论国企宗旨　看新版国企改革方案--理论--人民网
论国企宗旨　看新版国企改革方案
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　　今天我们需要辨明的不是要不要改革的问题，而是改革的方向、路线问题。　　方向、路线不搞清楚，改革岂不成了盲人瞎马？又有什么资格能自称“改革”？　　抬起头来，辨明方向，然后我们的改革才可以大步向前迈进。　　国企的宗旨是什么　　中国要走上富强之路，既不能搞过去“行政包办”的所谓计划经济，也不能搞“市场包办”的泛市场化（俗称拉美化）市场经济，中国需要的是有计划的市场经济。&有计划的市场经济，即是政府“有形之手”与市场“无形之手”互配互补、相得益彰的市场经济。该政府管的事，政府必须管到、管好；该市场办的事，政府必须放手，让市场规律充分发挥作用。　　国企（含事业单位），即是政府有形之手进行调控和服务的工具。　　一般的经营性企业绝不需要国家来办。赚钱的事应当让民间去办，国营企事业不能搞与民争利、利润挂帅。　　需要国家来办的企业都有其特殊性，不适合市场化或由民间办。　　这样的企业大致有三类，一是国防军工类；二是社会公益类，如教育、医疗、公共交通、环保、邮政通讯等；三是需要国家调控的影响全局的行业，如银行、能源、粮食、药品、重要原材料和机械加工类。以上三类企业也并非全由国家包办，在国家能够调控和保底的前提下，可以允许民间有条件参与，不需要搞垄断。　　所以国营企业的任务，主要应是3个方面，一是宏观调控，拾遗补阙，提供公共服务；二是扶助弱势群体，提高弱势群体的收入，解决残疾人、低保户等就业；三是开发新技术、新产品（可由专家选取较有价值的国内专利，由国家购买，交国营企业开发）。　　从这些方面国企应充分体现政府有形之手的调控作用。　　其它民间、市场能解决的问题，不需要国家来办，国家不应以经营性企业参与。在普通竞争性市场领域，国企应逐步退出。　　国企改革之路　　以“放权”、“市场化”为代表的国企改革已经走到了尽头。必须悬崖勒马，改弦更张。　　国家对民企放权是完全正确的，对国企放权却是牛头不对马嘴。　　因为国企必须代表政府有形之手，不可以由市场无形之手来调控。这就是方向、路线问题。　　之所以出现教育、医疗等乱收费，国企与民争利、以垄断谋暴利，国有资产流失，层出不穷的腐败问题，都与市场化的国企放权“改革”直接相关。　　这样的“改革”直接导致国企“错位”。　　如果把国企改得和民企一样，国企还有什么存在的必要？岂不是“国将不国”？　　普通民间企业可以利润挂帅，国营企业则相反，必须以宏观调控、公共服务和扶助低收入群体、开发新技术为己任，不能搞利润挂帅。两类企业必须泾渭分明。　　一般企业常用的互相参股、股票上市的方式，对于国营企业是不适用的。因为国营企业与普通企业经营理念完全不同，搅和在一起没法管理。而股票上市这类融资方式对于国营企业根本不需要（国企上市圈钱实为坑民之举），因为国营企业不能允许自行“做大做强”与民争利，同时国家也有充足的资金保证，不需要上市融资。　　国营企业的经营范围应有严格限制。比如在房地产行业，国营企业应限定只能搞廉租房，普通房地产用不着国营企业来搞；在汽车行业，应限定国营企业只能搞电动车开发生产，普通汽车让民间去生产；在旅游休闲行业，国营企业只需要管理免费的国家公园、历史文物和国家投资免费的文体设施，其它普通的旅游、休闲、酒店业应全线退出；在制药行业，国营企业只能生产平价常用药；对国营铁路、航空，国家不但规定票价，还规定服务标准和饮食价格。所有公办医院、学校等，只能为国民提供免费服务，不允许搞任何亦官亦民的“一x两制”。　　把国营企事业当做一般企业来“搞活”，显然是一条歧路，其理论和方向是完全错误的。国营企事业只有服从国家调控指令、为民服务的义务，没有与民争利、“自主”牟利的权力。什么搞“三产”（一般的开店办厂之类根本不需要国家来搞，应放手让民间去搞）、投融资、自定价格、自定薪酬、打广告、赞助球队等所谓普通企业的“自主权”，对于负有国家特殊使命的国营企事业必须禁止。　　民办就是民办，公办就是公办，二者不能混淆。　　中国的国有资产不能搞“私有化”改制，即不能随便拍卖，不能搞什么“管理层收购”。管理层持大股收购实际上成为腐败合法化的一种途径，已经搞的应当秋后算帐，推倒重来。　　中国现存庞大的国有资产应还产于民。工人阶级当家做了主人，就不应再是无产阶级，而应使之成为名副其实的有产阶级。要让“全民所有”具体落实在全民头上。现在农民已经得到了田地，那么工人阶级作为国有资产的创造者也应得到自己的股份。可以考虑将我国庞大的国有资产的大部分分给工人阶级。使他们成为真正的主人翁。彻底摆脱无产者这一被剥削压迫的形象。&由于各单位占有国有资产的数额不等，应由国家制定统一标准在全社会范围分配，而不是任由各单位改制分配（由于国家对各单位投资不同，各单位自行改制分配显然无理）。&有人会担心这会不会造成国有资产流失？这种担心是没有必要的，因为国有资产本来就是属于人民大众的，只要公平分配全民共享就不存在流失问题。　　所以国有企业的产权股份可以分给全民，也可以向大众转让，但是不能向少数人转让。无论大、中、小型国企都不能搞MBO,不能允许少数人持大股。&需要警惕的是借改革之名将国有资产转入少数人的口袋。属于全民的资产如果变为少数人的财富，那就是道道地地的流失、地地道道的腐败。这是全民不能答应的。　　所有新建大型盈利性国营项目，如水电站、核电站、油田、气田、矿山等，所需资金可全额向社会招股（仅限自然人，且每人不超过10万股,不与民间企业互相参股），不足部分由国家资金补足。　　比如象三峡水电站这样的大型企业，其股份可优先配给三峡移民和当地的低保户，其余再向社会发售，其普通工人招工优先照顾当地残疾人和低保户。这样国企就可以实实在在的造福一方，而不至于出现什么“水电越开发老百姓越穷”的局面。　　这些在国民经济中举足轻重的企业经营权仍然由国家控制，获利则直接归民众所有，民众股份只分红不参与经营，经营风险由国家承担。这是一种新型“民有公营”的国营模式。　　老的国有企业则应照此模式将经营权和所有权分开。无关紧要不需要国营的地方，国营企业应该坚决退出，“国退民进”，“民有民营”。但退出的方式不能损害国家、民众和职工的利益。&凡国有盈利性企业产权应无偿分给全民或平价向普通民众限额出售，产权向普通民众转移，国家只保留经营权。如果属于不需国营的一般经营性产业，则经营权也一并有条件（条件就是所有职工必须签终身雇用合同）转交股东，直接造福于最广大民众。　　凡国有非政策性亏损企业，如果属于需要退出的行业，则采取关、停、并、转的方式，由国家安排划转其它国营企业。职工由国家安排转向其它国营企业，不需要职工下岗、失业。　　需要指出的是，根据中国国情，“国退民进”应当是一个相当长的逐步的过程。只能在“四不”的前提下进行，即在不损害国家、全民、职工利益和行业竞争力的前提下平稳退出。不能搞急就章，不能搞大呼隆运动。　　比如汽车行业国企可以转产电动车的方式逐步退出普通汽车竞争领域；房地产行业国企可以转投廉租房的方式逐步退出普通房产竞争领域；等等。不需要“一刀切”、大拍卖。　　特别要警惕只能“国退民进”，不能“国退洋进”！无论如何不能让外资乘虚而入，削弱本国的行业竞争力。　　管理改革是当务之急　　当前中国国企出现的诸多问题并不都是产权的问题，而主要是管理的问题。以放权为代表的市场化“改革”导致管理混乱（计划经济时期的家长制弊端不但没“革”掉，反而愈演愈烈），是国营企业经营错位、国有资产流失和产生腐败的根源。&产权问题可以由专家学者们慢慢去研究、讨论（等有了成熟的方案再改也不迟），管理改革却必须当机立断，重新扎起国企的“篱笆墙”。否则无法遏制每天都在发生的国有资产流失、腐败以及错位的问题。　　国营企事业单位作为政府有形之手的调控工具，必须体现政府的调控意志，不允许有什么“自主权”。由于国企经营目标比较单纯，可以全部实行目标管理，根据政府指令生产和经营。&比如国营航空公司，国家可规定其只能购买国产飞机，以支持国内飞机产业的发展；&关、停、并转企业的职工，国家可指令其它国企接受，并连续计算工龄；&国营房地产商，国家可指令其退出赚钱的普通房地产开发，转投不赚钱的廉租房经营，以解决所有买不起房的低收入群体、农民工住房问题；&国企的原材料，国家可指令由物资部门统一招标供应；&所有公办学校、医院，必须对国民提供免费服务，不允许搞什么“一X两制”；等等。　　国营企事业单位只能服从国家的大局，不能谋取本单位的小利。　　国营企事业单位员工待遇不能自定，必须参照公务员待遇，实行终身雇用年功系列工资制度。　　没有工会、职代会的同意，不允许随便解雇职工，也不允许搞下岗、内退。　　单位不允许自行搞“创收”，也不存在把待遇和“创收”挂钩之类的问题。　　国营企业的股份可以全部或大部由民间大众分散持有，可以面向低收入群体，但不能允许少数人持大股（包括MBO），也不能和其它企业（特别是外资）互相参股。国家必须保持国营企业的经营权，获利则可直接造福大众。　　国营企事业单位的经营管理由各单位管理委员会负责，管委会由国家代表、工会代表、用户代表、高级职员代表、股东代表等组成，每方2人每人一票（不按股份），国家代表拥有否决权。管委会负责单位重大决策，聘任总经理、总会计师、监事会主席，并设两个独立的审核小组，一个审核财、物，一个审核人事安排。　　财物审核小组每月开一次会，审核单位所有财务开支、报销、来往账目、物资进出等（公款吃喝玩乐、公车、吃里扒外做生意等属审核重点）；人事审核小组每季度开一次会，审核单位所有人员调动、人事安排（裙带关系、假公济私等属审核重点）。审核结果直接向管委会汇报。　　这样单位的人、财、物状况管委会可以了如指掌，谁要想搞腐败可就难了。　　总经理不搞任期制，干得好可以一直干，干得不好随时下台（绝对不需要等到犯罪、双规，稍有不良举措即职位难保）。连任需要管委会三分之二多数票，反对票只要超过三分之一就必须换人。　　这样的管理体制下，德才兼备者可以放手发挥才干，品行低下的宵小之辈难以滥竽充数。&“一把手”一手遮天的腐败弊病至此可全部消除。　　从政府的层面看，国企需要统一管理，不能政出多门。　　统一由谁管理？可以由国资委管理。国资委由谁管理？应当由政府人大管理。　　人民代表大会应行使国有资产和国营企事业的管理权。国资委有关国企管理的重大决策，如国企改革方案等，应通过人大表决、批准。并接受人大的质询、监督。　　国营企事业单位的经营范围、经营方式，应通过人大界定。　　新上的国营企事业项目，应经过人大批准。　　这样的国营企事业单位的管理将走上规范正途。　　国企将真正成为富民强国、扶危济困、建设和谐社会的顶梁柱。
（责任编辑：字秀春)
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三峡移民经济现状及扶持政策研究
欧阳祖辉1、蒋从伦2
(1、重庆市万州区政府，重庆万州404000)
(2、重庆市万州区移民局，重庆万州404000）
C913.7A200202-0015-06
长江三峡工程是中华民族继古城和大运河之后兴建的又一伟大工程，具有防洪、发电、航运、养殖、供水等巨大综合效益，是国力提高的重大体现；同时，工程建设不可避免的产生大规模水库移民。百万移民既是一项河山再造、改天换地的庞大工程，又是一项伤筋动骨的生产力重组的社会移栽工程。在库区要重新构筑一个经济发展、社会稳定的新社会，除国家投入必要补偿搬迁建设外，更重要的是合理、适时的给予后期扶持。三峡工程建设移民（以下简称三峡移民）通过9年的实施，已搬迁安置了近30万移民，扶持政策尚未明确，扶持工作尚未启动。三峡移民后期扶持势在必行。
一、《移民条例》对三峡移民扶持政策作了明确规定
《长江三峡工程建设移民条例》（简称移民条例）是三峡移民的专门法规，是三峡库区移民的最高政策，是三峡库区全面完成移民任务的准绳和依据。日国务院第35次常务会议通过了《移民条例》修改案，颁布了新的《移民条例》，对三峡移民中一些重大政策规定作了相应调整。其中，在“总则”中明确提出了“前期补偿、补助，后期扶持”的移民方针，规定了10大扶持措施。另外，在《移民条例》制定的指导思想方面，明确提出要做好三峡工程建设移民工作，必须维护移民合法权益，对移民个人和单位，以及基础设施的补偿，该补的要补足，并且要给予合理的扶持。这些规定充分体现了我国政府对三峡库区的关心和照顾。从现在开始，库区上下必须高度重视扶持政策的研究和扶持措施的落实。
二、三峡库区贫困的经济状况
三峡库区落后的经济水平难以实现自身的正常发展，更难以承受沉重的移民包袱。新中国建立后，三峡工程建设立项的长期论证，特别是水位线的不确定，导致了国家在计划经济的年代给库区投入极少，三峡库区从未享受过较大的经济启动和发展机遇。目前，既要加快步伐赶上发达地区和省市的水平，又要艰苦奋斗，努力完成繁重的移民任务，三峡库区的确步履艰难。
万州库区（三区六县）淹没实物量占全库三分之二，而国家在1990年前计划内投入仅6.1个亿，按实有940多万人口计算，人均每年享受投入仅1.62元，更没有在库区安排具有经济带动力的项目。万州库区开县、忠县、云阳、奉节、巫山、巫溪六县和龙宝、天城、五桥三县级区，除龙宝外，其余都是省贫、国贫县（区）。1998年的财政收入最好，人均财政收入152元，比全国人均791元少639元，仅为全国的19.2%。万州库区财政自给率低，入不敷出，经常出现无法克服的教师、行政干部、退休干部欠发数月工资的状况。截止1999年，各类债务高达30.1亿元，若加上财政赤字，已提前用完3年半的财政收入；按总人口计算，人均负债436元；巫溪县已提前使用了7年的地方财政收入，人均负债已达619元。从综合反映地区经济实力的信贷资金指标看，1998年全国人平信贷资金为8875元，万县库区三区六县人平信贷资金为1869元，人平相差7006元，仅为全国水平的21%。万州库区三区六县在1998年GDP人均为2506元，仅为全国人均6251元的40%。金融存贷比1999年为1:6.673，1993年为1:0.68。由以上数据可知：处于淹没腹心地的万州库区，一时还难以跳出全国连片贫困地区的圈子；三峡库区其余淹没区县的经济状况也大致如此。
三、三峡移民对库区经济、社会的重大影响
（一）移民安置将导致库区人地矛盾更加突出
三峡库区实施动态移民120.42万人，其中计划10万人外迁，在库区内安置约110余万人，移民大量在库区内部消化安置。重庆库区在成库后淹没良田33万亩，加上迁建占地4.5万亩和安置农村移民调地26万亩，共需占用耕地63.5万亩。全市已开垦土地和耕地坡度大于25度的耕园地544万亩，其中库区需退耕还林耕地282万亩，占总数的52%。目前重庆市人均耕地面积0.8亩，达到联合国规定的最低警戒线。由于库区土地质量差，自然灾害频繁，水土流失严重，移民安置给土地容量本来就极其有限的三峡库区增大了人口压力。
（二）移民安置期间将导致库区地方财政收入减少
三峡库区移民是一个极其复杂和庞大的社会工程，工商业集中区被淹，良田好土被淹，生产力需要重新构筑。在移民搬迁安置期间，工厂的搬迁期，商店的停业期，产业结构调整，企业的关闭，淹没耕地的减少，新迁城镇要恢复功能形成新的经济增长，还需要10-20年的漫长过程。这些不可抗拒和逾越的因素，必将使库区税源减少，影响地方财政收入。国家财政部《三峡库区移民与开发问题研究》课题万州库区分课题中的数据表（见表1）是一明显佐证。
（三）三峡库区移民补偿政策明显不合理
“双包干”办法不科学。国家确定400个亿的移民补偿资金，是在未完全做好规划，先由国家额定的实行低成本双包干（移民资金与移民任务包干）的投入，缺乏科学性。开发性移民的目标是：移民要与库区经济结构、产业结构调整和生态环境建设相结合，保证移民“搬得走、安得稳、逐步能致富”。由于受三峡工程长期论证的影响，库区的基础设施建设、企业技术改造严重滞后于全国平均水平。库区基础设施与生态环境建设、企业技改重组、产业结构的调整、升级等需要大量资金，巨大的资金缺口压力移交给库区移民和地方政府。
“三原补偿”原则不公平。三峡移民实行按原规模、原标准、恢复原功能进行补偿。具体地讲，淹没处理的基本方法是按重置价进行原样补偿，有失公平：一是以1993年5月物价水平为基准，对一个跨越17年之久的百万移民大项目进行补偿，不符合经济等价补偿法则。越到后来，劳动力成本、资金成本、商品成本将越来越大。二是三峡库区由于长期论证期间国家未作大量投入，基础设施几十年不能扩建，与下游地区相比，差距几十年，按原样补偿，经济损失完全由库区承担。三峡工程建设造成库区地方政府直接经济损失累计达47.79亿元。其中：农业方面永久性税收损失24.85亿元，淹没关停企业累计损失20.32亿元，淹没迁建企业迁建累计损失2.62亿元。移民问题增大了地方财政压力，使本来就入不敷出的库区地方财政雪上加霜。其中因淹没、关闭企业带来社会保障预算缺口达27.96亿元，迁建资金缺口64.56亿元（未含漏登记随迁资金缺口42.79亿元）。
（四）三峡库区进入规模搬迁，稍有疏忽将危及社会稳定
三峡库区安置搬迁涉及千家万户。水库移民属于非自愿移民，移民失去祖祖辈辈繁衍生息的地方，到异地落户，甚至出县出省安置，心理本来就不平衡。他们由沿江低平坎地迁往高陡坡区，由平坝良田沃土换成贫瘠坡地，人际关系有一个熟悉过程，荒地耕种也有一个熟化过程，迁往外省的生产作业也有一个重新学习和掌握的过程，同时旧房迁往新房还有上万元以上的房价补偿。本来贫困的移民将愈加贫困，非贫困户搬迁部分也将成为贫困户。如果移民资金补偿不到位，特别是后期扶持不及时，必将导致社会的不稳定。库区移民上访、集体上访，上省城、上北京已经出现。
所以三峡移民扶持是库区的重大社会问题，同时也是重大政治问题。
四、三峡库区享受扶持的对象
明确享受扶持的对象是实施扶持的基础工作。凡是享受移民补偿的，或为修建三峡工程作出奉献的，均应列入扶持范畴。具体分类如下：
1．农村移民（包括建设占地移民）。这部分移民（38.42万人）因水库淹没和建设占地，永久性地失去生产资料，要外迁或在新的环境开垦，从事第二、三产业，以及自谋职业。内安的新环境普遍土地质量差、人均占有耕地少（一般在0.8亩以下）；外迁的也有重新掌握生产技术的过程；从事第二、三产业、自谋职业以及投亲靠友的农村移民都程度不同的存在缺乏正常经营和生活的条件。
2．城镇移民。城镇移民（82万人）在移民规划和资金测算中，只考虑了他们搬房的问题，没有考虑就业问题和生活水平的变化。城镇移民在搬迁过程中将失去老城区“黄金摊点”。如有的一家在门前街面不到2平方米的街沿摆上一个小摊点，就能基本维持一家人的生活，搬到新城（镇）区，功能一时难以形成，部分移民将不能养家糊口。另外，城镇移民原住房大多数是砖木、土木结构的房屋，在新的城镇安置区，不可能再建这类结构的房屋，根据“三原”补偿原则，一般的家庭都必须拿出1-3万元才能实现结构补差，住上砖混结构以上的新房。万州区在调查和实施搬迁中，30%左右的城镇移民无法补差。
3．搬迁单位。库区涉及淹没搬迁工矿企业1599家，多数是弱小企业。除少量结合对口支援项目的合作和实施兼并后技改搬迁，大部分企业必须实施关闭破产。库区31万多淹没工矿企业职工中将有20多万人失去工作岗位。秭归县搬迁企业126家，关闭破产115家，关破面达91.3%。比秭归工业基础好的万州，在二期水位搬迁方案中，关闭破产面达到68%。目前已关破企业职工基本上采用一次性发放安置费，额度在1万左右。有的职工用这微薄资金在本已爆满的零售行业摆摊设点，部分人数月即可能血本无归；有的将直接用于生活开销，必然导致坐吃山空；就是能基本实现搬迁的工厂，仅有的自有资金基本上都投入了项目建设，普遍存在缺乏生产的流动资金。
库区涉及淹没的商贸企业近5000家，过去靠从事商贸、出租经营门面、仓储获取惨淡经营的微薄利润。在移民搬迁过程中，这些企业将在相当长一段时期内因丧失区位优势而失去经济来源。如万州区日杂公司地处二马路（淹没区繁华地段），将其经营场所分租，其柜台年租金在每平方米元之间；百货大楼投入600万元搬迁到五桥新城区，新建5000平方米一栋经营大楼，现由于新区人气不旺和区位不好无法经营，只得花钱请人看守，每年损失数十万元。库区10万多淹没企业商贸职工经济收入和生活来源将受到严重威胁。
库区涉及淹没搬迁的学校、医院和其他事业单位，根据城乡搬迁后功能的变化，必须合理布点和改变建校建院条件，提高质量。如果没有后期扶持资金的投入，很难适应库区新社会发展的要求。
4．环境保护、文物保护。库区原来的环保设施就差，环保补偿资金也极少，环保建设投入缺口上百亿元。未来的库区没有一个良好环境，将遗害千秋，殃及子孙；库区文物十分丰富，要实现“重点发掘，重点保护”，靠现有补偿资金的投入很难实现。要保证库区山清水秀，必须建设大中型垃圾处理场和污水处理厂，同时要治理不可预见的因水库浸泡而导致的滑坡这类重大问题必须有大量的后期投入才能解决。
5．库区财政。受三峡工程长期论证的影响，库区财政一直比较贫穷；在移民搬迁过程中，企业关闭破产永久性消失工商税，土地受淹永久性消失农业税和农业特产税，国家出台的投调税、外来企业所得税、耕地占用税减免一次性损失税源等，使库区财政又蒙受了巨大损失。据财政部调查：三峡工程建设将造成库区地方政府直接经济损失达47.79亿元。
五、扶持的目标及政策原则
1．扶持目标。扶持最基本的目标应该是：城乡移民生产生活条件必须得到明显改善，库区经济的发展和社会的进步有良好条件和环境。对于移民个人，《移民条例》第3条规定，移民的生产、生活达到或者超过原有水平。这一规定仅是移民未来生产、生活水平的纵向比较。我们认为：移民搬迁后，其生产、生活水平的衡量必须横向比较，要与搬迁后当地老居民的水平比较。一句话，移民必须不低于原有生产、生活水平，不低于搬迁后老居民生产、生活水平。
对于库区搬迁的企事业单位，虽然《移民条例》未作明确的扶持目标规定，但库区涉及淹没搬迁的企事业单位不能因搬迁影响库区生产力发展和经济总量的正常增长，不能因搬迁影响教育、卫生、文化、体育、环保等社会事业的正常发展。因此，必须给予更有力的移民扶持和财政补贴，使库区达到或超过全国平均发展速度。
2．扶持时间。根据全国8万多口水库建设的经验教训，以及三峡水库空前绝后的特点，扶持的期限必须与工程效益期限共存，也就是说三峡工程只要在发电，库区就必须享受扶持。1991年国务院第75号令颁布的《大中型水利水电工程建设征地和移民安置条例》，规定国家对移民扶持时间为5—10年，这是对一般水库建设的规定；对于特大型的三峡水库，建设搬迁工期和规模与一般水库都有很大差异，明显不适用该规定。
另外，三峡库区已迁了移民20多万，约占移民总量的25%。《移民条例》规定，后期扶持问题由财政部牵头，另行规定。根据福建水口水库一开始就进入生产扶持的经验，从现在起就必须进入扶持（应该说扶持已经滞后），不一定硬性规定三峡电站有发电收入后才提成进入扶持。中央财政或省市财政向银行贷款先行扶持，扶持资金投入与移民补偿资金一并使用，充分发挥效益；待三峡电站有发电收入后等额还贷，利息由库区承担，这应该是可行的，符合市场经济规则。
3．扶持政策原则。三峡库区扶持资金的使用，原则上用于生产扶持、库区开发、环保建设，部分用于救济性扶持和财政补足。对于搬迁后的移民生产投入，搬迁企业能够正常经营的流动资金投入，可采取有偿周转投入和无偿投入。其中，对移民主要采取无偿投入，对企业主要采取有偿投入；对于事业单位，扶持资金结合对口支援项目采取无偿投入，因为事业单位不能直接产生经济效益。对于库区地方财政，原则按中央财政部核实的经济损失，中央应采取横向与纵向相结合转移的方式对库区给予特殊支持。一是按照“谁受益、谁负担”原则，中央统一协调三峡工程受益省市，依据因三峡工程使旱涝灾害直接经济损失的减少比例对库区实行横向转移支付；二是中央财政对库区因三峡工程带来的永久性税源损失在一定期限内实行纵向转移支付，以维持正常的财政收支平衡能力。
六、扶持资金的筹措、分配及管理
（一）扶持资金的筹措
三峡库区扶持资金的数量按需要与可能进行筹集。库区不能不顾实际，国家也要充分考虑移民和库区的合法权益和利益。
据中国水力发电工程学会水库经济专业委员会有关人员对近期已建、在建的7个水库移民情况的调查及初步规划资料分析，平均每人每年需扶持资金353元（1991年现值）。按三峡工程发电年（2003年）价格测算，取国家公布的年社会折现率10%，现值系数为0.290，到三峡水库初始发电年价格水平计，人均每年需扶持资金1217元。国家在对移民资金切块包干时，测算搬迁人口为120.42万，按初始发电年价格计算，每年需扶持资金14.658亿元。
三峡电站装机26台（不包括6台地下电站，每台为70万千瓦，总装机1820万千瓦），年均运行时间为4750小时（1996年葛州坝电站机组发电设备平均利用小时5855.2h/年，发电设备可调小时7882.54h/年），年发电量为864.5亿度。根据葛州坝近几年上网电价增幅，2003年上网电价为0.13元/KW，全部装机全部发电后年发电收入可达112.4亿元。
由以上数据可计算出：应提扶持资金与发电收入的比例为I=14.658/112.4=13%。《移民条例》的建议、调研报告，中央财政部《三峡库区移民与开发问题研究》报告的结论性建议，均认为移民扶持资金按发电收入的10-15%提取是基本合理的。
另外，库区地方政府因三峡工程建设经济损失47.79亿元；财政部科研所权威计算，工程发电税收由地方留存50亿元，也基本持平。
（二）扶持资金的合理分配
补偿投资、扶持措施是移民工作的两个轮子。通过调查（见表2），我们认为扶持资金应该按人口、房屋、土地等主要淹没综合实物指标分配给库区（以县为基础），同时考虑补偿的差异，平衡分配扶持资金。
按切块包干分配的补偿金额和测算的安置搬迁人口数计算，重庆库区人均补偿额为30367元/人。湖北省为32417元/人。重庆库区扣出留市掌握部分后，涪陵地区为29689元/人，原万州移民开发区（万州库区）人均补偿投资为25474元/人。库腹地区淹没损失大，移民工作量大，但人均补偿低于库首及库尾，理应在扶持政策中得到补充，这将有利于库区经济的平衡发展与社会安定。
（三）扶持资金的使用及管理
移民扶持资金的使用：
1．对农村移民，重点放在发展生产上。支持有市场前景的高效农业项目；对种植业、林业、畜牧业、渔业、乡镇企业及旅游业，无偿与有偿相结合予以扶持；无偿对移民进行技术培训，对特困户给予生活救济。
2．对城集镇移民，重点放在生活救济上。通过财政转移支付方式，对征地移民、城镇困难户移民、破产企业职工中的困难户及特困脆弱群体进行无偿投入；建立社会保障体系，即就业保险、养老保险、医疗保险。
3．对搬迁企业流动资金匮乏的采取有偿方式进行扶持。
4．对城集镇发展和基础设施建设项目需要完善的给予必要的无偿投入。
5．对教育、卫生、文化、体育等事业单位合理举债（发展部分投入）搬迁的，给予无偿投入。
6．对库区财政在移民过程的损失，按损失比例无偿投入。
7．超水位蓄洪引起的库岸崩塌、财产损失及救灾费用可在扶持资金中适当开支。
8．治理水库污染项目（公益性项目）。
9．结合西部开发，列入国家“十五计划”基础设施建设的配套投入。
扶持资金的管理：
扶持资金宜分为3类：无偿投入资金、低息或免息周转金、有偿使用扶持金。
无偿投入资金用于生活救济、社会保障、技术培训、事业性投入、公用设施建设，因水库运行发生的抢灾费用、城集镇特困移民住宅搬迁结构补差和财政补贴等方面。
低息或无息周转金用于农村生产发展、移民个人小额贷款等方面。
有偿使用扶持金宜用于淹没乡镇企业、城镇工矿、商贸企业的生产发展和经营扶持，以安置移民为主的其他项目。
管理好扶持资金是一项重要工作，关系到扶持资金的使用效果，关系到库区经济社会的稳定与发展，关系到移民生产条件的改善与生活水平的提高，必须严格管理。
1．制定扶持资金提取、使用法规和实施细则，明确各类资金的所有权、管理权及使用范围。如无偿投入资金及工程项目数额较大的周转金或有偿资金，宜由省市审批；限额以下的周转金一般由县安排，企业法人、乡镇政府宜作为使用扶持资金的主体。扶持资金必须单独列项、专项管理，以便专款专用，防止挪用、挤占。
2．扶持资金的使用由财政部门或移民管理机构与使用方建立契约、合同等司法公证手续。
3．由有资格的单位对扶持资金的使用进行监督检查。如项目建设投资银行、财政部门、审计部门和行业主管部门及其派出机构、移民机构，按分工协作的原则担任监督、审定和检查任务。
4．聘请有资质、有经验的水库移民专家制定可操作性的扶持实施规划，使扶持资金在良性循环中运行。
5．库区扶持资金使用情况在县级以上与移民资金一样，接受同级人大常委会审议，乡镇要将使用情况公布于移民和村民中。
6．建立统计报表制，以检查和总结扶持的经济效果。
7．水库移民机构应为常设单位，人员相对固定，对移民搬迁安置，后期扶持连续管理，扶持资金与地方经济发展有机结合，发挥综合效益。
移民政策需要不断完善，移民后期扶持政策需要超前研究，针对移民过程中不断出现的新情况，应及时调整政策，防患未然，解决问题，以确保三峡库区经济发展和政治稳定，确保移民安居乐业。
作者简介：欧阳祖辉（1948-），男，重庆万州人，重庆市万州区政府副区长。
来源：重庆三峡学院学报
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