见》的落实情况；要对社会办养老机构明确行业规范，制定捐赠养老事业的激励政策；要适时修订《上海市老年人权益保障条例》，为本市的养老事业发展创造良好的政策法规环境。　　加强老年人社会救助体系建设。对困难老人确定社会保障标准，给予生活补助和医疗方面的照顾，确保其生活水平不低于居民最低生活保障标准。完善对老年人救灾救济和紧急救助机制。　　进一步完善居家养老为主、机构养老为辅的养老模式。　　民政部门要制定居家养老服务的总体方案，劳动保障部门要做好居家养老服务人员的招聘和培训工作，发挥红十字会等社会团体在培训居家养老护理师、介绍护士等方面的作用，提高居家养老服务人员的专业化水平。此外，要健全居家养老服务的社区支持系统、建立社区为老服务志愿者的激励机制并通过政策引导，吸引社会力量办养老事业。市社会福利行业协会要协助各类养老机构进行科学定位。　　健全养老医疗保障体系。　　对老年人医疗保险要从“广覆盖”发展到“全覆盖”，进一步完善制度保障。完善社区医疗服务点，加快发展家庭病床，加强居家养老医疗服务。还要落实医保政策与养老政策配套措施，探索医保联网机制，让老人充分享受医保，方便老人就医。并建议政府要对医疗与养老相结合的养老机构给予更多的政策倾斜。　　关爱老年人的精神生活。　　要关心老年人的心理变化，建立各种交流活动机构，为老年人开展自我养老服务创造条件，推进低龄老人帮助高龄老人，健康老人帮助体弱多病老人的自助互助活动。
还要注意丰富老年人文化生活并倡导尊老敬老的社会公德，营造良好的社会氛围。要重视关注和支持对老年人的法律援助，普及老年人的法律知识。公、检、法、司等政法系统要进一步重视涉老案件，依法维护老年人的合法权益。　　开拓老龄事业新领域。　　发挥社区、社团、有关单位和社会组织的作用，积极为供需双方提供信息，拓展老年用品市场的优势，推进老年产业的发展。　　进一步加强居住区养老机构、老年服务设施建设。　　建议有关部门要合理规划社区养老机构和老年服务设施，新建住宅区必须要有养老机构或老年服务设施，并报民政、老龄工作部门备案，并加快老人公寓建设，满足不同消费层次老人的需求。
调研过程深入细致
　　去年3月，市政协举办了“适应老龄化趋势，促进养老事业发展”研讨会。　　在研讨会上，很多专家和实际工作者分析了当前本市在养老事业发展中存在的问题，提出了不少宝贵的意见建议。上海市政协社会和法制委员会的有关同志经过认真讨论和研究，认为发展养老事业是建设社会主义和谐社会的一项重要工作，探索中国特色、上海特点的养老模式，对上海这样一个已进入人口老龄化城市的当今和未来发展都具有十分重要的意义。这也引发了他们深入开展该课题调研的想法。　　上海市政协社会和法制委员会和九三学社上海市委员会组成联合课题组，先后与市民政局、市劳动保障局等单位进行座谈，了解本市养老事业发展的基本情况，并组织委员赴普陀、杨浦等区调研视察，收集了不少第一手资料。
突破六大领域 提升现代服务业上海市政协经济委员会　
　&&&&把交通物流、现代金融、信息咨询、科教文化、旅游会展、现代商贸等六大领域作为近期突破重点。　　现代物流业是融入长三角的第一抓手。建议要组建覆盖长三角的超大型现代物流企业集团，整合物流网络；建立覆盖长三角地区的配置信息中心，并把“大通关”扩展至整个长三角；加紧建设上海现代物流业发展的集聚区，整合海、陆、空物流资源。　　现代金融业是融入长三角发展的战略方向。应该建设长三角统一大市场；并推进产权交易市场、资本市场、期货市场、黄金市场等融入发展；积极探索长三角地方银行的战略联盟；加强金融中介机构和金融人才培养方面的合作；开展联合征信体系建设。　　此外，还要把现代信息、咨询服务业作为融入长三角的连接纽带，把现代科教、文化业作为融入长三角的开路先锋，把现代旅游、会展业作为融入长三角的示范工程，把现代商贸业作为融入长三角发展的重要领域。
现代服务业融入长三角要把握好三个关系
　　一是集聚与辐射的关系。既善于集聚国内外优质资源，使上海成为服务资源的高地，又善于向“长三角”周边城市扩散各类服务资源，想“长三角”所想，为“长三角”所用。按江、浙同志说法，上海的同志不要“黑洞”现象，只集聚而不辐射。　　二是开放与管理的关系。既善于充分调动内外资两个积极性，统筹整合服务资源，又善于向国内国外打开大门，提供公平公开服务平台，充分发挥国际国内“两个扇面”的作用。　　三是共享与共赢的关系。既善于协调合作，共赢商机，又善于风险共担利益共享，充分利用现代服务业合作大于竞争的特殊优势，加快融入长三角，加快上海现代服务业发展。上海要发展现代服务业就必须融入长三角，在融入长三角中发展上海的现代服务业，在发展上海的现代服务业中服务长三角。
水系规划安全、资源、环境、交通缺一不可上海市政协人口资源环境建设委员会九三学社上海市委员会
&&&&上海水系建设应从水安全、水资源为主，逐步转向水安全、水资源、水环境、水交通并重，并把美化水景作为重要内容。在确保水安全的前提下，突出水源地功能，改善水质环境，拓展水交通，营造水景观，努力把上海建成为人水和谐的现代化国际大都市。为此，提出对策和建议：　　首先是进一步提升水系地位，编制全市水系综合规划。要尽快编制以黄浦江为主体的上海水系综合规划。进一步提升水系在城市规划中的地位，作为水系建设的依据，指导上海地区基础设施建设和综合开发。还要编制黄浦江综合利用和保护规划，并纳入上海城市总体规划。　　加快河网建设，增加水域面积。建议研究利用杭州湾大水体的调节功能，在上海西部低洼地区，因地制宜，合理疏拓一两条由北向南的通道，形成东部地区东排、西部和南部地区南排的引江排海格局，为黄浦江综合治理奠定基础。完善河网水系，加大对本市河道、湖泊的梳理。要把控制上海水面率的指标，纳入城市总体规划指标体系。还要形成水系建设养护投融资机制。　　加大治理力度，改善水体质量。继续搞好截污治污，提高污水纳管率和污水处理率及处理深度。控制农村面源污染并加快水源地建设与保护。　　配合世博会筹办，强化相关河道整治。要以黄浦江水环境整治为抓手，带动全市的水环境整治并重视世博会展馆周边河道的整治和利用，做好世博会期间防洪排涝预案。　　优化内河航运网络，推进国际航运中心建设。结合洋山港的建成启用，要进一步研究“一环十射”航道干线网规划和分期建设。市内河道要进一步疏浚，提升航道等级，增强行洪能力。发展清洁航运、建设绿色港口，拓展内河航运，构建洋山港与“长三角”及内陆省市的水上交通网络，为上海建设国际航运中心夯实基础。　　完善法律法规，促进依法治水。尽快制定《黄浦江管理条例》，明确管理机构和职责，协调各相关部门关系。还要修改完善排水管理、河道水域保护法规，依法管理城市排水和建立河道养护疏浚的长效机制。与国家新“水法”、“水污染防治法”等大法相匹配的实施办法也要尽快完善。　　加强宣传教育，形成社会共识。通过新闻媒体、社团组织等在街道、乡镇和社区开展宣传教育，提高全社会对水系的认识。　　依托流域机构，加强省际合作。要把水系问题纳入“长三角”区域合作内容，由流域管理机构牵头，会同各省市有关部门统筹协调沿江、沿湖产业布局。
上海水系建设存在明显不足
　　首先是尚未形成一个完整的水系综合规划。上海近几年先后编制了10多个涉水规划，但在城市总体规划中没有形成一个完整的水系综合规划。规划在水系建设中的龙头作用、引导作用发挥不够。　　其次是对水系保护的重要性认识不足，对水资源索取多保护少。全市河、湖面积连年减少，调蓄能力下降，难以应对突发性灾害。　　建设养护资金不足。与面广量大的水系建设和养护需求相比，资金投入仍显不足。部分河道由于无法进行正常养护疏浚，河床淤积、河岸坍塌、航道缩小，行洪能力降低，航运功能萎缩。　　河网格局尚需进一步梳理，骨干水系不尽完善、引排功能不够健全、水系脉络不太顺畅。过多水闸、圩区，影响水系自然脉络和自净能力。内河航道“一环十射”规划和国际航运中心、洋山深水港、内河航运配套建设的问题，有待深化和加紧实施。　　水环境治理有待进一步深化、管理体制需进一步理顺。与水系相关的水安全、水资源、水环境、水交通、水景观管理的协调力度不够，排水管理体制不顺。　　法律法规尚不完善，至今没有《黄浦江管理条例》，也没有统一的管理机构，难以实施有效保护和综合管理。还存在国家和地方法律法规不配套，有些法律、法规与规章条款相互矛盾等问题。此外，黄浦江、苏州河上游来水水质令人堪忧。
完善本市“低保”制度 上海市政协社会和法制委员会
建议与对策&&&&&
首先是更新救助理念，要树立“政府主导、政策引导、社会倡导”的救助理念。
　　其次要健全法律保障。要将关于消除贫困和促进慈善事业发展的立法工作提上议事日程。要制定上海市社会救助法规，以保障和完善本市居民最低生活权利的实现。　　然后是强化“低保”管理。建议要科学设定“低保”标准，适时提高救助标准；规范资格审查。研究易于操作的家庭收入和财产核查的科学方法、加快建立和完善本市个人和家庭诚信制度、加强“低保”督查；细化差别救助，根据单亲家庭、有患重病者的家庭、有残疾人的家庭、“纯老人”的家庭以及有未成年人家庭等具体情况，给予重点救助；统一协调管理，实行“一口上下”和“多网合一”的管理制度，促进“低保”的公平、公正。明确一个政府部门（民政部门）负责统一协调，其他部门协助配合；“低保”对象要能进能出，及时掌握“低保”对象的收入变化，建立“能进能出”的动态管理机制。　　还要突出就业脱贫。&&&&&确立“内外”结合的“低保”原则。发挥救助对象的主观能动性，改消极的等待救助为积极的开发式救助，促使其积极主动脱贫并将最低生活保障与再就业有机结合。在政策上要鼓励就业脱贫，提高救助对象的就业能力，促成救助对象参加力所能及的劳动。　　要适度增加对“低保”资金的投入，将“低保”资金列入各级财政的刚性支出。　　对“低保”等社会救助公共投入要有较大的增加。　　财政投入应向底子薄、困难人群多的区县倾斜。　　完善相关配套救助也很重要，要发动社会力量共同参与配套救助。通过政策的推动，多渠道筹集资金，发展配套救助，建立多形式、多层次救助体系；关注贫困边缘人群。在严格执行“低保”标准的同时，要将一些配套救助措施延伸到处于“低保”线边缘的困难人群。　　最后，还要重视“低保”支持系统建设。要建立社区支持系统。社区支持系统要承担起对“低保”对象的管理职能。还要及时发现贫困边缘人群，采取积极措施予以救助，防止他们跌入“低保”线。　　加强协调支持系统。政府主管“低保”的部门（民政部门）要加强与其他相关部门以及“低保”对象单位等的联系、沟通和协调。　　健全社会预警支持系统。加强经常性的贫困监测、定期分析救助需求和消费需求、适时评估救助效果等工作；对本市实施“低保”情况进行分析，及时发现“低保”制度执行中的问题，并向主管部门提出对策思路。
“低保”制度存在的主要问题
&　　本市以城镇居民为对象的“低保”制度是在1993年建立的。　　12年间，本市城镇低保人数由0.7万增长到36.86万，覆盖人数占城镇居民人口总数的3.6％；低保资金年投入由1060.5万元增长到7.4576亿元；今年又调整了“低保”标准，从人均290元增加到300元，从而进一步推进了对中央提出的“应保尽保”要求的落实工作。　　但通过调研，课题组还是发现一些问题：　　首先是立法相对滞后，政策缺少衔接。本市尚未制定关于社会救助法规，对“低保”家庭的收入和财产申报、核查等救助调查程序、手段等都缺乏法律规定。政策法规对如何处理个人隐瞒收入和单位出示虚假证明等行为没有明确的规定，惩罚缺少法律依据。不仅“低保”政策与医疗、教育、住房等救助政策缺少衔接，民政部门的“低保”政策与劳动保障部门的劳动就业政策之间也有缺少衔接或衔接不尽合理的现象。　　制度方面，存在核实收入困难、差别救助不够、“内外”结合不紧等问题。当前，对“低保”申请对象的“收入”审查缺少一个科学评估体系，调查能力和核实手段又有限，以及少数出具证明单位的“同情心”大于“原则性”等影响，给核实工作带来较大的困难。尚未建立起按照家庭的规模、结构和家庭类型等要素设计“低保”标准和开展个性化、人性化救助工作的架构。政府和社会的外部救助、贫困者的自我救助，尚未完全实现紧密结合。　　管理协调方面，由于“低保”涉及部门较多，存在各部门互通信息不够、资源不能共享，
协调不灵、各自为政，负担不均、队伍不精等问题。　　此外，对“因病致贫”家庭的救助力度不够，吃饭和吃药矛盾突出；忽视家庭收入略微超过“低保”标准线的协保、离岗人员等实际贫困人群，使他们不能及时得到应有的救助等问题也常有发生。
提升企业自主创新能力上海市政协教科文卫体委员会
对策：三套组合拳联合出击&&&&&&
强化企业主体地位――首先是改善企业领导体制，真正按现代企业制度的要求选聘企业经营者。再是改革企业考核制度，将自主创新能力的培育和形成，纳入对企业经营者和产权代表的业绩考核范围。还要完善企业自主创新的管理机制，完善科研开发的投入机制、有利于自主创新的分配和激励机制、专利发明的实施和奖励机制以及职工培训制度等。　　对小型科技企业的扶持力度要加大。建议政府鼓励国有大型企业购买、吸收科技型小企业的自主创新成果，将科技型小企业活跃的创新能力与国有大型企业产业化能力强的优势结合起来，彼此互补互动。还可以实施科技型小企业集聚战略，
培育出若干个有国际竞争力的科技骨干企业集团。　　　　完善产学研联盟机制――　　加强产业政策和技术政策的规划导向，建议政府以重大项目来带动产学研结合。一些产学研集群联盟新模式值得推广。还可以选择一批重大项目组织攻关，实现制高点与增长点的有效结合。可以把转制科研院所发展成为以研究行业共性技术和前沿技术为专长的研究中心，或成为集成创新、消化吸收再创新的“攻尖队”。　　优化创新政策环境――实施知识产权战略，建议设立上海企业发明专利排行榜、上海发明奖等表彰创新先进企业和个人。　　政府投入模式要优化。政府要从主要支持重大产业化项目，转向同时支持企业自主创新能力的建设；要增加对行业共性技术研究开发的投入；建议设立企业自主创新产业基金并加强对科技创新风险投资的支持。　　建议政府还可以从调整税收政策入手，引导企业加大对自主创新项目的投入，并制定针对技术引进消化吸收和再创新的支持政策。　　此外，还要加快技术创新的立法工作、培育和稳定企业优秀创新人才。
影响自主创新的“瓶颈”
&&&（一）本土企业没有真正成为技术创新的主体　　――本土企业自主创新能力严重不足。本应是技术创新主体的上海本土企业在技术创新上明显处于弱势。　　――大型国有企业的自主创新能力远未达到其应有的水平。上海大型国有企业的自主创新动力不足，没有紧迫感。　　――民营小型科技企业没有得到重视。上海2万多家小型民营科技企业（全国大约14万家）的作用远未充分发挥。一些实力相对较强的国有大企业也没有像国际上许多大公司那样，通过吸收利用小型科技企业的创新成果，提高自身的自主技术创新能力。　
（二）产学研没有真正形成合力　　――体制上的分割使产学研脱节的问题长期得不到解决。由于缺乏从机制上进行的有效设计，因此没有真正形成产学研的良性互动。　　――集中力量攻关的优势远未充分利用。上海“十四项重点工业科技会战项目”的成功说明上海在集中力量打大战役方面具有特别的体制优势，然而，我们现在对这个优势的利用越来越弱，甚至淡忘了。　　（三）有利于企业自主创新的政策环境没有真正形成　　近几年，上海围绕科教兴市陆续出台了不少重要的政策和措施，但总的来看，这些政策还不够完善，特别是缺乏适应当前环境的人才引进和培养的政策机制，从而导致在上海基本生活成本不断上升（尤其是住房）的情况下高素质创新人才培养和引进成本高的问题。
优化文化创作生产环境上海市政协教科文卫体委员会
建议与对策&&&&&
积极改善精品创作生态环境。在精品创作指导思想上，既要弘扬主旋律，又要提倡多样化，注意舞台艺术创作中的开放性、兼容性和超前性。要积极鼓励艺术家解放思想，深入生活，大胆探索，努力让上海成为一个适宜于各种舞台艺术门类探索和创新的文化大都市　　要针对当前创作生产中的重大理论问题，开展积极的、有理论深度、实事求是的研讨与评论，形成上海文艺评论的特色。培养一支在国内外有影响的、学术上成梯队的创作生产理论研究和文艺批评队伍。建立健全舞台艺术精品创作生产的良性机制，推动舞台艺术精品的不断问世。　　要让更多的观众有亲近的欲望和要求并逐步培育和建立起剧目投融资机制。　　强化舞台艺术原创能力。　　要想办法切实解决当前上海创作人才匮乏的燃眉之急，要克服浮躁心态，扶持潜心创作并鼓励原创剧目，提倡“质朴”戏剧。　　在完善体制机制方面，建议：进一步发挥本市重大文艺创作领导小组的作用，培育文艺精品的“孵化”机制，还要突出文艺院团的创作主体地位并尽快设立上海舞台艺术创作专家咨询委员会。此外，还应实现资金投入渠道的多元化。
文化生态环境现状不容乐观
&&&&&& 从去年4月至l0月，课题组先后深入本市文艺院团了解情况，多次召开有关专家和在舞台艺术精品创作生产中有突出贡献人士专题研讨会，找到了舞台艺术精品创作生产中一些热点、难点问题：　　文艺创作的指导思想仍不够解放。近年来，一些试验性、探索性的剧目在它地能创作生产，但上海却鲜有此类剧目出品，很多有才华、有思想的创作人员想闯不敢闯，想试不敢试。其中有体制上的原因，也有创作思想上禁锢太多、文化企事业单位活力不够等问题。&&&&&&
舞台艺术观众减少，市场萎缩。持续攀升的票价使一大部分基本观众流失。城市居住格局的变化，也使一些剧种的基本观众流失。有些文艺院团为了完成上级硬性规定的演出指标而获得演出场次补贴，一味追求演出场次，不讲究质量地演出，又使不少基本观众流失。　　近年来，文艺院团先后经历了由市文广影视局直接管理，到媒体托管，再到多头分管的过程。主管部门的频繁变动，使艺术生产原有的运作规律被打破。部分文艺院团领导班子的业务能力，尤其是组织创作生产和经营管理能力比较薄弱。相对外省市，上海文艺院团的经费申请渠道单一，投资体系过于集中，缺乏竞争性。　　从年的10年中，上海在编的编剧、导演、作曲人数呈逐年整体下跌走势。目前上海创作力量比较完整、拥有10名以上主创人员的仅有话剧中心、上海越剧院两家。上海儿艺只有2名年轻的三级编剧，上海滑稽界三个团已无一名专职编剧，上交、民乐、轻乐团也仅有朱践耳先生一名著名作曲家。
&&&&& 这里选编的是内容详实、对策建议切中问题关键的2005年市政协课题调研成果中的很小一部分，全部调研的不少成果已经在上海的“十一五”规划中得到了体现。――编者
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