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关于城市农民工社会保障问题的思考
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关于〖关于城市农民工社会保障问题的思考〗的最新评论：
我国社会正处于工业化与城市化的转型期，农村劳动力向城镇及非农产业转移，是未来社会发展的必然趋势和现代化的重要标志。过去20多年的我国经济增长中，有21%直接来源于劳动力的流动，特别是农村劳动力向城市转移。通过稳步发展第二产业、大力发展第三产业，我国农村劳动力转移就业空间得到拓展，近年来已有超过2亿农村富余劳动力实现了向非农领域的转移，农民工为城市和国家经济发展都作出了巨大的贡献。
　　然而，随着市场竞争的加剧，农民工在城市就业和生活过程中存在的就业、生活等风险越来越突出，农民工问题受到社会各界的广泛关注，城市农民工的社会保障问题也成了政府极为关注的社会问题。进城农民工能否获得社会保障权益以及子女受教育权，已被看作是融入城市的重要标志。尽管农民工在城镇面临的困境已经引起了社会各界的广泛重视，但是，目前农民工群体的社会保障制度的建设仍显得异常苍白，部分地区虽然出台了与农民工有关的一些社会保障政策措施，但初步效果并不理想，农民工的社会保障问题仍然很多。
　　一、城市农民工面临的社会保障问题
　　农民工指的是由农村进入城镇从事非农职业，但户籍身份依然是农民的劳动者。他们是介于农民和工人(市民)之间的一个社会阶层。因为从职业上看，农民工已不再是从事农业生产的农民，而是在城市从事第二、三产业的工人，但从身份上看，他们仍然是农民，因为他们的户口仍留在农村，他们的“家”仍然住在农村。农民工特殊的社会身份表现为两个方面：一是职业身份，农民工主要从事的是一些非正式的职业或边缘职业，如建筑业、采矿业、服务业以及个体经营或自谋的职业；二是户籍身份，即农民工虽然进城务工，但其身份归属依旧是农民，大部分城里人仍然把农民工视为农民对待。他们是游离于城镇居民之外的边缘群体和弱势群体。当农民工在城镇就业、特别是在民营企业中就业，当他们生活遭遇风险与困难时，没有相应的社会保障体系为他们提供援助和保护。特别是目前就业的困难，农民工中的多数以维持较低的生活标准和维护基本的生存环境为首要的保障需求，以户口身份为准入条件的就业、就学、人事、保险、福利、医疗等相关制度仍将他们拒之门外。
　　(一)城市农民工社会保障的现状
　　1.工作条件差，缺乏劳动保障服务。农民工中的大多数人集中在一、二产业的职业岗位上，一些企业片面追求效益指标，忽视安全管理，产生大量事故隐患和不安全因素，加之农民工自身安全保护意识薄弱，导致工伤事故屡屡发生。面对严重的安全生产隐患，农民工最缺乏的就是社会保障机制和劳动保障服务。由于不享有工伤保险权，遇到工伤事故时，往往家破人亡。
　　2.医疗保障水平较低，被排斥于医疗卫生保障体系之外。农民工没有享受医疗保障制度，尽管农民工是以青壮年为主的群体，但在疾病侵扰时，由于缺乏医疗保障，不能及时就医，病情往往被拖延。农民工医疗保险权益的缺失，导致有病不能就医，小病酿成大灾，甚至丧失劳动能力，刚刚脱贫或已走上小康之路的农户，也常常“因病返贫”、“因病致贫”。据调查显示，有36.4%的农民工生过病，甚至多次生病。他们生病以后有59.3%的人没有花钱看病，而是仗着年轻、体质好，硬挺过来的。当然另有40.7%的人不得不花钱看病，但看病支出绝大部分是自费，用人单位为他们支付的很少。
　　3.农民工不享有失业保险保障，失业率高。大部分农民工的生活地域比较狭窄和封闭，自身交往与视野的局限，在就业过程中农民工有时失业时间比就业时间还长。城市居民在失业期间，享有失业保险，但农民工由于不是城镇职工，不享有失业补助，在失业期间，他们多数是靠自己过去的积蓄生活、靠向亲友、老乡借钱生活，也有一小部分人不得不离开城市回家去。据调查，前者占77.2%，后者占14.6%，并且无一例得到劳动单位或地方组织的帮助。
　　4.不能享受城市社会福利与社会救助。目前，城市的社会救助、社会福利项目都是基于户籍制度建立和运行。城市外来人口由于没有城镇户籍而无法获得城镇的社会救助和社会福利。在最低生活保障方面，城镇“低保”并没有向农民工张开，《城市居民最低生活保障条例》将没有城市户口的农民工群体排斥在外。社会福利方面，义务教育福利制度也是城乡二元结构的，农民工子女由于没有城市户口在城市就学要交很高的一笔赞助费，农民工群体显然不能享受城镇的义务教育福利。住房福利方面，于日起实施的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》的适用对象也限于城镇最低收入家庭，而将农民工群体排除在外。
　　(二)城市农民工社会保障缺失的原因分析
　　1.城乡二元社会结构和户籍制度是体制原因。计划经济时期形成的城乡二元社会结构是造成农民工社会保障权缺失的体制原因。城乡二元社会结构使城乡严重分离，城乡分割的户籍制度是传统的就业制度模式和二元社会保障制度构建的基础。户籍制度不但加深了农民与城镇居民在经济、文化、心理方面的隔阂，也使农民同时失去了在城镇就业的机会和享受社会保障的权利，农民成为被计划体制彻底抛弃的局外人。“农民”作为一种身份标记，长期局限在广大农村。随着社会的发展，城乡二元社会结构的消极作用已显现出来，它不仅造成了城乡之间多方面的不平等，而且也使得农业发展滞后，农民收入低下，影响了我国城市化的进程，影响了农民以及农民工社会保障制度的建立与发展。
　　2.立法不健全是法律制度原因。改革开放以来，我国政府及相关部门先后出台了一些有关城镇职工养老、工伤保险、医疗保险、最低生活保障等方面的法规。虽然其中有的法规对有关农民工社会保障问题作了相应规定，但都是一些原则性的规定，使用的语言十分含糊，大多不具操作性。迄今为止，我国仍然缺乏全国性的农民工社会保障立法，只有一些零散的地方性法规及一些规范性文件加以规定。这就使企事业单位在交纳农民工保险金义务的履行方面很难履行法律的强制力，也无法通过司法的途径来保障其履行。
　　3.企业和农民工双方都不自愿是现实原因。目前对企业而言：第一，对进入企业的农民工来说，现在第一位的是增加工资收入，社会保障问题不是当务之急；第二，企业雇用农民工图的是廉价，让农民工加入社会保障体系，势必增加企业的经营成本；第三，农民工流动性大，交社会保障费得不偿失。对农民工而言，一方面由于其工作的流动性，担心享受不到缴纳社会保险费带来的利益，另一方面，认为不参加社会保障可能得到相对较高的工资，因此也不愿意参加社会保障。
　　二、建立城市农民工社会保障的意义
　　农民工的社会保障体系的构建是一件势在必行的事情，是对我国工业化和城市化发展有利的事情：
　　第一，有利于推进我国城市化进一步发展。城市化已成为国家的重大发展战略选择之一。中国城市化的任务，不仅是要把几亿农民从农业劳动者转变为非农产业劳动者，而且是把几亿乡村人口转变为市镇人口。为了使人口城市化过程与农业劳动力非农化过程同步，就必须使农民工彻底告别土地，变成真正依赖非农产业而生存的“城市”人。为此，必须给进城的农民工提供一个基本的生活保障，逐步将他们纳入城镇社会保障网络中，使这一部分人彻底告别土地，结束时城时乡的“边缘”生活。农民工的社会保障是一个战略问题、全局问题。有资料显示，进城农民返回农村的比例很低，这意味着农民工中的很多人将长期居住在城市。现在的农民工都很年轻，如果他们年老时继续滞留在城市，一旦落入贫困，变为城市“低保对象”，政府最终要去管。所以，现在把农民工纳入社会保障体系，政府具有主动性；将来农民工转变成城市“低保对象”，政府就只有被动应付了。
　　第二，有利于城乡社会保障体系有机衔接。目前城市养老保险体系中存在的一个严重的问题是，随着人口老龄化的到来，养老保险账户收支难以平衡，未来当城市居民中独生子女这一代人成为养老保险的主要交纳者时，人口结构将会朝着更加不利的方向发展，养老金账户将面临更为严重的清偿危机。对此，我们目前改革的主要方向是试图通过个人账户的设立和“做实”，并将做实以后的个人账户基金进入资本市场保值增值来解决将来的问题。但是要完成养老保险体系这一转轨和个人账户的做实，我们需要一笔数额巨大的转轨成本。由于当前转轨成本的不到位，我们现在只能继续实行过去的“现收现付制”的养老保险体系，所谓的个人账户处于“空帐”运作状态。即便如此，我们每年还需要为平衡现收现付的养老保险账户投入大量的财政性资金。
　　因此，在城市养老保险体系中有步骤地引入一定数量的目前还处于青壮年的农民工，就可以改变由于人口老龄化和独生子女政策所带来的人口结构不合理的情况。吸纳这一群体进入城镇社保系统，有利于缓解当前城镇社保压力。因为进城农民工与城镇国企职工相比普遍年轻，一旦吸纳他们进入，他们将有很长的缴纳各种社会保险费特别是养老保险费的积累时期，他们领取养老金的时间普通在30到40年之后，这一较长的缓冲期为解决城镇社保资金不足提供了可能。&　　第三，有利于企业的长期利益及国家的长治久安。农民工参加社会保障，对其本人来说，即期收入会有所减少，但费率很低，也能负担得起。对于企业主来说，经营成本肯定会提高，但同社会保险相比，其非工资性成本可大大降低。企业为农民工加入社会保障而付出的经营成本是很低的，以牺牲企业主很少一点短期利润，换取企业的长期利益及国家的长治久安，从战略的角度看是值得的。
　　总之，无论是从农民工自身的需求出发，还是从企业的角度出发，或者是从今后社会保障制度的顺利实施考虑，都应该将农民工这一群体纳入社会保障体系。
　　三、完善城市农民工社会保障体系的对策
　　建立面向农民工的社会保障体制面临着许多困难，除了方方面面的具体问题外，一个主要原因在于新旧体制之间产生的结构性摩擦与矛盾，旧制度不再适用于新的社会环境，而且还继续阻碍和排斥着新制度的建立。一些学者针对现行社会保障制度存在的弊端，呼吁尽快建立和出台面向农民工群体的社会保障制度，并提出了一些切实可行、有针对性的制度构想。针对目前存在的制度障碍，当前可采取以下对策完善城市农民工社会保障体系：
　　(一)尽快将农民工纳入城镇社会保障体系
　　将农民工纳入城镇社会保障体系，当前可供选择的途径有二：
　　1.以户籍制度改革来改变农民工农村身份，将其变成“城里人”，由此进入城镇社会保障体系。这种途径是在充分考虑到现有户籍制度的前提下提出的办法。它承认由现存户籍制度所带来的城乡二元分割以及由此带来的城乡居民在就业、住房、医疗等各方面社会福利的差别。在此前提下，通过改变户籍身份，进而进入城镇系统，并顺势进入城镇社会保障系统。这里的关键是通过何种方式变更户籍。
　　近年来，各地纷纷推出新政策，上海、宁波、乌鲁木齐、石家庄等先后打开户籍大门，上海改户籍制为居住地制，宁波取消农转非，乌鲁木齐只要有合法固定住所和稳定收入便可落户，石家庄市的力度更大，共推出七条“入市”标准，其中一条是只要被聘为合同制工人，工作期满两年的即可入户石家庄。目前正在全国展开的户籍制度改革已经显示，我国户籍迁移管理制度改革的基本思路是取消以商品粮为标准划分农业户口和非农户口，代之以居住地来划分城乡人口。以职业确定身份，建立以常住户口、暂居户口和寄居户口三种管理形式为基础的登记制度。逐步实现居民身份证、公民出生证为主的证件化管理，实现以住户、生活基础为落户标准，同时与政策控制相结合的户口迁移制度。新的户籍制度的实现将最终取消农民进城落户的限制。因此，农民工通过变更户籍从而改变身份进入社会保障体系的途径，随着城镇户籍制度的深化改革将变得可行。
　　2.将已在城镇就业的农民工直接纳入城镇社会保障网。这是一种绕过当前农民工的户籍壁垒，无论户籍制度今后发生怎样变化，而以就业形式作为标准。以居住地为原则，在同一企业，无论你是农民工还是城镇职工，享有相同的社会保障待遇的方法。目前，随着城镇社会保险覆盖面由国有企业、集体企业向民营企业、私有企业的逐步扩大，这一途径也正在吸纳一批农民工进入城镇社会保险范围。但是，当前建立企业的社会保障体系最大的障碍是农民工的高度流动性。随着城市化的发展，将有大量的农民工随着工业化和城市化成为城市居民，这是必然趋势。但是，就每一个农民工来讲，成为哪个城市的居民，是否长期定居在某一个城市，还是一个未知数。因此，为农民工所建立的社会保障体系与现行的城市居民社会保障体系应该有一定的差异，可以将他们交纳的社会保险费以个人账户的形式存在。这些个人账户基金在必要时可以与城市居民社会保障体系的基金统筹使用，但一旦当农民工需要流动时，其个人账户应该跟随他一起流动，带到另外的城市，如果他永久性地回到尚未建立社会保障体系的原籍地时，可以一次性地提取现金。为此应建立农民工个人保险转移机制。据有关统计资料，全国劳动保障城域网建设覆盖率已达70%以上，可在此局域网基础上构建与农民工社会保障体系相适应的一体化管理和网络服务系统，为农民工办理全国联网的社会保障卡，社会保障卡记录农民工个人有关信息和社会保障账户资金的收支情况，通过银行代理农民工的社会保障业务，不管农民工在哪里工作，持有社会保障卡就能够比较方便地领取社会保障金。通过这种将农民工个人社会保障账户做实的方法，我们就可以解决因农民工的高度流动性所带来的困难，而且从操作的角度来看，在农民工通过变更户籍进入城镇社会保障体系之前，采取这种方式建立农民工的社会保障体系是比较可行的。
　　(二)建立保护农民工的相关制度
　　1.建立农民工工资支付保障制度。要加快建立农民工工资支付监控制度和工资保证金制度，确保农民工按月足额发放工资。国家劳动部门应加强对企业支付农民工工资情况的监督，并采取有效手段保障农民工工资的发放。为避免发生严重拖欠农民工工资情况出现，可建立农民工工资保障金制度。根据雇佣的农民工情况，强制用人单位在开户银行按期预存工资保障金，实行专门账户管理，劳动部门对资金账户进行监管。一旦发生严重拖欠农民工工资现象，由劳动部门动用预存工资保障金发放农民工工资。对于未发生拖欠农民工工资的用人单位，可在一定时期后将预存的工资保障金退还用人单位。
　　2.建立农民工子女教育制度。农民工在城镇就业，按规定缴纳社保基金后，其子女应该享有与城镇人口子女平等的教育权利。具体操作上，在城镇有稳定工作的农民工，子女凭劳动部门和派出所出具的证明可就近入学，在学费的缴纳方面与城镇居民子女同等待遇。
　　3.建立低收入农民工住房保障制度。政府在统筹建设经济适用房、廉租房等解决城市低收入居民住房困难的同时，应采取各种有效方式将其中一部分专门出售或出租给进城务工时间长、住房困难的农民工居住，保证低收入农民工起码的住房条件。
　　解决农民工的社会保障问题，避免出现类似于国外的城市贫民窟及其相关社会问题，采取一定途径分批分步骤地吸纳进城农民进入城镇社会保障体系是大势所趋。适应农民工收入不确定、不稳定，经济承受能力较低的特点，农民工社会保障制度的建立应当坚持分阶段实施、逐步完善的原则。
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作者：迟福林&主编
出版社：中国经济出版社
出版时间：2014年02月
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