易鹏　　虽然与长三角、珠三角经济区，并列为国内三个经济圈，但是，在多重因素的作用下，京津冀不但没能形成一体化，反而因为“虹吸”作用，挤占河北、天津的发展空间。　　在重视区域经济的本届政府看来，过度吸收各种资源的北京需要更加明晰政治中心的战略定位，通过京津联动、京津冀协同发展。最终，实现优势互补、互利共赢。　　那么用行政的手段是否能够破题？日前，盘古智库城镇化首席研究员易鹏在接受《第一财经日报》专访时表示，目前利益固化严重，存量改革困难，需要在增量上进行改革，政府引导，市场主导。　　易鹏认为，要避免前车之鉴，政治推力是动力之一。不过，最核心的还是京津冀要有内在的经济逻辑，进行优势互补，形成有效的利益协调机制，以期收到“一石多鸟”的效果。　　京津冀城市群贫富差距大　　第一财经日报：在谈及京津冀一体化的时候，总书记提出要打破一亩三分地的思维，你认为在“一体化”的过程中，核心动力是什么？该如何从经济学的角度理解其中的逻辑？　　易鹏：从历史来看，提出京津冀三省市一体化的概念，已经接近30年。1992年，中国开始建立市场经济。但至今，尚未形成统一有序的市场体系。京津冀一体化不但没能发挥辐射作用，反而导致大城市过度扩张，“环京津贫困带”越来越严重。　　我认为，政治推力是一部分动力，不过，最核心的还是内在的优势互补，最终实现互利共赢。　　从经济学的角度来讲，首先，“一体化”所带来的开放能够促进要素更好地流动，形成内生的动力，推动经济增长。同时，也只有开放才有改革，才有发展。“一体化”是一个开放概念，在小区域通过“一体化”来形成开放。　　其次，作为政治中心，北京有稳定的考虑。如果吸引过多资源，承载过多功能，就可能造成隐患。因为北京存在着城市中二元结构，在很多的常住人口中，没有户口，而且为数不少。既然户籍制度改革困难，那么要实现稳定，就要考虑区域均衡发展。　　然后，十八大提到，要推进公平公正、缩小贫富差距。一个是区域差距，一个就是收入差距。最大的差距是东中西的差距。在京津冀中，就是北京和河北的区域差距。这比前者可能差距更大。在城市群中出现这样的差距，将来肯定会出现问题。　　最后，对增长的考虑。京津冀一体化，意味着基础设施一体化，市场一体化，未来更长远的社会保障一体化。基础设施一体化就会有大量的基础设施投入，在当前中国经济下行压力很大的背景下，需要新的增长点。这些投资是非常必要的。最终实现“一石多鸟”。　　用行政力量很难破题　　日报：关于这一战略的规划和设想，由来已久。但是至今多停留在概念上，未落到实处。那么，如何看待目前这一战略呢？　　易鹏：显然，这一战略带有政治色彩。不过，用行政的手段来破行政的问题，是非常困难的。过去之所以没有取得实质进展，一是，1992年，中央进行分税制改革，中央集权不断强化。二是，随着地方的国企改制，留下的央企实力不断强大，而央企的总部又多集中在北京。　　改革开放初期，各地的公共服务差距不大，如今不断拉大。背后就是巨大的体制惯性，“看得见的手”干预太多。北京和河北即是如此。既然利益固化严重，存量改革困难，用行政力量无法破题。那么就用“看不见的手”在增量上下功夫。就好比，采用“加水稀释”，让原先的固化利益话语权变弱，那么，改革的阻力就会减少，也就容易向前推进。　　另外，本届政府所提的四大国家战略，是跨区域的。要想达到整合目的，就必须通过简政放权，政府引导，市场主导。　　日报：是否需要进行顶层设计，专门设立领导小组？　　易鹏：从顶层设计来看，中央可以成立一个领导小组来负责，不过不要指望太多。因为即使成立，也应该主要起协调作用，更多的是要交给市场和技术去做。　　要想进行顶层设计，最重要的是要将“方法”找到，这需要决策层进行把握。具体包括，京津冀内在的一体化、基础设施一体化、社会保障一体化，北京的功能区疏散、产业布局的合理，市场主导、技术稀释等。　　中观层面，涉及到具体分工，这要求政策执行部门参与。最好的方法就是，设立地区的负面清单，确定不能发展的产业和项目，不在这个清单内的，即可发展。微观层面，更多的是市场主体的事情，由市场为主导，行政之手不要干预。　　要形成有效的利益协调机制　　日报：说河北是“灯下黑”的说法由来已久，那么要破题“一体化”，河北会怎样进行定位，又该如何平衡其中的政治效应和经济效益？　　易鹏：在中央力推的“一体化”中，河北必须考虑政治效益。宁肯为此做出经济上的牺牲。不过，河北的机遇也表现在，产业转移、基础设施的改善、内生动力，这些都可以提升发展质量。　　今年第一季度，河北的经济增速下滑，原因之一是，宏观经济的整体形势都不乐观；二是，冀省本身就是产能过剩的重灾区，要下压产能，即使不搞“一体化”，也会出现这种情况；三是，生态文明的抑制。　　至于河北本身的定位，我认为有四个功能区。北部为生态涵养区。沿海经济带作为经济增长极，成立中日韩自贸区，发展海洋经济。北京周边作为环首都生活休闲区，发展走廊经济，以服务业为主，吸引城市人到此生活。至于冀中南，应该四化同步，打造正定为国家级新区。　　日报：对于河北来说，自身区域发展上也不平衡，是否也需要先完成河北的“一体化”？　　易鹏：总之，“一体化”的核心是破题北京。不过，首先是解决河北的问题。那么，河北最大的问题又是冀中南地区，具体是保定南部、衡水、邯郸、石家庄。有一个大胆的想法是，将这个地方单独划省，更加大胆的想法是拆分河北。不过，这个难度非常大。　　最终的想法是，石家庄、太原、济南、郑州等省会城市，通过打通基础设施建设，形成大中原城市群。因为它们距离很近，且均为省会城市，有条件建成城市群。至于北京，疏散的核心是人。人的背后是社会保障和公共服务。可以考虑，在京津冀的区域，实行社会保障试点，提升公共服务水平。　　当前，最主要的是没有形成有效的利益协调机制。比如地铁修建，作为由地方出资的项目，北京的地铁不会外延到河北。即使燕郊居住的人大部分都要往返北京工作休息。　　如何解决这一脱节问题？可以成立跨省市的合资公司，将因为交通改善而升值的项目包括在内，在利益主体之间将利益分配、股份合作等方面找到利益平衡点。如果中央愿意的话，也可以部分持股，将用于支持的财政资金，转化为股份参与模式。　　日报：京津冀一体化战略中对房地产行业蕴含了哪些机遇，之前房价不断攀升，你怎么看待市场对传言的反应？　　易鹏：京津冀一体化不会对中国房地产市场产生根本性的影响。中国房地产的黄金十年已经过去。当然，如果能够顺利实现一体化，会冲击并抑制北京的房价。要是大的趋势到来的话，北京的房价有可能加速下跌。对于保定的情况，只能说明，资本市场和房地产市场都很浮躁。　　作者：邵海鹏
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京津冀一体化“四步走”
京津冀一体化需要坚持“分步走”原则，首先发展核心区域，然后逐渐向外围扩展，平衡“吸收”与“辐射”的关系，“京津保三角形”、“京津石三角形”、“双C城市环”在京津冀一体化进程中都扮演着重要角色
30多年来，有关“京津冀一体化”发展的问题主要停留在理论层面，专家学者从很多方面对该问题进行了论证，诸如“环京津贫困带”、“灯下黑”很多提法都是围绕京津冀一体化问题提出的。
在20世纪90年代以来中国城市化进程进入发展快车道后，京津大都市迅速膨胀，城市扩张速度慢与城市吸纳生产要素速度快之间形成了尖锐矛盾。在行政区划约束下，京津迅速发展与“环京津贫困带”之间形成鲜明对比。
北京发展较快的方向是向北和向东，这在很大程度上进一步增加了北京发展空间的紧张程度。在北京发展的过程中，会进一步强化与天津的融合度，在京津之间形成了“双核”发展格局，但大城市与广大的河北省腹地之间并没有形成很好的互动。根据大城市发展的一般规律，大城市发展到一定程度时，就需要将职能向外疏解，在周边一定空间的腹地内形成环绕大城市的卫星城市。京津的职能向外分解不能囿于行政区划，需要在突破现有行政区划的基础上与保定、唐山等河北省区划内的城市形成互动，这是缓解大都市城市病，并拉动环京津地区发展的重要举措。
京津冀发展的不均衡状态
北京、天津和唐山是高速发展地区，石家庄、秦皇岛、廊坊以及保定部分地区属于中速发展地区，保定部分地区、沧州、衡水、张家口和承德等地区都属于慢速发展地区。在京津冀地区，京津两个大都市高度发展的同时，却在周边区域存在一个相对贫困的环状地带，在南北两个方向上将两个大都市包围了起来。人们在关注“环京津贫困带”问题时，实际上更多考虑的是京津以北的贫困带，而京津以南的沧州、衡水等区域构成的京津以南的贫困带较少顾及，这两个贫困带都应该属于环京津贫困带的范畴。从这个层面看，京津冀一体化的实质应该是在京津冀更大区域内实现区域经济均匀发展，在将京津相对拥挤的资源向外围分解的同时，环京津地区的发展状态得到整体改善。
京津冀原本同属一个行政区划，在空间上毗邻，在文化上相容，在经济上有密不可分的联系。由于行政区划的限制，三地在资源富集能力以及对其他区域的影响力等方面都有显著差异。三地之间进行一体化发展存在着诸多影响限制因素：
1.行政区划约束。行政区划是制约三地进行一体化发展的关键因素。京津两个城市独立为直辖市并且河北省省会搬迁到石家庄后，河北省的发展局面发生了很大改变。首先，河北省由原先的“实心拳头”变成了“空心拳头”，这个“空心拳头”实际上将河北省分成北、东、南三部分，三个区域处于分散状态，不能形成聚合整合优势，河北省在区域经济发展中需要重新布局重心。
2.区域重心不合理。区域的经济重心一般应该与地理重心相一致。虽然保定在地理上位于河北省的重心，但已经不是行政中心和区域经济中心。石家庄虽然是河北省的省会，但在地理上并不是河北省的区域重心。石家庄位于冀中南地区，虽然是河北省的行政中心，但并不能发挥区域经济中心的作用。河北省区域存在着“行政中心”与“区域经济中心”的不对称问题，这会导致区域经济发展的很多方面不能理顺，延缓区域经济发展速度。
3.小城市密度分布不均。京津行政区划内的小城市分布密度较高，而环京津区域（主要是“环京津贫困带”区域）的小城市密度较低，这种局面使得京津与环京津地区进行区域经济合作的难度加大。城市是一个区域的核心，不同规模的区域应该有相应规模的核心城市对腹地经济发展起到拉动作用。近京津的河北省区域城市化程度较低，“市辖县”机制与京津区域内的“省辖县”机制下县级行政单元的发展力度存在较大差异。
4.交通体系不完善。京津冀区域有相对密集的交通网络，尤其是北京、保定、石家庄一线，三个城市已经由主要交通干线串联在了一起。但区域经济发展的步骤在于：连点成线、以线带面。就京津保、京津石两个三角形地带而言，虽然京保、京石已经连接在一起，但津保、津石之间还缺乏高效的交通网络。石家庄、保定都具有“对接京津”的城市发展战略设想，但由于津石、津保间缺乏高效的交通网络，致使京津保与京津石并没有互动起来。
5.缺乏一体化的软件环境。在京津冀区域，京津两个直辖市较河北省有更大的吸引力，经济资源在京津的富集程度更高。在聚集效应作用下，资源在京津能够获得更高的边际收益。在利益驱动影响下，近京津的河北省区域的资源也具有向京津富集的趋势，以便能够获得更高的边际收益。资源在京津冀区域内得以均匀化布局的前提是三地经济发展的软环境相对一致，金融服务、教育资源、通讯服务、区域政策等各个层面必须实现“异地同城化”。
6.行政对接力度不高。京津周边的保定、石家庄、承德、张家口等都提出了“对接京津”发展战略举措，这种“对接京津”都是以“服务京津”为前提的，并没有在京津冀之间实现互动。近京津的河北省区域与京津之间长期以来的单向流动局面，形成了大都市与其周边区域间的经济落差。变“对接京津”、“服务京津”为“京津冀互动”是实现京津冀一体化的关键，而这要以强化三地间的行政对接力度为前提，将三地对接由“民间对接”变成“官方对接”，三地通过优势互补使区域经济发展的边际成本降低。
京津冀一体化“四步走”发展框架
京津冀一体化是区域经济发展的客观要求，只有这样才能够充分整合京津冀三地的优势，产生资源的整合聚合效应。但是京津冀一体化，并不是平均用力的一体化，由于河北省呈现南北方向长条形状，京津位于河北省的北部区域，所以在京津冀一体化进程中，需要采取分步实施策略，通过由近域带动远域、由小区域带动大区域的方式，逐步实现京津冀区域经济一体化发展进程。
（一）第一步：“京—津—廊”一体化
廊坊位于京津之间，由于历史原因被分割为两部分：其一是京津之间的廊坊，其二是天津以西的廊坊（如图1）。就目前的发展状况看，京津之间的廊坊较天津以西的廊坊具有更好的发展态势。廊坊几乎位于京津的中点位置上，区位优势得天独厚，使得廊坊很早就融入了京津城市圈。在计划经济体制下，廊坊虽然位于京津之间，但迫于行政区划的限制，廊坊需要在河北省行政区划内寻求发展出路，与京津的近邻优势并没有成为经济优势。随着京津两个大都市影响力逐渐增强，廊坊能够更多感受到来自京津的影响。在以京津为双核的华北城市群中，廊坊首先成为了疏解京津职能的首选区域。京津廊的一体化进程为京津冀更大范围内的一体化发展提供了经验，使河北省近邻京津的区域能够突破硬区划约束进而建立经济联系。前文述及，天津以西的廊坊较京津之间的廊坊发展势头较差，原因是多方面的，除了行政区划方面的原因外，还有“同城交通体系”不完善的问题。京津之间的廊坊由于处于重要交通干线上，发展基础较好。天津以西的廊坊，目前虽然霸州与天津之间基本建立起来了同城交通网络，但霸州对周边区域的影响力还比较小。霸州与保定、北京之间还缺乏方便的交通干线。所以廊坊虽然面积较小，但在发展状态上并不均匀。在京津廊一体化进程中，天津以西的廊坊是一体化发展的重点。
（二）第二步：“京—津—唐—保”一体化
“京津唐保”一体化是京津冀一体化的第二步。这个步骤应该是京津冀一体化发展的真正开始，在该步骤中，需要构建以京津两个大城市为核心的“双核+双子”模式的城市发展体系，将京津唐保四个城市紧密融合在一起。
1. “京—津—保”一体化。保定是从北京向南出发的第一个中等城市，有“京南屏障，华北干城”的美誉。从图1中可以看出，保定位于河北省的中心位置，并且与京津石距离相当，在沟通京津石的过程中发挥着桥梁作用。京津保几乎构成等边三角形，这个三角形的“京保边”和“京津边”发展是不对称的。“京保边”依托重要交通线，已经发展出了很多小城市，形成了串珠状城市的发展格局。自北京行政区划向南，依次有涿州、高碑店、定兴和徐水等小城市，在这些小城市中，高碑店和涿州发展速度很快。保定的“城市向北”发展策略，能够将保定的发展势力向北与北京对接，使得徐水、定兴以及高碑店等小城市能够更多地接受保定的影响。北京功能向南疏解的最好选择就是保定。在交通条件逐渐得到改善的情况下，京保可以实现“异地同城化”，北京的职能向保定疏解，保定的经济发展提升力会得到强化，北京的拥挤程度也会相对降低。
相对于“京保边”，“津保边”的交通系统稍微有所逊色。在“津保边”上，目前霸州已经纳入了“天津城市圈”中，但是霸州与保定之间还没有方便的铁路交通。尽快将保定与霸州联系在一起，就可以在津保之间建立起联系。根据前文，目前廊坊的发展重心在京津之间的廊坊部分，天津以西的廊坊在这种发展格局下就被边缘化。这需要强化行政力量在区域经济发展进程中的影响作用，在天津以西的廊坊区域内，逐渐强化霸州的影响力，将霸州逐渐打造成为廊坊区域内的“南中心”，承接天津的经济影响力，并将保定与天津连接在一起。在霸州的影响力逐渐增强的同时，尽快建立霸州与保定之间的铁路交通。在“京津保三角形”各条边上，无论是沿着顺时针方向还是沿着逆时针方向，三个城市之间都可以建立起紧密的联系。三地虽然分属不同的行政区划，但方便的交通体系实际上能够在三地之间实现同城化。京津保的迅速发展，可以拉动三角区域内更多小城市发展，对保定与石家庄之间的区域以及沧州、衡水等都能够形成较大影响力，成为京南区域经济发展进程中的核心地带。
2. “京—津—唐”一体化。唐山是京津东侧的第一个中等城市，在空间上与京津形成鼎足之势。从图2中可以看出，京唐间的距离较津唐间的距离稍远，这是唐山与北京建立空间联系的不利方面。目前京唐之间建立联系必须绕行天津，所以“京津唐三角形”实际上并没有形成，京津唐之际的联系是建立在“京→津→唐”或者“唐→津→京”曲线上的。三角形没有完善，三角形包围成的腹地就没有得到深入发展。“双核+双子”模式下的唐山“东子”子城市团就没有形成。为了强化唐山对京津职能的分解能力，需要在津唐、京唐之间强化过渡性城市的发展。例如京唐之间的宝坻、津唐之间的宁河等城市，在京唐、津唐之间都可以起到过渡作用。相对于“京津保三角形”而言，“京津唐三角形”区域内的小城市发展程度较低。充分发展宝坻和宁河，可以在一定程度上缓解“京津唐三角形”的这种发展局面。同时在宝坻与宁河得到充分发展后，这两个小城市与廊坊可以形成“京津唐三角形”中间的一个“小三角”。在图2中，“京—津—唐”构成联系北京、天津和唐山的下三角“▽”，“廊—宝—宁”构成了联系廊坊、宝坻和宁河的上三角“△”，两个三角形相互穿插，上三角镶嵌在下三角内，成为下三角形的核心，上三角形三边上的三个小城市在下三角形的三边中起着重要的承接作用。
（三）第三步：“京—津—石”一体化
京津石一体化是京津冀一体化进程中的第三步，在图1中可以看到，由北京、天津和石家庄构成了“京津石三角形”，京津石构成的三角形区域如图3所示。这个三角形的“京石边”是“京津保三角形”京保边向南的延伸，在“京保边”的基础上经过定州、新乐、正定等小城市与石家庄紧密连接在一起。与“京保边”相似，京石边目前发育较为完善，京石之间已经发展有不同层级的城市。石家庄作为河北省的省会城市，在“大石家庄”的发展框架下，已经初步形成了以石家庄为核心的层级化城市体系发展格局：第一层城市体系是石家庄及其周边的栾城、藁城、鹿泉和正定；第二层城市体系是在第一层城市体系的基础上，在石家庄、保定与邢台的部分区域之间建立更广泛的城市联系，影响范围包括保定区域内的望都、定州、安国，石家庄区域内的辛集、新乐、晋州，邢台区域内的临城。“大石家庄”的发展构架，能够以更强的势头与京津大城市相呼应。“京津石三角形”的“京石边”目前发展比较充分。“津石边”相对比较滞后，在“津石边”上目前还没有形成完善的交通系统。从图3可以看出，津石之间建立联系的通道有三条：第一条即“石家庄—辛集—衡水—吴桥—泊头—沧州—青县—天津”，这是最远的一个交通通道；第二条即“石家庄—辛集—衡水—深州—饶阳—肃宁—任丘—霸州—天津”，这条通道较第一条通道稍近，但仍然不是最经济的交通线路；第三条即“石家庄—无极—深泽—安国—高阳—任丘—霸州—天津”。第三条线是最经济的，但目前仍未形成，石家庄与天津之间缺乏“经济交通线路”，二者之间联系的通达性受到严重影响。第三条线路中，实际上只需要连接“石家庄—无极—深泽—安国—高阳—任丘”之间的交通线，就能够完善津石之间的交通系统。“津石边”得以完善后，就在“京津保三角形”的基础上形成了完善的“京津石三角形”。这样就在京津的南侧区域形成了两个次级核心城市，并由此形成两个次级核心城市体系，在将京津的职能很好地疏解到河北省更大腹地的同时，对周边区域形成经济辐射。为构建“石—济”（石家庄—济南）双核城市体系奠定基础，同时也为以郑州为核心的“中原城市群”起到很好的承接作用。
（四）第四步：“C+C”发展设计
“京津保三角形”、“京津石三角形”是京津冀一体化发展的重要步骤，两个三角形可以对周边更大区域产生较强的经济影响，在“三角形”的北侧可以缓解“环京津贫困带”与京津之间的发展差距问题，在三角形南侧可以拉动衡水、沧州、邢台等区域的发展。如图1所示，京津冀一体化的第四步实际上就是对图上的两个“C”区域产生深入影响的过程。北侧的“C”环是“环首都贫困带”区域，南侧的“C”环是“冀中南贫困带”区域。自从京津独立为直辖市后，京津冀的区域经济发展进程就进入了不同的轨道，京津两个直辖市一直保持较高的发展速度。京津两个直辖市在整个区域中的核心作用逐渐凸显出来，直辖市的优势以及首都的优势使得资源的聚集效应在长期内超过聚集效应。自从20世纪90年代中国的城市化进程进入发展的快车道以来，京津的城市规模扩展速度呈现加速发展趋势，京津的快速发展与京津周边的慢速发展之间形成了鲜明对比。在京津的快速发展进程中，大城市的问题也逐渐暴露出来了。京津冀区域经济一体化问题逐渐进入议事日程。
根据前文，京津冀区域经济一体化需要分布走，但是最终的目标是要在京津两个核心城市的影响下，在京津冀区域内逐步形成“双核+双子”的城市空间结构，继而在该区域内形成更多的“城市子团”。北侧的“C”环包括了承德、张家口以及保定的24个贫困县，在京津冀一体化发展思路下，京津与“环京津贫困带”区域逐渐突破硬区划的限制，通过不同形式的资源整合方式实现京津冀协同发展，不断提高“环京津贫困带”的发展势力，弱化“环京津贫困带”与京津之间的差距。南侧的“C”环是由邢台、衡水和沧州等形成的环状区域，该区域与京津的空间距离较大。京津对该区域产生影响需要以“京津石三角形”为依托。该“C”型环涉及的区域由于发展基础较差，需要通过行政力量进行强化，衡水在该区域处于地理中心位置，不但位于邢台与衡水之间，而且能够与保定和石家庄构成鼎足发展局面，同时还可以与德州建立联系，为构建“石家庄—衡水—德州—济南”城市链奠定基础。“南侧C环”的发展，从长远发展看，可以搭建京津冀城市群与山东半岛城市群沟通的平台，为推动冀南和鲁西区域的发展提供支撑。
（孟祥林 作者为华北电力大学副教授）
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