论述怎样构建地方税体系我国高等教育质量评估体系

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我国高等教育质量和评估体系研究
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3秒自动关闭窗口试论我国发展性学校评价体系的构建——重构政府、市场与学校之间的关系《教育学术月刊》2010年第11期)
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试论我国发展性学校评价体系的构建——重构政府、市场与学校之间的关系《教育学术月刊》2010年第11期)
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  摘&& 要:建立开放性发展性学校评价体系已经成为当前我国学校评价改革的趋势和要求。而开放性发展性学校评价体系的构建过程,也是政府、市场、学校三者之间关系的一个重新调整的过程。这一过程需要重新定位政府角色;建立和健全专业性的教育评价中介系统;形成制度化的学校自我评价系统。  关键词:发展性学校评价体系;政府;市场;学校;关系重构  作者简介:卢立涛,男,博士,北京师范大学教育学部课程与教学研究院讲师,研究方向为课程教学与教师教育、学习科学、学校评价与学校发展等(北京&& 100875)。  当前,在国外关于教育改革和学校发展领域的研究中,以促进学校发展为目的的发展性学校评价已经成为新的重点和热点之一。[1]与以往的评价制度相比,发展性学校评价的特点在于:以促进学校的发展为目的,并通过引进专家评价和学校自评,从政府主导的由管理者直接对被评价者实施评价的二元评价,逐渐转变为由管理者作为委托人,聘请评价专家对被评价者进行基于学校自评的三元评价,由此缓解了评价人员中非评价关系对评价活动的影响,从而确保了评价的客观公正性。学校也将自评作为日常工作的一部分,主动争取家长、社区和教育行政部门的支持和监督。这种结合自上而下和自下而上的评价方法不仅能给予学校足够的办学自主权,而且能够根据一定标准对学校的办学质量给予必要的监控,从而能够最有效地促进学校的发展。[2]  反观国内,我国现行的学校评价是随着拨乱反正和改革开放而逐渐发展起来的,从其产生之日到现在,基本上是行政主导的一种行为,主要由教育行政部门和督导机构依据一定的教育标准并结合学校的自评来实施的。这样的评价具有强烈的鉴定性质,评价的结果具有高利害性,始终表现出规范和约束学校办学行为的倾向。在学校发展物质条件和办学水平不高、办学质量参差不齐的现实状况下,这种评价对于监督政府的教育投入,促进学校的标准化和规范化建设等方面曾发挥了积极的作用。但是,这种评价也因为其强烈的行政化色彩,评价主体单一,评价的过程缺乏有效的监督,使其客观性受到质疑,难以获得社会的认同。对于学校来说,来自外部的强制性鉴定评估是一种外来的干涉,学校组织内部往往带有很强的反抗和抵制力量,也难以赢得师生员工的认同。因此出现了“素质教育轰轰烈烈,应试教育扎扎实实”的尴尬局面。根据教育部“普通高中发展性学校评价体系的构建与实验”课题组的调查,98.2%的被调查者认为学校评价对于学校发展具有比较重要的作用,但是被问及对目前学校评价工作的总体感觉时,只有12.6%的人选择了“比较满意”,选择“非常满意”的则没有,而选择“一般”、“不太满意”和“很不满意”的比例却分别占到了35.1%、44.1%和8.1%。从这组数据可以看到人们对学校评价工作现状的满意度与对其的总体期待形成了鲜明的反差。学校评价的这种畸形发展已从根本上束缚了学校教育的发展,不从根本上改变这种状况,学校评价就很难发挥积极的促进作用。  为了改变上述状况,促进学校的健康发展和教育质量的不断提升,1999年的《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出,要“建立符合素质教育要求的,促进学校、教师和学生发展的评价机制”。2002年9月教育部下发的《中小学评价与考试制度改革的指导意见(讨论稿)》中更是明确指出,中小学教育评价的目的是促进学生的成长,促进教师教学水平的提高,促进学校的发展,使评价的过程成为促进发展与提高的过程。2003年的《普通高中课程方案(实验)》又进一步强调要建立发展性评价体系,加强对高中教育质量的监测。从上述规定可以看出,一种以促进发展为目标的学校评价已被作为明确的政策表述。  与这些教育政策相对应,进入20世纪90年代,国内一些地区也相继涌现了一些学校评价变革的探索。如1999年,由上海市人民政府教育督导室所主持的“发展性教育督导”项目;2003年,教育部组织的“普通高中发展性学校评估体系的构建与实验”研究项目;2004年,北京大学教育学院与英国剑桥教育集团合作开展的“学校绩效发展性评估”项目,等等。这些项目都意在通过探索逐步建立“政府指导、社会参与、学校自主发展”相结合的开放性发展性学校评价体系,形成学校自我评价与外部评价相结合的互动机制,引导和促进学校可持续发展,为教师的专业成长和学生全面而有个性的发展创造良好环境。而从国外学校评价沿革和发展的历史来看,几乎所有国家学校评价的变革都处于政府控制与学校自治、集权与分权的矛盾运动之中,开放性发展性学校评价体系的构建过程,也是学校、政府、市场三者之间关系的一个重新调整的过程。  构建开放性的发展性学校评价体系,就是要根据现代教育发展的多元化利益主体确立相应的评价主体,从而改变单一性的政府评价主体结构,形成学校积极参与评价的动力机制。从现代教育内部体系的巨大变化以及基础教育与社会广泛而密切的联系来看,政府、市场、家长、教师、学生等在一定意义和程度上都成了学校评价的利益相关者。每一个评价主体由于其所处位置、拥有的信息和资源不一样,其利益诉求、评价标准、评价技术和方法也不一样。国外的经验证明,一个完整的现代教育质量监督和评估体系至少要包括三个层次:一是学校内部的自我评估和监控系统,它偏重于对自身发展过程的质量监控和能力形成,注重解决问题与目标的达成;二是官方和半官方的专业权威评价系统,其中包括政府督导、行政检查以及由政府认可、以专业人士为主构成的中介机构,它兼顾过程监控和结果评价;三是纯民间性质的评价系统,它以结果评价为主,注重考察社会对教育的满意度。这三种类型、三个层次的评价方式相互补充、相互促进,方构成了开放式的学校评价体系。  借鉴伯顿·克拉克《高等教育系统》一书中提出的关于“国家、市场和学术权威”的三角协调图,我们可以把构建政府、市场、学校共同参与的开放性的发展性学校评价体系的模式图表示如下:                        图1&& 政府、市场、学校共同参与的开放性的发展性学校评价模式图  图中的实线部分表示主体之间的资源联系机制,虚线部分表示非资源联系机制。在这个模型中,作为市场经济运行机制的主要标志——市场机制位于政府机构、中介组织和学校的中间。  图中I部分,即由政府机构、市场和中介组织构成的三角形,其中的实线部分表示政府调节市场,市场引导中介组织的运行机制;虚线部分则表示政府和中介组织之间的互为权利义务的双向关系。  图中的II部分表示政府与学校之间的相互联系和相互作用。其实线部分表示政府与学校之间的资源联系机制,主要指政府向学校投资的方式和管理方式。政府与学校之间的虚线表示两者之间的权利义务关系。另外,政府对学校的管理还要运用法律和政策导向等市场手段管理学校。诸如我国当前的教育督导部门对学校的督导评价和教育行政部门对学校的行政性评价。  图中的III部分表示学校与中介组织之间的相互关系。其中的实线部分主要反映学校与中介组织之间的资源配置方式,要通过市场来实现资源的双向配置。学校与中介组织之间的虚线部分,表示他们之间的权利义务关系,也表示评估类的非营利性中介组织对教育机构的非市场性调节。诸如时下很多学校参加的ISO9000认证评价等。  需要说明的是,图1表示的是三方评价系统的一般状态,在不同的阶段(三方协调阶段、三方竞争阶段、三方互促阶段),图中的虚线、实线的表示方式有很大的不同,也就是说,在不同的阶段,政府机构、中介组织和学校之间的关系是不同的。而最终要达到的理想状态才是图1所表示的模型。  一、重新定位政府角色  无论是世界哪个国家或地区,政府在基础教育的利益主体中都占据着绝对重要的位置。一方面,政府集中体现了社会统治阶级的利益和意志;另一方面,政府具有社会管理的职能。就社会管理职能而言,政府作为社会总体利益的代表,是社会各方利益的协调者,同时也有权利和责任引导教育为国家的发展、社会的进步和文化的繁荣做出贡献。因此,代表全社会的利益综合表达对教育发展的期望是政府对于学校评价的一个极其重要的特点,这一特点在计划经济体制下表现得最为突出,政府往往充当了学校举办者、行政管理者和实际办学者等多重角色,对学校实行“大一统”的管理方式。随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立,我国的教育管理体制也进行了深入的变革,政府与学校的关系也在不断地调整,具体表现为实现“大一统”管理——简政放权——现代学校制度的逐步转变,政府不再作为单一的行政管理者的角色来行使权力,而是实现由集权模式向指导模式的转变,由原来的举办者、办学者、管理者转化成以下几个方面[3]:  1.公益人角色。如何保证教育的公平,是政府的基础性职责。如保证为每一个公民提供义务教育,平衡地区差异,扶持弱势群体等,以维护教育的公益性。  2.协调人角色和监督人角色。政府管理角色的转变,并不意味着政府的作用降低了,反而变得更加重要和有效。如可以提供基金,认可新建立的学校,组织和监督择校过程,公布学校的有关信息,为学生提供必要的交通设施,督促学校遵守法律和为学生设计考试,监督、管理学校对资金的使用,协调学校、社会、市场之间的关系,注重对学校绩效的评价,为学校竞争提供公平的制度环境等。  3.部分管制人角色。尽管市场经济条件下要求政府要放松管制,但并不意味着政府完全失去管制方面的权力,在某些方面仍然需要政府的部分管制。由于生产者(学校)与消费者(家长、学生)往往存在着信息不对称,为了保护消费者的利益,政府必须采取管制措施,如对相关学校进行处罚、解除合同甚至关闭学校等。  同时,随着市场经济体制的逐渐完善,特别是社会中介组织的逐步建立,政府评价行为的重点在于建立各类评价团体或机构的评价认证制度,组建评价协会,实施指导、监督、咨询、协调的宏观职能,同时制定明确的评价政策和评价法规,在物质和精神两方面积极鼓励和支持中小学学校评价的顺利开展。不仅如此,政府评价主体还要确立或确保外部质量保障机构的性质、权力、义务、责任,规定各类机构的资金、人员等来源,搞好评价信息管理和服务工作,加强政府部门、各级各类中小学评价团体和组织的相互交流,有效地利用评价结果,规范评价行为,使中小学评价走向法制化、规范化的轨道。总之,在新的形势和环境中,政府要变评价的管理主体为服务主体,增强评价活动的科学性、规范性、引导性、主动性和积极性,提高其合法性和有效性。  二、建立和健全专业性的教育评价中介系统  建立教育评价的社会中介组织,开展中介性学校评价,是当前世界各国和地区的发展趋势,也是我国基础教育发展走向社会化、民主化的内在要求。在西方发达国家或地区,教育评价中介组织的发展已有了很长的历史,并成为其教育发展中不可缺少的重要组成部分。  所谓教育评价中介组织,是介入政府、学校、社会三者关系之间,以提供教育评价服务为主要形式,坚持多元价值取向或有价值主体广泛参与,辅助政府进行宏观管理,保障学校合法权益,加强教育与社会联系,促进教育质量和办学水平不断提高的一种相对独立的社会性专业组织。[4]从国外学校评价的发展经验来看,教育评价中介组织由于其“旁观者”的角色和“中介性”的立场,可以较为合理、公正地代表学校各方利益的诉求,协调评价中政府与社会和学校之间的矛盾冲突,成为政府与社会和学校之间的“调控器”和“减压阀”,因而得到社会各界的广泛重视。  纵观我国教育评价发展的历史,实际上早在20世纪80年代,我们就开始注意到社会中介评价的重要性。1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》中首次提到,“教育管理部门还要组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校的办学水平进行评价”;1993年的《国务院关于&中国教育改革和发展纲要&的实施意见》中强调,“为保证政府职能的转变,使重大决策经过科学的研究和论证,要建立、健全社会中介组织,包括教育决策咨询的研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评价机构、教育考试机构等,发挥社会各界参与教育决策和管理的作用”。之后,我国对教育的社会评价逐渐被提上了教育改革和发展的议事日程,社会各界也逐步参与到对各级各类学校的评价活动中去。1995年的《中华人民共和国教育法》规定:“国家实行教育督导制度和学校其他教育机构教育评价制度”。1999年的《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中明确提出鼓励发展社会评价,规定“教育部发挥非政府行业协会组织和社会中介机构的作用,组织社会力量对学生家长进行科学的教育理论指导,鼓励社会各界、家长和学生以适当的方式参与对学校工作的评价”。  在教育评价中介组织发展方面,自1996年上海成立了第一个社会评价中介机构——上海高等教育评估事务所之后,随着政府职能的转变和机构的精简,江苏、广东、上海、山东等地相继成立了数十家半官方性质的专业性教育评价机构,这些专业性评价机构大多都是经民政部门和教育行政部门批准的“民营非企业”自收自支单位,属于社会中介组织。2004年2月,上海又成立了全国第一家具有行业性的社会教育评价中介机构——上海市教育评估协会,主要职能是开展教育评价的标准研制和职业培训等活动,着力于本市教育评价行业的自治、自律,积极开展学术交流和对外合作,努力为促进政府教育职能的转变,建立与社会主义市场经济体制相适应的现代化教育管理体制做出应有的贡献。  但是,作为新生事物,再加上我国的特殊国情,很多教育评价中介机构挂靠于教育行政部门,在人事、经费、业务等方面还不能做到“三独立”,因而就免不了受到人们对其“中介性”的质疑,认为这只不过是政府评价职能转移后的集中代理机构而已。因此,尽管政府先后出台了许多具有约束力的倡导社会中介力量参与评估的法规文件,但实际上,目前我国教育行业协会和评估研究机构数量十分有限,自身发展也十分稚嫩,完全没有形成独立的社会人格。其专业性尚未获得教育同行的认可,规范性也不如行政及督导机构。[5]为此,我们需要:  1.建立教育评价中介机构和从业人员的资格认定制度  对评价中介机构及专业人员的资格进行认定,是指由政府部门或者行业协会依据一定的准则和标准,对评价中介机构及从事教育评价活动的人员的能力和职业资格予以审核批准的活动。[6]政府部门或者行业协会受理相关人员和机构的申请时,应当成立专门的工作机构,制定专门的工作程序,明确申请资格要求。凡达到标准要求的申请机构,政府或教育行政部门可以授予其作为教育评价中介机构的资格。对于教育评价中介机构从业人员的学历、专业、职称、相关工作经验和经历等同样需要进行综合评审,只有合格者才能获得政府或者教育行政部门颁发的从业资格证书。  2.为了保证评价的公正、客观性,评价中介机构应该在政府部门和行业协会指导下建立一套科学的工作规章和运行规范  在政府部门和行业协会的工作指导下,教育评价中介机构依法、依理评价,客观公正地给出评价结论,严禁评价中介机构在评价过程中发生只顾经济利益、忽视自身职责的行为。在制度监督的同时,政府和行业协会还应该对评价机构和个人评价业务予以适时和实地监督,加强对评价结论的审核。  评价中介机构自身也应该制定一套工作操守和奖惩办法,建立自我监督、自我评价、自我调节机制,鼓励成员的专业发展,消除本机构内部出现的不良评价现象。  3.处理好与教育督导机构的关系  作为实施学校评价的两个重要的评价主体,教育评价中介机构和教育督导机构之间有着既相互独立又相互依赖的关系。理解并处理好两者的关系,对于健全评价机构职能,提高评价质量具有重要意义。  首先,教育评价中介机构和教育督导机构具有相互依存的合作关系。在实践中,一方面,督导机构可以充分借助教育评价中介机构专业化、高质量的服务,集中精力开展督导工作,使督导职能在国家教育管理体系中的作用得到有效发挥。另一方面,评价中介机构的存在和运行在一定程度上也要依赖督导机构的鼎力支持。目前在我国评价中介机构的主要业务大多还要依靠督导机构的授权委托,督导机构的委托授意对评价中介机构的实际工作起到相当大的指导作用。其次,在面向社会时,两者又是独立并行的关系。评价机构与督导部门一样,作为独立的社会力量,都在国家教育管理体制中行使着一定的教育管理职能,但各有侧重,并表现出各自的特征:督导机构以行政监督为主要职能,教育评价中介机构以专业化的评价服务为主要职能。  三、形成制度化的学校自我评价系统  受权力下放、学校自主、学习型组织等思潮的影响,当今世界各国和地区越来越重视学校的自我评价。马科贝斯(MacBeath,2002)认为学校自我评价的兴起植基于三项逻辑:第一为经济逻辑(an economic logic),外部评价的成本太高,无法提供相对应的经济价值;第二为绩效逻辑(an accountability logic),学校自我评价中对政府、家长提出解释,以回馈对学校教师和领导者的公共信任与投资;第三为学校改进逻辑(a school improvement logic),学校通过自我评价可以掌握反省、对话的历程,此为良好学校的原动力。[7]  在美国、澳大利亚、日本、中国香港以及欧洲各国,学校广泛开展的自我评价已成为学校教育发展的一种内在动力。一方面,重视自我评价反映了学校作为评价对象的主动意识。把自我评价看成是评价活动的一个重要环节,能够促进评价者和评价对象之间不断对话,使评价结论尽可能地客观、科学和有效。另一方面,重视自我评价也是强调形成性评价的功能。学校发展过程既是一个不断发展的过程,也是一个充满矛盾和问题的过程,学校只有通过自身的不断反省,不断进行自我评价,及时解决出现的问题,才能促使学校教育质量的不断提高。  从教育性评价的视角进行审视,学校自我评价是学校持续发展的重要力量,是学校自主发展的基础条件。从我国的实际状况来看,尽管目前很多学校都有过自我评价的经历,但是其往往更多地体现为政府及教育行政部门组织评价的补充,显示了评价过程中政府行为的主导作用,存在着相当大的“迎评性”、随意性、时有时无及形同虚设的现象,离发展性学校评价要求的全员参与、自我诊断、自我改进的标准还有很远。  要使学校自我评价制度化,需要学校建立校长、副校长牵头的学校自评领导小组及相应的评价小组,制定相关的自评规则和制度,开发相应的自评工具和手册,定期召开相应的学习、培训会议,发动教师、学生、管理人员都参与到自评中来,使自评真正成为学校日常生活中的一部分。最为关键的是,要形成一种评估意向型学校的文化,正如艾科赫尔姆和哈德(Ekholm&Hard,2000)在对欧洲学校管理模式的分析中指出的那样:“从中央控制到分权控制的变革,并没有如期望的在每一个方面发挥有效的作用。对于学校内在质量来说,最根本的因素是心智(mentality)——构成学校文化的基础。只有学校的心智发生变化——尽管这需要相当长的时间,那么,使学校成为一个充满生机活力的、有助于学生学习和发展的机构的变化才会出现”。[8]  同时,制度化的学校自我评价系统形成后,才可能保证评价成为学校持续检视、反思、诠释和沟通对话的历程,[9]学校对于评价结果才能虚心应对,对评价中所提出的相关缺失和建议,能及时召开学校会议,以保证优点和特色持续发展,缺失和不足能够得以研拟改进对策或者制订改进计划,以务实态度回应评价结果,才能让评价协助促进学校发展的目的得以真正落实。  参考文献  [1]卢立涛.发展性学校评价在我国实施的个案研究[J].教育理论与实践,.  [2]陈向明.普通高中发展性学校评价体系的构建[A].钟启泉等.普通高中课程方案导读[M].上海:华东师范大学出版社,.  [3]盛冰.高等教育的治理:重构政府、高校、社会之间的关系 [J].高等教育研究; 2003, (2):47.  [4]顾志跃.转型中的教育评价[M].上海:上海教育出版社,.  [5]袁益民.教育的和谐发展呼唤和谐的学校评估——关于建立我国学校督导评估新机制的建议[J].中小学管理,.  [6]顾志跃.转型中的教育评价[M].上海:上海教育出版社,.  [7]MacBeath, J. & McGlynn, A. Self-evaluation: What’s in it for schools? [M]. London & New York: Routledge Falmer, .  [8]Mats Ekholm & Sverker H?rd. Lifelong Learning and Life wide Learning [M]. Stockholm 2000:59.  [9]Y ap, K., Aldersebaes, I., Railsback, J., Shaughnessy, J., & Speth, T. Evaluating whole-school reform efforts: A guide for district and school staff (2nd ed.)[M]. Portland, OR:The Northwest Regional Educational Laboratory,2000:68.  责任编辑:肖第郁&&&&&&&
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