民意表达与地方政府的公共决策
吴太胜&&陈&睿
日13:45&&&
[摘 要] 畅通民意表达是地方政府提高公共决策质量的重要途径。我国已建立保障民意表达的基本制度体系，但实践中仍存在诸多体制与运行机制方面的障碍。提升决策过程民意表达的效能，地方政府要构筑多层次的民意表达网络，完善民意表达的法律制度体系，改进民意主体的表达效能，增强对民意诉求的回应能力。
[关键词] 地方政府；公共政策；民意表达；行政机制
政府决策是政府分配社会价值、解决社会公共问题、实现社会公共利益的重要手段，也是塑造、维护社会公共秩序的一种力量。在影响政府决策过程的各种因素中，民意表达是最不可忽视的重要变量之一。民意表达是公民个人或社会群体经由一定的渠道和路径，向公共权力机构以及社会系统阐述自己的利益诉求、表达自己的意见和态度，以满足其自身利益需求或实现其利益目标的行为。由于政府决策是一个沿着“问题――社会问题――公共问题――公共政策问题”环节的发展过程，一个“问题”只有为民众注意、思考与议论，形成“社会问题”并且清晰准确地向政府有关部门“表达”出来，上升为“公共问题”，政府采取行动试图去解决，并将其列入政府议程，才会成为“公共政策问题”。所以，民意表达始终是推动社会问题、公共问题上升为政府议程的基本元素。
一、民意表达之于地方政府
政策决策的价值评估
地方政府维护民意表达，是促进依法行政和民主决策的重要手段，也是提高公共决策质量的有效途径。党的十八大要求：“确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序”，“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见”。
（一）充分的民意表达有利于地方政府的科学决策。广开言路、倾听民意，让不同利益群体的意见顺畅表达，这是民主决策、科学决策的重要特征。由于社会成员的社会分工不同，利益要求也就不同。平衡好这些利益关系，须以民意的充分表达为前提。民意表达能够提供社情民意，反映广大民众的意见与要求，从而为决策层提供丰富的信息资源，使决策更切合实际，更好地解决民众问题，满足民众需要，也使决策易于为民众接受，减少决策在执行中的阻力。
（二）有效的民意表达有助于缓解地方政府与民众之间的矛盾。目前，我国仍处于社会矛盾的高发期，公民的政策参与意识和利益诉求日益凸显。疏忽民意、阻碍民意表达往往成为群体事件的导火索。地方政府了解民意、吸纳民意，培育和建构社会诉愿机制，有利于排解民怨与不满。正如邓小平所说：“一个革命政党，就怕听不到人民的声音，最可怕的是鸦雀无声。”[3]中华人民共和国宪法第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督努力为人民服务。”因此，地方政府保障民意表达的权利，拓宽民意表达渠道，营造民众表达自由的政治环境，是地方政府政策决策有效实施的政治前提。
（三）保障民意表达能够提高地方政府决策的合法性。公共政策的价值目标在于它必须得到公众的认可。如果缺乏来自目标群体的认同，公共政策合法性的基础就会削弱。要赢得社会公众的广泛认同，必须尊重公民在政策制定过程的民意表达和广泛参与。充分的民意表达和政府的积极回应，是缩短公民与决策者之间距离的有效方法，也是减少政府与受损群体发生冲突的重要途径。
二、地方政府决策过程保障民意表达的政治体制架构
民意表达有多种形式，其中直接的表达方式有投书、上访、集会、游行、演讲、传单、签名、出版、信息传播等；间接以代言人进行表达的有推举代表、民选官员、参加政党和形成利益集团等形式。就其体制架构而言，我国已经建立了保障民意表达的基本制度体系，同时初步探索了一些制度与技术融合的民意表达新途径，如引导网络表达、媒体表达和NGO的民意表达等。
（一）人大与政协是制度化民意表达最具权威性的渠道。人民代表大会是我国最重要的民意表达机构，也是我国现行政体框架下地方政府反映民意、整合民意的主渠道。地方人大代表来自地方各领域、各层次，与基层民众联系十分密切，应该能真实反映民众的意见和要求。近年来，地方人代会在促进民意表达方面的探索，代表性的有：一是信息公开。如公布人大办公室人员的电话，公布人大代表的姓名、单位、职务和联系方式，建立人大代表与民众的沟通渠道，收集民情民意，定期整理，集中解决。二是完善密切联系选民制度。聘用社情民意联络员，发放社情民意联系卡；人大代表联系社情民意联络员，拓宽工作阵地，延伸工作手臂。三是创新民意聚集方式。人大代表通过“民意恳谈会”、“社情民意站”等深入社区群众，汇集选民意见，通过议案、批评或建议等形式，反映给地方政府，为政府决策提供信息参考。
（二）人民政协是我国唯一以界别为参加单位的政治组织。人民政协汇集了各界别的优秀人才，有广泛的群众基础。他们围绕地方发展的中心工作以及地方政府的重大决策，围绕民众普遍关心的热点难点，深入调查研究，掌握各阶层民众的愿望，形成各党派、各界别的意见和建议，为地方政府科学决策提供高层次、跨学科、多方面的咨询论证。因此，人民政协所提供的民意诉求，其质量和水平都相对较高，对保证地方政府决策的民主化、科学化具有重要意义。
（三）信访制度是体制内最受群众认同的辅助性民意表达通道。“信访制度是指公民或组织在其合法权利受到各种公权力侵害致损时，选择以书信、走访等形式反应事实、表达意愿、寻求补救，接受来信来访的机关通过各种直接或间接的方式予以协调、督促和帮助，促成其获得及时有效的权利救济之法律制度。”在目前我国民意表达机制尚不健全、利益诉求多元化背景下，信访制度仍是各阶层尤其是社会弱势群体的一条最便捷的制度性诉求渠道，是各阶层利用率最高的民意表达通道之一。
（四）网络表达是信息时代公民利益诉求的新渠道。网络民意表达是基于互联网技术的发展，公众借助网络对国家事务、社会问题自由地发表评论和意见，提出自己的诉求与主张的一种表达方式，是公民利益表达权在信息时代的表现形式，也是政府及其公职人员加强与民众联系的全新方式。随着网络化程度不断加深，网络表达和网络政策参与持续高涨。地方政府应善待、善用、善管网络舆论，通过网络表达及时掌握民情、体察民意，了解真实的民众情绪，推进决策的公开化、科学化、民主化，打造清正廉洁、务实高效的现代政府。
（五）现代媒体在反映民意中引导民意表达。媒体是信息传播过程中从传播者到接受者之间携带和传递信息的一切形式的物质工具，如电影、电视、广播、印刷品（书刊、杂志、报纸）。目前，我国有2100多家报纸，7000多种期刊，4000多家电视台；拥有4亿台使用中的电视机，电视观众达13亿，其中通过电视了解新闻信息的更达到91%以上。计算机普及后，网络媒体在计算机网络中成为又一种新形式的传播媒体。现代媒体在反映民情方面具有得天独厚的优势，它在参与社会生活中积极干预生活，具有表达意见、传播信息、引导舆论及反映社意民情的功能，是影响国家政治生活、社会舆论和民众情绪的重要手段。由于媒体所代表的舆论往往是公众的意见而非某个人的意见，政府要了解民情，借助媒体是一条重要的途径。
三、地方政府决策过程民意表达困顿的行政机制问题
随着民主政治的发展，公民维护自身权益、参与公共政策制定的欲望日益增强，地方政府重视向公民提供意见表达的机会和渠道。但是，由于民意代表的权威性不足、政府回应机制的不健全、民意表达的效力不强等原因，现阶段地方政府决策中的民意表达还面临着诸多困难。
（一）地方人大的民意表达作用与其权威性地位不相称。地方人大代表是体制内最具确定性的民意代表，公民希望自己选出的民意代表能够反映问题、表达诉求，并监督问题的解决。然而，地方人大在对其职权的行使中，一定程度上还是象征意义的，真正反映民意的功能在实践中还存在很多问题。
一是地方人大代表民意表达的真实性受质疑。地方人大特别是县（市区）人大代表还没有实行直选。一些人大代表候选人甚至是事先圈定的，公众不能自由选出他们信任的代表。非开放式选举产生的人大代表，其民意基础如何，能否真正反映民情、民意、民生问题，表达公众的呼声，存在诸多疑虑。
二是地方人代会期间民意表达欠佳。一方面人大代表与会期间发言的机会少，对政府的批评会遭到多方面的限制。代表们对议案形成的作用少，对己形成的议案往往是高度一致的表决，很少有不同意见的争论，难以表达各阶层、各行业和各团体的不同诉求。这种机制下，即使有政协、基层民主自治作补充，公众的意见依然难以输入政府决策议程。
三是地方人大审议多、决议少且对决议的约束力不强。地方人大对本区域各项事业发展的重大事项和报告，审议后多以意见形式代替决议、决定。对要作出决议、决定的重大事项，许多代表缺乏研究和调查；有的应由人大审议决定的事项，有关部门不报经人大审议决定就部署实施。如地方财政预算，因缺乏必要的法律约束，执行结果常与预算出入甚大。除体制原因和法制不完备，地方人大对决定权的行使意识不强，主动审议决定重大事项观念淡薄，人大代表业务水平不高，参政议政能力不足也是重要因素，造成了审议不严谨，决议不科学，执行无制约。
（二）地方政府决策中保障民意表达的价值取向偏离。地方政府是行政立法权和政策制定权的拥有者，部门自身利益的取向，往往会驱动政府各部门把制定公共政策当作谋取自身利益的机会。政府角色的错位“部门权力化”、“权力利益化”、“利益法律化”问题。民意表达一旦制度化通道受阻，民众就会选择性地采取体制外表达方式。在利益差异显性化的今天，建立和完善利益表达机制是政府职能转换过程的当务之急。
（三）地方政府决策信息分配不对称导致民意表达失真。信息时代打破了以往政府垄断信息的格局，但政府把握着技术和信息的双重优势。先进技术强化了政府获取信息的能力，为政府加强对信息的控制提供了支持。与政府相比，民众个体获取信息和驾驭信息的能力非常薄弱。大多数民众没有实际的行政经历，没有接受过针对性的训练；大多数普通民众的信息素养欠佳，在海量信息面前，不能对政治信息的真伪作出准确判断，有时甚至还会对专家学者和权威的观点深信不疑从而扭曲信息。
信息不对称使民众表面上拥有了大量的信息，但事实上民众的思想却被这些信息冲击，以致在发表意见的时候人云亦云，影响了民意表达的真实性。在一些欠发达地区，还有因环境恶劣、信息闭塞、交通不便和技术落后等原因，同样也会导致民意表达的失真。
（四）地方政府部门对民意表达的回应机制不健全。政府民意表达回应机制“是指政府能够积极地对社会民众的需求作出回应，并采取积极的公共决策措施公正、有效地实现公众的需求和利益的公共管理过程”。近年来，与汹涌的民意表达热潮相对应，一些地方政府的民意回应依然滞缓。决策过程中没有政务公开和决策公示，政策出台后没有决策回应；决策失误没有责任追究，政策执行越轨没有监督和纠偏。地方政府回应机制的不健全，导致政府与民众一系列的利益冲突，加剧了突发式、群发式等的体制外表达。这种现象在弱势群体中表现得尤为明显。生活在社会底层的弱势群体，当其合理诉求难以得到政府的决策回应，常发生如静坐、堵路、冲突等体制外表达。
四、构建地方政府决策过程有效的民意表达机制
保障政府决策过程充分的民意表达，地方政府要在尊重公众的政策系统中主体地位基础上，不断完善以人大代表为主渠道的民意表达机制，加强民意表达的制度体系建设，提升民意主体的表达效能，增强政府民意回应能力。
（一）完善以人大代表为主渠道的民意表达机制。发挥地方人大的制度化渠道作用，应构建人大代表的立体民意收集机制，将整合的民意传递给地方人大常委会，搭建人大代表与选民相互联系的通道。
逐步推进人大代表的职业化。目前除在地方人大常委会中任职的代表外，大多是兼职的，他们的精力主要集中在“主业”上，而履行人大代表这一职责的投入则相对较少。为加强选民与人大代表的联系和沟通，在有条件的地区，可以借鉴试行中的党代表常任制，有步骤地推进地方人大代表的专业化进程。扩大代表直选范围，提高直选层次，增加信息公开力度，增强代表候选人的竞争性、完善制度约束机制来选举敢于和善于表达民意、能监督民意落实的人民代表。
保障人大代表能充分阐述民意。改变在地方人代会上大多数人大代表只是“开会见面握握手，会中投票举举手，会散道别挥挥手”的尴尬局而，应努力为人大代表创造充分表达民意的制度平台，使更多的人大代表有充分的民意表达空间。
加强对人大代表的绩效考核和监督。人民代表大会制度应建立刚性的约束制度，对代表是否表达民意、维护民利的职责进行考核，增强人大代表的选民意识和履职能力，杜绝一些人大代表“会而不议、代而不表”，“主观不想说，心理不敢说，会上不会说”的现象。
（二）健全地方政府决策过程民意表达的制度体系。根据社会发展的新形势不断创新民意表达制度，弥补现有制度的不足和漏洞。制定规范网络民意表达的相关制度，使网络民意能够发挥更大的作用；完善民意调查制度、信息公开制度、听证会制度、协商谈判制度、公民请愿和公民投票制度等，保障地方政府决策过程民意表达；健全基层民主制度，细化各种听证制度；创立公民参与立法制度、公民批评制度、建议制度和对公职人员评价与陪审制度等。
地方政府应发挥维护制度有效实施的主导作用。对“涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智”。近年来，地方政府决策听证已从物价、行政等领域扩大到土地规划、卫生保健、环境保护等与群众切身利益相关领域。如何加强对决策听证各环节的管理，保证听证参与代表的广泛性、程序的公正性，已成为地方政府制度建设的重要课题。如较为常见的地方政府听证会，会前准备要规范公告发布、证人的选择和邀请、作证的形式及顺序等。听证过程对法定人数要求、是否公开听证、证人的权利、证人介绍、证人宣誓和听证记录等，地方政府都需要研制具体的规定。
（三）拓宽地方政府决策信息公开的渠道。要规范电子政务，完善民意表达的功能。加强政府网站管理，加大信息资源的公开力度。要做好政府信箱、在线交流、公众监督和参政议政等关涉民意获取的栏目，推进电子政府建设和电子政务的发展。优化地方政府信息化环境。简化信息传递层级，加快信息传递速度，提高决策信息的透明度。健全信息反馈机制，确保政府决策信息的清晰，减少信息失真，避免公众信息接收过程出现偏差。
提高公民信息鉴别能力。公众信息意识不强、信息能力不足，会影响其政策参与的热情和质量。地方政府为使公民及时了解各项政策的制定和实施情况，应积极履行宣传和教育的职能，引导公众提高信息素养，正确解读政策，判别政策决策过程的信息真假。同时，尽可能抑制虚假信息的影响和泛滥，确保公众掌握信息的客观、充分，以保障民意“诉求”的准确和恰当。
要促进和维护网络民意表达。网络改变了过去在官民之间实际存在的不平等话语权的状态，颠覆了传统的政府政治的隐秘和封闭，实现公民表达和言论自由。政府要通过网络问政于民，更高效、更便捷、范围更广地搜集民意，提升执政能力和吸纳民智的效率，为科学决策提供充分条件。
（四）增强地方政府部门对民意诉求的回应能力。要“坚持为了人民、依靠人民，诚心诚意为人民谋利益，从人民群众中汲取智慧和力量”，地方政府要深入基层，倾听民众呼声，反映民众意愿，使各项决策和工作符合实际和民众要求。
加强政府与民众的协商沟通。协商民主提倡的是公民与官员对共同关心的政策问题，可以进行直接的面对面的对话与讨论。允许公众对政府政策或即将出台的重大方案充分发表意见，政府对公众的意见应给予认真的考虑。政府主动倾听民众的声音，主动化解矛盾，以促进社会各阶层利益的均衡表达与顺畅沟通。要让群众了解政府的有关工作，把群众的要求充分地吸收到决策中来，把群众的创造、群众的智慧吸收到决策中来，着力解决损害群众利益的一些突出问题。
建设真正的民意型政府。民意型政府是以民意为主导的政府，即政府在充分吸纳民众意见的基础上，制定各项政策和制度，并征询有关民众的意见；在执行中自觉接受有关民众的监督，在群众监督执行中完善各项制度。政府回应能力的高低，取决于公务员的素质。提高公务员素质，建立优秀、廉政、勤政的公务员队伍，是增强政府回应能力诸多措施中重要的一环。
建立决策问责和纠错制度。落实党的十八大精神，逐步“健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，”进一步加强“民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力。”对决策、执行、监督这三个环节实行全方位问责，“凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正”。要建立决策跟踪和反馈机制，并将结果向社会公开，把行政决策实施后的评价与决策方案的修正结合起来，适时完善有关决策，及时补救或停止执行错误决策，最大限度地减少损失。
(责编：实习生、谢磊)
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回应性、公信力与政府过程:政府舆情公关的理论图景
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　　[摘要]良好的政府形象及政府公信力源自良好的政府回应性，政府回应性是政府部门对公众关切的态度、立场。强化作为政府回应性手段的舆情公关有助于增强政府回应性，也是塑造公开、透明、务实政府形象的有力推手。从回应性政府特质看，增强或强化政府回应性是回应性政府舆情公关的目标导向；政治整合和宣教引导是政府舆情公关开展的价值诉求；利益整合和利益协调是政府公关实践关注的焦点；公平和正义是回应性政府舆情公关开展的逻辑前提和行为框架。传统舆论场向现代舆论场转型加剧了政府公信力困顿，减损了以政府公信力为内核的政府形象，对现代国家治理体系中的政府回应能力形成了更严峻的挑战，提出了更高的回应性层面的要求。 中国论文网 /1/view-6509032.htm　　[关键词]政府；舆情公关；公信力；政治整合；执行力；回应性 　　中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008410X（07 　　党的十八届三中全会明确提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标，而通过政府改革增强政府回应性和公信力则是国家治理体系和治理能力现代化的关键。在竞争日益激烈、价值取向日益多元的现代社会，组织形象、组织公信力已成为一个组织正常发挥组织功能、凝聚组织价值、实现组织目标的重要社会资本[1]，是强化组织功能性存在和组织延续的一种无形资产。树立良好的组织公信力及组织形象对组织的生存和发展至关重要，它关系到组织功能目标和组织价值的实现程度，是包括政府组织在内的社会组织开展各种活动的出发点和目标追求。 　　一、回应性、公信力与政府过程 　　从组织形象、组织公信力的生成、凝练和内在规定性看，包括政府组织在内的所有社会组织都不能脱离组织回应性。在政府履行社会管理和公共服务职能过程中，政府形象的塑造、政府公信力的强化贯穿始终，同时政府舆情公关对提升政府的回应性和重塑政府公信力具有推动和促进作用。社会公众在直接或间接同政府打交道的过程中产生对政府形象的认识与评价[2]。大致地说，所谓政府形象，是指政府在社会公众中的外在表现，是公众在心目中对政府的言行、表现所形成的感觉、印象、评价和信念。可见，政府形象存在于公众的心理状态之中，这种心理状态通过感觉、印象和评价信息逐步形成和表现出来，并最终决定政府形象的被判断及其政策言行的被接受和被拥护程度。 　　政府形象作为政府执政理念、政府行为的外在体现，是社会认识和评价既存政府、建立并发展与政府间关系的基础，也是政府合法性与合理性不断巩固与发展的有效保障。政府舆情公关就是政府组织围绕政府职能履行有计划、有步骤开展的塑造良好的政府组织形象的实践活动。在实践中，各级政府部门开展的政府公关活动呈现出零散、盲目的特征，缺乏系统的政府公关规划。通过分析发现，导致上述政府公关活动效果不明显的原因很多，但最主要的、起决定作用的是政府机关及其职能部门没有很好地把握政府舆情公关的手段与方法，没有把政府舆情公关同其他社会组织的公关活动从理论和实践上剥离开，使政府舆情公关的内容、程序简单地套用其他社会组织如企业组织的公关沟通思路，影响了政府舆情公关最终效用的发挥。 　　同时，传统舆论场向现代舆论场转型加剧了政府公信力困顿，损耗了以政府公信力为内核的政府形象，对现代国家治理体系中的政府回应能力形成了更严峻的挑战，提出了更高的回应性层面的要求。从政府公信力、政府形象的机理构成和本质特征看，政府回应能力是在政社互动、强化回应过程中生成和维系的。政府公信力是公众基于政府的管理和服务行为做出的一种价值判断，本质上是公众对社会公共生活中的政府公共政策制定、公共政策执行以及社会公共事务管理中反映出来的价值向度，如公平、正义、效率、责任等的认同和评价。政府公信力是现代政府赢得民众支持、获得执政合法性并顺利实现政府公共管理与服务职能的基础，也是回应性政府努力追求的价值诉求。媒体网络信息时代的到来，极大地丰富了信息传递媒介手段，提升了信息传播速度和信息载体的信息容量，从信息制造、信息传播、信息载体和信息受众等信息扩散维度开拓了传统舆论场的广度，从信息容量、信息时效性和实效性等信息影响力构建维度突出强化了传统舆论场延展的不足，作为社会公共生活重要主体的政府部门及其职能履行状况无疑成为舆论场转型过程中的焦点，传统舆论场向现代舆论场的转型加剧了政府公信力的困顿。这种由媒介信息传播方式改变导致的信息传播方式、信息传播方向、信息生成与结构格局的改变加速了传统话语权的解构。现代信息媒介的便携易得性，使数字化传媒改变了以往传统媒体信息舆论场能够由政府严格控制的局面，使信息的制造、扩散、传播、流通和分享更为自由；新媒体的“阅众参与”、“去中心化”和“平等分享”，使得新闻生产不再是少数媒体机构中编辑和记者的专利，逐渐演化成“公众参与、即时分享”的传播模式。然而，形式多样的新媒体作为新生事物刚刚起步，加上网络媒体是为适应快餐式的阅读而出现的，其报道立场和内容的可信程度都留有探讨空间，在传统舆论场向现代舆论场转型的过程中也曾出现舆论偏颇和舆论暴力等非理性状况[3]。传统舆论场的式微，现代舆论场的建构和完善都需要时间和空间，处在舆论漩涡中的政府回应性以及与之相伴而生的政府公信力、政府形象备受关注，作为政府回应性主要体现的政府舆情公关成为现代政府公信力建设的最佳选择。 　　二、从回应性禀赋看政府 　　舆情公关的逻辑从政府过程看，回应性构成了政府组织内在的运作机制的规定性，是政府组织的一种禀赋存在。同时，回应性是政府过程最核心的一个价值逻辑，政府舆情沟通是政府回应性的行为表现。政府舆情公关是组织公关的一种，但由于主体性质的规定性和组织目标的差异性，决定了政府舆情公关同其他社会组织公共关系活动相比，既具有某些共同的特性，又具有其他社会组织公共关系活动不具有的属性，这就需要我们对两者进行厘清，以更好地规划和指导政府公共关系实践，增强政府回应性效果。其逻辑机理可以用图1表示。图1政府舆情公关的逻辑机理（一）增强或强化政府回应性是回应性政府舆情公关的目标导向 　　这是政府舆情公关同其他社会组织的公共关系活动共同具有的特征。提高政府组织的回应性是政府开展舆情公关的价值导向，政府舆情公关的基本目标是建构“创新、务实、廉洁、高效”的政府形象。任何公关活动从某种角度讲都是为了塑造良好的组织形象，不同的社会组织有不同的目标追求，工作侧重点亦不同。对企业组织来讲，首先要提高自己的知名度，政府公共关系却几乎不存在提高知名度的问题。因为任何一个国家或地区的民众，不可能不知道管辖他们的政府机构。政府舆情公关必须有效运用各种公关手段，努力提高政府的回应性，把回应性与公信力有机地结合起来，树立“务实、廉洁、民主、高效”的政府形象。 　　（二）政治整合和宣教引导是回应性政府舆情公关开展的价值诉求 　　政府是特殊的社会组织主体，加强政府管理民主化、增加政府工作的透明度是政府舆情公关工作的核心内容。政府作为一种特殊的社会组织，其特殊性首先表现在拥有极大的权力，具有权威性。它可以制定政策、颁布法令，并强制其所管辖范围内的公民执行。其次，政府具有排他性或垄断性。一般情况下，在同一国家或同一个地区，不可能有性质不同的几个政府并存，这种垄断的排他性决定了某个国家或某个行政区域的政府机构在开展政府舆情公关时，都直接或间接地同政府本身的政治特质相联系，开展政府舆情公关的关键就是要增加社会对政府合法性和合理性的认同，树立政府权威，而这种权威确立途径包括增加政府工作的透明度，政务公开和管理民主化，让老百姓更多地了解政府工作的各种情况，增强人民参政、议政的意识，发挥社会公众监督的作用，提高民众对政府的认同感，使社会公众自觉服从政府的领导，主动配合政府的工作。 　　（三）利益整合和利益协调是政府舆情公关实践关注的焦点 　　政府舆情公关的沟通对象是广泛复杂的社会公众，不像企业组织所面临的公关对象是客户或潜在客户那样具有明显的营利属性，这就要求政府舆情公关必须采用特殊的协调手段来调节各种社会关系，维护社会关系平衡与稳定。与企业组织公共关系活动相比，政府舆情公关面临的公众范围更为广泛，情况更加复杂。政府机构的主要公众是与它相关的民众，包括社会各阶层、各民族、各党派、各种社会组织、各种群众团体等。简言之，政府所面对的是整个社会民众，以一定的利益关系为基础，社会民众又可划分为各种不同的利益群体，这些利益群体既有共同的社会利益，又有不同的特殊利益。对政府制定的有关政策和法令，不同利益群体会持不同的态度，这就必然出现持不同意见的社会群体。特别是在一些与人们切身利益密切相关的敏感问题，如下岗分流、房改、医疗保险、福利待遇分配等问题上，政府的有关政策会引起公众不同的反响。这些问题处理得不好，往往容易在公众与政府之间引起矛盾，因而政府舆情公关应有效地运用公关协调手段统筹调节各方面利益，理顺各种社会关系，实现稳定和谐的社会发展目标。 　　（四）公平和正义是回应性政府舆情公关开展的逻辑前提和行为框架 　　政府舆情公关追求社会稳定均衡发展，以对公平和正义的关注为组织活动开展的基本原则，这是它与企业组织公关目标的本质区别。政府主体的特殊性决定了政府公关与企业组织公关的目标追求有本质区别，政府是为社会大众服务的，政府舆情公关追求的不是经济效益，而是社会效益，其中对公平和正义、公平和效率在组织层面有着质的规定性。政府舆情公关应紧紧围绕社会均衡协调发展这一社会目标展开，政府部门如果将经济利益的追逐作为自己工作的目标，很容易导致官僚主义、腐败等一系列社会弊病，这与政府舆情公关的宗旨原则相悖离，与政府本身的性质也是不相容的。 　　政府作为执掌公共权力的最大的规范性社会组织，在推进国家治理能力和治理体系现代化进程中应当深化政府行为过程改革，正视和解决社会公众普遍关注的社会热点、焦点问题，必须采取科学合理的方式、方法增强政府对公众关切的回应，及时动员和整合政府施政的社会资本，提升政府执行力的同时营造政府公信力，塑造良好的回应性政府形象。 　　三、回应性政府建设中政府舆情公关的功能网络信息时代，政府工作已在无形中置于社会的广泛监督之下，政府从事社会管理工作的有效性对政府本身权威的影响远远大于信息相对闭塞的年代。因此，利用现代信息技术手段开展政府舆情公关是现代政府施政的必然选择，要通过政府舆情公关及时回应社会关切，阐明政府政策，澄清社会误解，优化政府的社会管理行为，完善政府的社会服务功能，为公民创造公平公正的生存和发展环境，提升政府公信力，树立良好的政府形象。 　　（一）以回应性为导向的政府公共关系能够拓宽政府收集和整合社会舆论诉求渠道，保驾政府审慎、理性决策 　　通过积极拓展体制内的沟通、参与渠道，为新生社会力量表达利益诉求、影响和参与公共决策提供制度化平台，通过及时有效的管理与沟通，减少利益冲突，化解社会矛盾，促进社会公平正义，培养他们对政治社会制度的归属感、依赖感和忠诚度，把社会中的不和谐因素降到最低。通过开展政府舆情公关分析社会舆情趋势，沟通群众，预测结果，为政府领导提供决策咨询，执行既有利于组织、又有利于公众的行动计划。政府舆情公关具有采集信息、了解民意和为政府提供决策咨询，帮助政府做出科学、正确决策的职能。开展政府舆情公关能够拓宽社会公众与政府沟通、交流的渠道，使他们能够及时、平等地参与社会发展与管理，同时也有利于政府及时了解社会公众特别是其中权益相关群体的态度，适时宣传或修正政府政策，提高政府决策的时效性、科学性、准确性和全面性，使决策更加符合民众利益，使政府职能更好、更顺畅地履行。 　　（二）政府舆情公关是政府与社会公众之间维持良好互动关系的润滑剂，也是塑造和维护开放、透明政府形象的重要途径 　　通过开展政府舆情公关可以使政府与社会公众建立良好关系，以维护政府公信力，打造民主、透明、开放的政府形象。在开展政府舆情公关过程中通过与社会公众进行交流、沟通，政府以适当方式在适当场合向外界表达政府对一些重大社会事件的原则立场和态度，有助于营造民主和谐的氛围，消除社会公众与政府之间的隔阂，树立亲民、为民的民主政府形象[4]。此外，从国际交往层面看，全球化时代，网络通信缩短了时空差距，国家组织间的合作具有明显的全球化趋势，加强国际合作与交流日益成为各国政府普遍努力的方向。我国作为发展中国家，必须通过适当形式的政府舆情公关，借助现代信息传播手段与国外的个体公众、社会组织和国际组织进行沟通和交流，使国际社会、国际公众对我国政府的政策、法规及我国对重大国际问题的态度有所了解，有助于维护和树立我国政府的良好国家形象。 　　（三）维护政府权威，提高政府执行力必须以有效的双向沟通和良好的回应性为前提 　　政府通过舆情公关与社会公众建立良好的关系，有利于发挥政府公共关系传播协调职能，采用双向沟通交流的方法争取公众的理解和认可[5]。政府公关活动通过开展某一专题攻关活动联系社会公众，在第一时间内向社会公众提供真实的尽可能多的有关信息，针对社会公众的疑虑及时进行科学、客观的解释，预测和评估公众对某些政府政策、重大社会事件的态度，通过修正和调整政府政策、政府行为来确保政府组织的政策和程序与公共利益的一致性，通过直接与社会公众的交流沟通，增强公共管理的透明度和民主性，确保政府组织的政府规划和实施行动方案能够获取最大范围的社会公众和非政府组织的理解和认可，在此基础上塑造和维护政府权威，提升政府公信力，减少政策执行、职能履行中的阻力，保证社会稳定和谐发展。 　　（四）从国家治理体系和治理能力的现代化要求看，政府公共关系是政府管理规范化、科学化、现代化的必然选择 　　政治秩序是否稳定很大程度上取决于社会政治参与和政治体制之间是否保持平衡。政治参与是一种自下而上维护公民个体权益的运作过程，需要与自上而下的政权和政党治理机制实现有效的衔接，确保有序政治参与机制、诉求表达机制畅通，才能保证政治体制的稳定和社会秩序的和谐。通过开展政府舆情公关有利于促进政府管理的科学化、程序化。政府公共关系要求政府必须树立科学的态度，严格遵守科学的程序和制度，把科学的思维方法、知识体系和工作方式运用于政府管理领域。政府舆情公关注重运用先进的信息传播手段，通过大众媒体和互联网，为政府与广大民众、科技人员和专家学者之间构建直接沟通、交流与合作的平台，有利于完善政府有关社会发展与管理的政策；另一方面也能够使政府集思广益，及时听取社会各阶层的意见，丰富科学管理的手段，使政府更为重视管理咨询以及决策程序和现代传媒的沟通作用，进一步促进包括政府管理过程和手段在内的国家治理体系和治理能力的科学化、规范化和现代化。 　　政府组织在制订国家政策和进行日常管理工作时难免有新的事件或新的情况出现，如果在工作中出现疏忽和遗漏会给组织造成一定影响。政府舆情公关的开展则可以通过强化政府回应性来灵活地拾遗补阙，弥补日常工作的不足，使组织的活动更加完美。 　　四、回应性政府建设导向的 　　政府舆情公关原则（一）政府舆情公关的主题和目标应当明确、具体可操作 　　主题和目标是政府舆情公关的灵魂和统帅，直接影响着政府舆情公关的整个过程，不仅可以提高活动的工作效率，而且可以增强活动对公众的影响，扩大政府舆情公关的工作实效。政府组织在开展活动时首先要明确主题和目标。为了便于工作人员理解和执行，政府舆情公关的目标不能过于抽象、概括，更不能含糊其辞。一般地说，一个活动只能有一个详细界定目标定位的活动主题，而且这个目标必须可行可操作。常见的政府舆情公关目标主要有：让公众接受某个信息；消除公众对组织的误解和偏见；让公众知晓组织的新发展；加强内部公众的相互了解及相互信任；巩固政府组织与公众的友好关系；促使新闻界对政府组织的关注；鼓动公众支持政府组织的某项决策；收集公众对社会组织的意见和对组织提出的建议等。因为政府的各个具体行为目的都是代表大多数公民的意志对社会事务进行管理，使公民及各社会组织的利益得到保证并不断发展，因此，政府公关活动所追求的并不是直接的经济效益，而是社会效益。社会发展的速度、深度、广度和质量，是衡量政府全部工作效果的标准，也是评价政府公关效果的标准。 　　（二）政府围绕特定目标开展的公关活动策划和实施应科学、连贯、高效 　　科学性要求策划者充分运用现代科学技术成就，包括自然科学和社会科学的研究成果，运用现代科学思维方法、技术、设备，策划和实施社会大型活动。政府舆情公关的主题选择要符合适当、科学、合理原则，主题是目标的生动体现，主题恰当与否将直接影响活动的效果。所以，开展活动时要科学筛选主题，围绕公共关系活动的目标考虑政府组织、公众及社会环境三方面的因素，使活动主题既适合政府组织的公关目标，又适合公众的心理承受力和接收偏好，同时还与社会环境相吻合。随着政府管理的国家和社会事务日益广泛和复杂多变，所面临的公众关系越来越广泛复杂，要及时准确了解社会环境变化，全面把握公众脉搏，正确选用大众传播方式和媒介进行传播沟通，采用适当的公关模式，拟定切实可行的传播计划，都需要借助现代科学理论和方法的指导。此外，政府职能的规范性、社会性都决定了回应性政府公关活动要从整体着眼，分阶段实施，保证活动内容的一贯性。这就要求政府在处理与公众的关系时不能就事论事，而要从社会公众的整体关系和整体利益出发，把局部关系和局部利益放到全局关系和全局利益的范围内加以考虑，需要政府内部各职能部门、政府的上下级部门、中央和地方各部门之间的密切配合，有效发挥政府整体效应，树立政府的整体形象。 　　（三）政府舆情公关应当追求实效，增强政府回应性的同时提升公信力 　　政府舆情公关作为政府组织同社会沟通联系的一种纽带，要实现政府肩负的教育引导功能，必须保证政府舆情公关的内容真实、可信，也就是说政府开展公关活动，要充分收集、了解公众的利益诉求、公众关切，获取的社会信息力求真实、准确和全面，向公众传播信息的内容要真实，并公开回应和反馈公众关切，表达解决问题的态度和立场，在真实、公开中谋效率、树形象。同时，政府舆情公关涉及面广、工作量大，为了扩大政府舆情公关的影响范围，造成公共关系活动的轰动效应，使公共关系活动取得更大的实效，政府组织在开展活动时要侧重宣传，事先将政府组织的计划通报给媒体，也可以召开记者招待会，争取电台、电视台、报纸杂志为政府公关活动的开展进行宣传，塑造透明、公开的政府公共形象。同时，通过活动的开展强化政府与社会公众的信息沟通，凸显舆论引导、沟通误解、安抚人心、提高公信力的作用，这样才能促进政府与公众之间相互理解、信任、支持和合作，提高公众对政府行为的理解和配合，净化和整合社会舆论环境，纯化社会舆论从众心理，引导公民个人观念更新和行为改良，提升政府政策执行力的同时强化政府管理与服务的规范化、科学化，促进政府公共管理目标的顺利实现。 　　（四）政府舆情公关的策划和实施应当灵活回应不同公众群体的不同关切 　　从政府公共服务和公共管理的实施看，社会管理和社会建设都对政府提出了更高的要求，尤其是我国当前正处在社会转型关键期，利益诉求日益多元，价值取向日趋复杂，作为社会公共资源的最有力掌控者、社会运行规则的制定者和监管者，在现代国家治理体系建构过程中，政府必须能够灵活回应不同公众群体的不同利益关切，审慎处理不同社会阶层的不同价值期盼。社会管理和社会建设显然都离不开政府对社会民生热点问题的关切和治理[6]。塑造政府形象、提升政府公信力是政府公共关系工作最基础的任务，一个政府要想顺利地履行自己的职能，保障政策实际执行效果，降低政策执行过程中不必要的代价和成本，必须首先赢得广大社会民众的支持与信赖以保障执行力和执行效果，这是政府回应性沟通的主要目的。通过特定的手段和方式，根据社会公众的意愿和偏好将政府行为转化为形象信号传播到公众接收系统，从而在社会公众心目中塑造一定的感性形象和威信。企业开展公关活动是为了获取更多的经济效益，政府公关追求的是基于公平和正义诉求上的社会效益，因而在传播手段上也有自身特征。政府公共关系部门应充分利用现代媒介传播受众面广、传播迅速、影响深远的优势，发挥好对社会舆情监测的优势，充当政府决策的参谋和智囊。政府公共关系部门通过同社会公众的双向信息交流，宣传教化和引导公众关切的社会舆情，协调政府机构与各界公众的关系，为决策实施创造良好的内外部环境，促进政府机关的自我监督以及全社会对政策活动的监督，掌握政府内外部信息和公众信息，保证政府决策信息准确、全面、及时、新颖，确保决策制定理性、规范，决策实施便捷、顺畅。此外，政府舆情公关内容丰富，方式灵活，在开展政府舆情公关时，应当适时调整、灵活驾驭，灵活回应不同公众群体的不同关切，既能使主题公共关系活动忠实原定计划方案，按照既定的基本程序进行，又能及时利用活动过程中出现的各种机会，规避出现的风险和挑战，确保活动严谨、规范、井然有序，提高利用政府舆情公关平台增强政府回应性的实效。 　　总之，政府组织在进行政府舆情公关时，应当充分考虑政府、市场和社会各自的功能局限，凝聚和重塑政府公信力、政府形象必须遵守政府公共管理和公共服务的刚性规则约束，根据政府舆情公关的基本特点和要求，充分考虑政府舆情公关的对象、内容和舆论环境，采取适当、可行的工作手段和方法，才能确保政府舆情公关取得实效，通过政府过程改革推动国家治理能力现代化。 　　参考文献： 　　[1]张康之，张乾友.后现代主义语境中的公共行政概念[J].北京行政学院学报，2013，（1）. 　　[2]薄贵利.政府形象提升的常修课[J].人民论坛，2012，（24）. 　　[3]燕继荣.严加管控还是开发利用：对待新媒体的政府立场[J].江苏行政学院学报，2013，（4）. 　　[4]曹劲松.政府形象传播的舆情分析[J].江海学刊，2012，（3）. 　　[5]唐钧.政府形象风险及其治理[J].中国行政管理，2010，（5）. 　　[6]陆学艺.加强社会建设实现社会现代化[J].唯实，2013，（1）.
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