汕头房地产月刊――管好用好集体土地　维护农村社会稳定/谢楚汉　陈年好
汕头房地产月刊 总第113期 (2003.6 ) 探讨与研究
管好用好集体土地　维护农村社会稳定/谢楚汉　陈年好
&&&&当前，农村集体土地引发的问题给我们提出了新课题：如何管好用好集体土地，确保农村社会安定团结和经济可持续发展。
　　一、容易诱发社会不稳定因素的农村“涉土”问题
　　当前农村“涉土”问题主要有三种类型：
　　(一)新的违法用地现象。如私分宅基地、私卖工矿企业用地，越权审批，大搞“天女散花”式的违法建设，并由零星、分散向成片发展，村镇一级大办工业区开发区，造成新的土地低效扩张局面；有些村镇对一些边角地、闲置地长期丢荒失管，有的甚至纵容、包庇亲戚或家属违法占用；有一些土地使用者擅自改变土地用途，随意增加容积率，逃避应补交的土地有偿使用费，使大量应由国家取得的土地收益流失到少数集体和个人手中，严重影响了对土地的保护和合理开发、利用，造成政府管理土地市场的职能不到位，拉大了农村新的贫富差距。这是影响农村社会稳定和可持续发展“瓶颈”问题。
　　(二)征地费用分配混乱。根据土地法规定，集体土地属于农民集体所有。土地所有权也就是财产权，在征地补偿费的管理方面，农民属于弱势群体。一是过去国家征地只考虑保证被征地农民的生产和生活水平不降低，而没有从资产的角度考虑因征地而使农民失去赖以生存的财产。当国家和集体利益发生矛盾的时候，集体土地所有权往往难以受到法律保护。二是征地补偿费用在被征地集体经济组织和农民之间的分配不合理，使用管理较为混乱。三是被征地农民安置难。随着广大农民群众维护自身权益的法律意识不断提高，因征地问题而引发的群众上访呈上升趋势，越来越引起社会的关注。
　　(三)人多地少矛盾日益尖锐。据有关资料报导，未来5到10年，我国将有近2000万被征地的农民失去土地。失去土地的农民面临的是在城市国有企业职工大量“下岗”的前提下，城乡劳动力对就业岗位的竞争，强势农民与弱势农民之间的竞争。在社会保障体系尚未十分完善的情况下，人多地少造成的农民失业和农民“破产”，最容易诱发农村社会的不稳定因素。
　　另外，当前农业发展由过去的资源约束变为受资源和市场的双重约束，农业和农村经济结构不合理，农业综合效益不高，农民收入增长缓慢等问题日益突出，也是造成不稳定的根源。
　　二、管好用好集体土地，是解决“涉土”问题的前提
　　分析各地出现的“涉土”问题，可以发现都与集体土地有关，与违法用地有关，与征地补偿费使用有关，与农民利益有关，与某些基层干部的经济问题有关。如私分私用征地补偿费或管理不善、投资失败、私卖土地、私分宅基地和破坏耕地，毁林建设等等，都直接或间接触发其他经济问题。因此，管好用好集体土地，对解决“涉土”问题和维护社会稳定具有十分重要的意义。
　　(一)调整土地执法工作重心，执法重点放在村级。据广东省国土资源厅介绍，当前广东土地违法情况有80%出在村级。因此，解决“涉土”问题，应有所侧重。第一，针对村一级土地违法行为较多的实际，落实责任送法上门，整体连动重点突破，围绕“热点”、“难点”问题，形成宣传攻势，多打些“预防针”和“强心针”，尽量把问题解决在一线，矛盾化解在基层，化解在萌芽状态。第二，针对经常出现的“执法难”情况，应有效防止和妥善处理个别村镇或上级一些部门介入、参与、集体违法，根据新修改的《土地管理法》、《基本农田保护条例》和新《刑法》犯罪条款，做到执法必严。第三，建立健全点面结合、形式多样、渠道畅通的土地信访立体工作网络，实行定时定点领导接访和事后回访工作制度，重点加强对“问题村”的巡查监管，确保群众投诉渠道畅通，从而达到减压、降温、化解矛盾和解决问题的目的。
　　（二）对农村“涉土”的债权债务进行拉网式的大清查，并建立形成征地补偿款使用去向的动态监控引导机制。征地补偿款大多数额巨大（相对于农村来说），如何使用，对农村集体经济组织来说，是一个关系到集体经济积累如何保值增值的课题。集体经济组织的经济模式应企业化经营，但又有别于企业，一旦“破产”容易引发社会不安定因素。因此，政府有关部门应从保护农民权益和维护社会稳定的角度出发，对以前所有的征地批地项目及征地款的使用去向来一次大清理、大检查、大审计，在土地权属清楚的前提下，对尚欠农民土地款的，引导农民坚决予以起诉追回；对土地款折资入股的视其经营情况，通过审计量化债权债务比例，如发现其安全系数较低或资不抵债的，也要合理引导农民通过法律途径维护其自身权益。
　　(三)盘活集体土地资产，促进农民就业。
　　随着市场化程度的不断提高，土地的经济价值在流转中得到充分体现。提高农民收入，促进农民就业，除将农村剩余劳动力转向城镇和非农产业就业外，还要从农村发展的需要和提高农业生产率的要求出发，保证留在土地上的农民的收入增长速度跟上国民经济发展的速度，跟上城镇居民收入的增长速度。这就必须重点加强农村集体土地的资源管理和资产管理，增大政府对农村集体土地的投入，增加土地有效供给能力，主要体现在“保”、“补”、“造”、“整”四个字。“保”，即依法保护耕地，建立和完善市、镇、村三级耕地保护机构；“补”，指严格实行建设占用耕地“占一补一”的政策，在数量和质量或耕地开垦费上从严把关；“造”，即造地造田，保证基本农田面积不减少并逐年有所增加；“整”，是指大力开展土地开发整理，改造中低产田、建设“五化”农田和整治干渠，从而增加耕地有效利用面积，并改善耕地的耕作条件。通过转移农村剩余劳动力和盘活农村集体土地资产，促进农民就业，可持续地提高农民收入，从而确保农村社会稳定。
　　三、理顺农村集体土地产权关系，是消除不稳定因素的关键
　　当前影响农村社会稳定的“涉土”问题，表面看是集体土地的管理和使用，其实质是对物权的实际支配权。集体土地既然属于农民集体所有，其收益者已经很清楚。但是，农村集体土地所有权归集体所有，究竟是乡镇一级的集体？还是村委会一级的集体？或是经联社一级的集体？以前的“三级所有、队为基础”在农村体制改革已出现翻天覆地变化的今天，应怎样理解和实施，迫切需要有一个量化指标。个别村镇干部随意违法批地、卖地等非法活动，群众怎么能没意见？怎么能没有情绪？怎么不乘机学着也违法？所以说，农村社会不稳定因素产生的原因，是一些村镇干部权力失控，也是我们的政策在集体土地的所有权问题上缺乏可操作性，在对现行土地相关法律法规的解读问题上，多年来一直未能出台一部有关土地权利的专门法规，土地权利人难以用法律保护自身合法权益。现在我国将进一步加强农村集体土地确权，做好农村集体土地所有权登记发证工作，保证农民集体所有土地都能权属合法，界线清楚。这对保护广大农民的土地财产权，维护农村社会稳定将起到十分重要的作用。
(作者单位：澄海区规划与国土资源局)　
设计制作：日，有网友在奥一网网络问政平台爆料《汕头村官被指协助倒卖土地获利上千万》，投诉潮南区司马浦镇大西洋村集体土地遭到违法违规转卖一事。帖子发表后，经网络疯狂转载，引起党报《南方日报》两度关注，集体土地“被出租”23年后转卖的真相大白于天下。但是，没有追究相关人员责任。　　　　“被出租”11.9亩土地是否转卖？租地手续是否合法？所谓《征地协议》是否合法有效？现任村长是否参与卖地，或协助华侨转卖土地？现任村长是否有接受钟X武“中介费”？等问题都并不难调查，关键看当地政府部门工作效率。　　经媒体曝光后，地方政府是否有真正“动起来”呢？有待观察。　　
有村民投诉称，潮南区纪委找了多位村民调查了解此事，事实基本认定土地“被转卖”，现任村长没有被追究责任。在潮南区纪委调查时，现任村干部拿出了一份造假的“协议书”。这份协议书上冒充时任村长曾木宣的签名，被识破，系造假。　　9月10日，曾木宣在潮南区司马浦国土所写下书面证明，说明他当时没有在协议签过名字，盖章。当场，曾木宣要求调查人员对协议上造假签名进行“笔迹鉴定”。　　面对这些事实，潮南区有关部门是否继续保持沉默？“若当地持续保持沉默，必然会引发更多的关注与质疑。”9月4日《南方日报》“麦牙堂”如是评点。　　
难道汕头潮南区对这起伤害村民权益的事情会不理不睬吗？　　
大西洋村民小组属于汕头市潮南区司马浦镇美西村委会。司马浦镇是著名侨乡、广东省重点工业卫星镇，近年来经济发展迅猛，工厂聚集，车水马龙。但该村小组集体经济基础薄弱，仅剩下一块11.9亩大小的建设用地。　　据《南方日报》报道，汕头司马浦镇大西洋村“被出租”的11.9亩土地，且据传已于23年前“租”给泰国华侨。不少村民指出，当年出租其实不明不白，既没有正式合同，也没有经过村民同意。　　
有村民向南方日报记者反映：在现任村小组长的私自同意之下，未经村民会议讨论通过，华侨日前已将此地转让，且新的改建计划正在实施。　　
1988年担任村小组组长的曾木宣认为“基本属实”。曾木宣向南方日报记者坦承：“1988年上半年的一天，镇领导、美西村支书叫我去开会，说要壮大集体经济，引进华侨来我村小组租地办厂，建议将我们仅剩的11.9亩土地出租。我回来召集村民商量，但几乎所有的村民都表示反对，更没有谁同意我签订租地合同。不过，后来由村委会个别人出面，将土地强行租给了钟惠容。”　　
为了避免自己担责，曾木宣留下了当时的“合同”原件。南方日报记者仔细察看该“合同”，发现抬头为“征地协议书”，而内容反映的却是租地。　　
但奇怪的是，这份协议书上，既没有出现具体的土地面积，也没有甲、乙双方的任何签字或盖章，倒是与此事无多大关联的美西村民委员会盖下鲜红大印。南方日报记者找到几个时任村委会干部，均表示对此事“记不清楚”。　　
大西洋村民认为：“土地是村小组的，村委会根本无权处置，这份合同是典型的无甲方、乙方、鉴证人的‘三无’合同，属无效合同，既不是租地合同，更谈不上是征地合同。”　　
集体土地被私人转卖？不少村民向南方日报记者反映：在现任村小组长钟成潮的私自同意下，未经村民会议讨论通过，钟惠容近日已将此地转卖给村民钟表武，且新的改建计划正在实施当中。　　 　　 　　相关链接：　　 　　http://wz./Content/77979.htm
《汕头村官被指协助倒卖土地获利上千万 》奥一网网络问政平台　　 　　/html//content_7003095.htm
《南方日报》“麦牙堂”网络舆情分析　　 　　//content_.htm《广东汕头集体土地&被出租&转卖 23年难收回》9月8日《南方日报》公开报道　　
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汕头市澄海区程洋岗村：粤东的古巷古街古港口（组图）
在广东汕头的澄海，有座古老的村落，早在远古时代，先民就在这里生活。到唐宋时期，“凤岭古港”在此兴起。其后的一千多年里，它成为粤东重要的交通枢纽之一，这便是广东汕头澄海的程洋岗古村落。
）的澄海，有座古老的村落，早在远古时代，先民就在这里生活。到唐宋时期，&凤岭古港&在此兴起。其后的一千多年里，它成为粤东重要的交通枢纽之一，这便是广东汕头澄海的程洋岗古村落。远自南北朝和唐宋，乡民们就在这里繁衍生息，勤恳劳作，至今留下许多名胜遗迹。这个被史学界证实有1000多年历史的古村落，曾商贾云集，因文化昌盛而人才辈出，是粤东的水陆交通要塞。
　　今年早春二月，我从汕头乘公交103路来到程洋岗村。下车后，先去位于村旁的、名为&虎丘山&的小山丘。沿着两峰间的小径我攀上山顶，这里有古石刻。有宋代陆秀夫的&凤鸣歧岗&、&虎丘之月&。明代蔡栗庵的&振衣千仞&、海瑞的&片羽&。另有近代的康有为、蔡元培、饶宗颐、吴南生等人的镌刻。虎丘山上还有棵神奇的古榕树，因呈鸡形状，被称为&鸡翁古榕&。听说在过去，这棵树既被当做航海航标，又是离家游子的思乡树。
　　程洋岗的面积为1平方公里，村内面积连为43.5万平方米。现存的具有传统潮汕民居特点的古屋，最早建造于宋代。目前保存完好的祠堂有18座、府第33座;书斋31个。其中杏园、梅园、柏庐、松园等4个书斋最为知名，而杏园是其中最有代表性的。清代宰相刘墉亲自题写的&题襟馆&匾额，就挂在杏园的书屋正上方，据考证，是清乾隆五十七年刘墉题赠给程洋岗蔡氏的，如今保存完好。
　　慢慢踱步在古村，我看到大量的古旧宅第，庭院均有花草点缀。村边有古榕荷塘， 无数茂密的古榕树间，鳞次栉比排列着潮汕传统民居。永兴街、新兴街、顺兴街、源兴街，这些被钉在红色门牌上的街名，令人忆起旧时的繁华。老街两边那些斑驳褪色的&遵古法制&、&源和&铺号匾额，和已经破败不堪的南、北顺胜馆，是当年码头苦力待工馆所的遗址。身处程洋岗古村落，会有种时空交错的恍然。穿梭在古巷古街，注视着&三房巷&、&四房巷&等巷名，不禁联想到，生活在这里的先民，都是些人丁兴旺的望族。
　　古村仙巷门楼有株榕树，它的根部沿着石柱、砖缝，蜿蜒而上。呈现出门长树，树成门，墙长根，根成墙的奇特景象，属于程洋岗村独有的自然景观。据介绍，程洋岗村的榕树有100多株，它们散布在古村各个角落，长期以来荫庇这里的乡人，营造出安详宁谧的人间福地。其中的&麒麟大树&，位于公鸡（
）麓，最为著名。其树躯干雄伟挺拔，状如麒麟，因而得名。整整一下午，我悠悠漫步在程洋岗古村的各个角落。村里古榕浓荫蔽日，古寺轻烟袅袅，古宅门深掩映，古街则四通八达。条条又窄又长的古巷，给人一种恍若隔世的幽宁。可以说，程洋岗是个活着的千年古村，它远古的灵魂，依旧盎然。
　　以下游记图文来自POCO网友：dongdandd
　　上周六匆忙吃完午饭后就跑去和几个色友集中坐公车出发。
　　古榕浓荫蔽日，古寺香烟袅袅，古宅重门深掩，古街四通八达，
　　走在澄海区莲下镇程洋岗村那一条条又窄又长的古巷里，恍若隔世。
　　凤岭古港在唐宋时期就已经是海上丝绸之路出发点之一了。
　　这个被史学界证实是一个有着1000多年历史的古寨，历史上曾商贾云集，名人聚至。
　　08年9月，这个被人称为&活着的古村落&被广东省文联、省民协认定为首批广东省古村落。
　　但长期以来，程洋岗深藏闰中人未识，平日游客罕至，与其丰富的旅游资源形成巨大反差。
　　古寺前古朴的四柱石牌坊，横匾上镌有&千年宝光&四个遒劲的大字，因传承香火于武当山，故石牌坊上也有&凤来武当&之题刻。
　　牌坊后的丹砂古寺正门左右两侧还各有石雕一尊，左侧者身着倭服，手托帽子做谢罪状，其脚下刻着：&倭寇犯境，烧杀劫掠猖狂，立此倭身，千秋请罪。&
　　右侧为手托灵芝的林厝园人的林道乾石雕。林道乾像脚则刻着：&林氏悟梁寺左林厝园人擅海禁利累村兵燹&。资料中对林道乾是这样介绍的：&林氏是一位集众反海禁的海上武装头目，因祸及乡民，故也于此手抱灵芝，立地护寺，成为该寺的守护神&。
　　丹砂古寺原名紫宵楼。据称于明成化十三年(1477年)建成，后为倭寇焚毁。明天启年间，由僧人重建。后历经数次兴废。而寺门石匾&丹砂古寺&四字乃清康熙年间澄海知县王岱所书。
　　村里有太多太多的故事和古迹，具体可以见百度百科(点我)，还有一个记者报道(汕头周庄)。
　　据传创建人是位武探花，兵败愤而出家，建寺规模型制照搬武当山寺观。
　　寺中三宝之一神案前的陨石香炉。
　　太喜欢这种风格了。
　　寺庙相当宁静，走在里面，挺舒服的。
　　寺庙里的一面墙。
　　那时候顾着看手，拍了这张有点傻B姿势的照片。
　　猥琐三人组。
　　屋顶，很喜欢留意屋顶上的装饰。左边的已经断了一半了。
　　寺庙外面有很多装饰画还有题字，不过很多都因为缺乏保护而破碎了。
　　逛完古寺就开始了完全没有头绪，一味乱逛的古巷之旅了。
　　因为巷子里面有太多名称太多过往，我又不善于挖掘资料，所以以拍照为主。
　　出去走走就是要享受当地的氛围，太拘泥于文字反而太累了。
　　左图是N多小巷中一条，右边是露天厕所，细看会发现很多墙壁都是用刻有神或者貌似墓碑的石牌堆成的，汗。
　　很多巷子墙面已经剥落了。
　　不时有小狗突然跳出来狂吠，吓死。
　　很多巷子边都有一只石猴，或者像狸猫的物体，-_-! 或者直接就是一块小石碑上面刻着石敢当。
　　后来回来查了一下才发现原来是这意思：石敢当是立于街巷之中，特别是丁字路口等路冲处被称为凶位的墙上，用于辟邪的石碑。
　　右边是在小巷中间的一口古井，还有水哦。
　　哇，这个也是一文物来的了。小时候用过。
　　漂亮的陶瓷雕花屋顶。
　　连28寸的单车都这么有感觉。
　　一户人家的大门。残旧的木门主体和鲜红的门联形成强烈对比。
　　巷子里大多数电线都是裸露在外的，错综复杂。
　　三重门，呃。
　　巷子里充满了四处走动的鸡鸭鹅，猫狗猪。俨然一个自然农场一样。
　　发现村子里面的池塘水还挺黑的，呃。
　　后来逛了一大圈突然想到看过有人在山上往下拍全景的照片，于是找了座山，爬了上去，那个艰苦，在山脚差点给一大群鹅围攻，汗。
　　那座山其实没什么路可走的，徒手爬上去后发现原来上错山了，汗。没拍到什么，咳咳。
　　后来经过一条小巷似乎是以前的市场，房子双层结构一字排开，楼下的是店面式的，还有一个落地的大石桌，难道是卖猪肉的?
　　不过挺有乌镇周庄那种古镇的感觉。
　　这也是号称&南方周庄&让我唯一产生联想的地方，咳咳。
　　今天没开业。
　　村口的塔楼，上面有个广播。
　　村口公路对面的巨型广告牌，咳咳。
　　感觉时间还是挺仓促的，特别是等到下午五点多太阳有点下山了，匆忙的赶去坐车。
　　下次吧，我会好好的拍一些照片的。
　　特此感谢新认识的
　　肌肉小熊为大家免费提水提衣服尽心尽力完成后勤工作，
　　我一张都没有拍的自信公务员小姐摸斗(实在按不下快门-_-!)，
　　还有可爱气质认识我的小学美女老师(我实在都没有记住名字)，
　　还有邀请我同去的老咸同学。
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汕头经济特区统一征地及划留农村集体建设用地若干问题的规定
发文单位：汕头市人民政府 发布日期：执行日期：　　为保证汕头经济特区土地统一征用工作的顺利进行，适应特区经济和城市建设发展的需要，根据国家和省有关土地管理的、及《汕头经济特区土地管理若干规定》精神，现就特区范围实行统一征地及划留农村集体建设用地的有关问题作如下规定：
　　一、特区范围内可供开发的属于农村集体所有的土地，根据国家建设需要，由市政府依照法律的规定统一征用（包括成片预征），市国土局负责具体实施。其他任何单位和个人均无权直接征用集体土地。
　　二、由市国土局根据城市建设规划分期分批确定征地范围，统一按规定与被征地单位商定补偿、安置方案，并与被征地单位签订征地合同书（或预征协议书）。被征地单位应服从国家建设需要，不得哄抬地价，不得任意附加条件或以其他种种理由阻挠征地工作的正常进行。违者，依法处理。
　　三、未经市国土局批准，村民委员会、农村集体经济组织等任何单位和个人不得改变原有土地的地形地貌和使用性质；严禁违章兴建永久性、半永久性和临时性建筑物。
　　四、征地补偿费和安置补助费标准按《广东省土地管理实施办法》以及省、市现行有关规定执行。其中预征的土地在未正式建设使用前仍由当地农民继续耕种，市国土局按照征用面积和补偿标准先付百分之十的补偿款，以后每年支付百分之三十，至全部付清为止。超过三年尚未付清的部分，应把物价上升指数补上。被征地单位的“农转非”由市国土、计划、公安、粮食等部门按实际征用耕地面积给予办理手续（超过上级下达指标部分由市自行解决）。
　　五、被征用土地除属个人的附着物和青苗，其补偿费付给个人外，征地补偿费和劳力安置补助费，由被征地单位用于就近兴办企业，解决因土地被征用而造成的多余劳力的就业安置，不得以任何理由占用和挪作他用。
　　六、被征地的村民委员会可按被征耕地面积百分之十的比例向市国土局申请划留集体建设用地（以下简称预留自用地）。预留自用地主要作为村发展第二、三产业用地以及按规定标准安排农村居民宅基地。预留自用地由市、区国土和规划部门给予划界树桩，明确权属范围，并根据土地利用总体规划和城市建设总体规划，编制各村建设规划，报经市政府批准后按规划安排建设。获准划留的集体建设用地，应按规定交纳耕地占用税和征（用）地管理费。
　　七、农村预留自用地需要进行建设时，应报市国土和规划部门批准，领取《建设用地规划许可证》、《非农建设用地许可证》和《规划许可证》后，方可进行建设。凡未经批准转为国有土地和未开发建设的，其土地使用权不得转让。
　　八、农村预留自用地的市政设施配套费按核定应征全额的百分之十计收；其自筹资金兴建公共福利设施的用地给予全额免交。
　　农村预留自用地经开发建设后确需将土地使用权连同地上建筑物及其他附着物转让的，应具备土地使用权转让的条件，报市国土局批准，转为国有土地，并由市国土局按规定与用地单位签订土地使用权出让合同，同时办理权属变更登记手续和按规定确定土地使用年限、补交地价款。
　　九、农村被征用的土地和预留自用地原负担的农业税和粮食征购任务，按规定相应核免。
　　十、市直有关部门和区、镇政府优先安排被征地的村发展“三来一补”企业，区、镇办的企业优先安排被征地农民就业。
　　十一、各级政府和有关主管部门对各村征地补偿补助费的使用、“农转非”指标的安排、预留自用地的建设进行监督检查，及时纠正和依法处理各种违反规定的行为。
　　十二、本规定自公布之日起施行。汕头市人民政府
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