南非海军和非洲海上安全
作者：知远
　　近些年，非洲之角海域频发海盗袭击事件，这使非洲的海上安全问题成为国际社会的焦点。最近一段时间非洲联盟提出了“解决非洲问题的非洲方案（African solutions to African problems）”的承诺。尽管如此，非洲国家对保卫非洲海域的安全很少有积极的贡献。不过正像非洲战略研究中心（Africa Center for Strategic Studies）（位于华盛顿特区）的学者和分析家奥古斯塔斯&沃格尔（Augustus Vogel）指出的那样，保卫非洲海域的安全对非洲非常重要。非法渔猎活动侵蚀着非洲的经济发展，降低了其应对食品安全挑战的能力；海盗活动使非洲的贸易和投资活动风险更高、成本高昂；非洲大陆正逐渐成为毒品贸易活跃的地区；毒品贸易的发展反过来又使得国际犯罪组织在某些非洲政府获得了庇护地，削弱了这些国家政府解决其它国家性问题的能力；非法的商贸活动（如石油盗采、假冒伪劣商品等）影响到了合法的商贸活动和世界市场。简而言之，非洲许多紧迫的威胁都来自海上。
　　国际社会可能最关注的问题是，作为亚撒哈拉非洲地区最强大的海军力量，南非海军对非洲的海上安全并没有做出应有的贡献。本文将首先对南非海军的历史做一描述，其历史有助于解释一些同时代海军的缺点。然后我们将介绍南非海军目前的能力，强调其面对的种种限制。本文将以展望未来做结，并建议南非海军采取一定的步骤和措施来对非洲做贡献，或者说为南部非洲的海上安全做贡献。
　　一、南非海军简史
　　要完全把握限制今日南非海军行动效力的“哲理性（philosophical）”性素，我们有必要好好了解一下这支海军的历史。南非首支官方正式的海军部队组建于1885年。当时的南非海军是纳塔尔殖民地（Natal Colony）（南非的原称）认识到英国和俄国在阿富汗紧张局势所带来的紧迫威胁的结果。从技术上而言，这还是一支海岸炮兵部队，纳塔尔海军志愿服务队（Natal Naval Volunteers）从未参与一场海上交战。然而，与众不同的是，这支部队作为英国军队的一部分参与了第二次盎格鲁-布尔（Anglo-Boer）战争，并于1906年镇压了祖鲁（Zulu）的反叛。
　　1905年，在纳塔尔殖民地之后，开普敦殖民地（Cape Colonial）政府建立了一支皇家海军志愿者后备队（RNVR Royal Naval Volunteer Reserve ）的分支，也就是我们所称的“开普敦海军志愿者服务队（Cape Naval Volunteers）。”1910年南非联盟在第二次盎格鲁-布尔战争后正式组建，海军志愿者服务队也进行了扩充，将整个联盟包括在内，1912年组建了皇家海军志愿者后备队南非分队，由皇家海军指挥。在第一次世界大战期间，皇家海军志愿者后备队南非分队经过动员之后，提供了12名军官和267名舰员，他们在每个一个战区都提供过服务。
　　第一次世界大战的经历使南非联盟政府认为，有必要发展一支全面的海军，于是1922年南非海军服务署（SANS South African Naval Service）成立，对皇家海军志愿者服务队南非分队的志愿者们提供的能力进行补充。南非海军服务署的出现使南非拥有了第一批海军舰船，通过贷款从皇家海军采购的1艘调查船和2艘扫雷舰。这些舰船于日服役，用上了HMSAS（意为他的威严的南非舰船）的前称，这一天也被定为南非海军的诞生日。
　　尽管有了一个好的开始，但对于毫无经验的南非海军服务署来说，事情很快就糟糕起来。大萧条导致的全球效应导致预算锐减。1934年，南非海军服务署所有3艘舰船重新又回到了皇家海军，到第二次世界大战在1939年爆发的时候，“它实际上已经停止存在了。”战争的迫切需求促进联盟政府以一个新的名字来启动其全时海军能力建设，这就是南非海上防卫军（SDF Seaward Defence Force）。这支力量快速发展，到1945年的时候，其人员规模已经达到10000多名各级军官，以及89艘各类舰船（所有都是由商船改装而来）。海上防卫军舰船在南非和地中海战区值勤。同时和第一次世界大战以来，皇家海军志愿者后备队南非分队继续向皇家海军提供人力，其队员几乎在每一个海上战区都服务过。1942年南非海军再次更名，这次叫做“南非海军部队（South African Naval Forces）”。1944年，南非海军获得了其首批真正的战舰，3艘“洛赫（Loch）”级反潜护卫舰。其中1艘战舰“纳塔尔（Natal）”号曾经有出色的战斗经历，取得了巨大的成功：离开造船厂仅仅数小时之后，前往训练海域的途中，它就锁定和击沉了1艘德国潜艇U-714。
　　第二次世界大战后，这支海军进行了最后一次更名，1951年正名取名为南非海军（South African Navy）。其后这支海军经历了一段扩充的时期，可被视为其全盛期。1957年至1962年间，南非海军接收了6艘具有蓝水作战能力的舰船：1艘15型护卫舰、2艘W级驱逐舰以及3艘12型护卫舰。所有这些战舰都是根据西蒙斯顿（Simon&s Town）协议从英国采购的。这段时间南非空军（SAAF South African Air Force）又列装了一个中队的“阿芙罗&沙克尔顿（Avro Shackleton）”远程海上巡逻机、一个中队的“布莱克本（Blackburn）”（后来是“霍克&西德尼（Hawker Siddeley）”）的“海盗（Buccaneer）”海上打击飞机，列装了舰载反潜直升机，大大提高了南非巡逻和保卫其海洋环境的能力。1967年南非海军采购了丹麦油船“安南（Annam）”号，并于后来将其改装成在航补给船“塔菲尔伯格（Tafelberg）”号，从而具备了执行远程任务的能力。20世纪60年代末和70年代初，南非从法国采购了3艘“莞花（Daphné）”级潜艇，使南非海军成为了一支规模较小，但能力平衡的海军，有能力与其它国家海军一争高下。
　　从1948年间开始统治南非的荷裔南非人（Afrikaner）民主主义政府一直到1994年种族隔离朝代结束，南非对英国都有很深的敌意，这是英国在南非长期殖民的历史使然。尽管如此，由于认为苏联带来的威胁，从第二次世界大战结束一直到20世纪70年代中期，南非在未来与苏联的战争中同英国和西方国家站在一起似乎是自然明了的事，南非就应该是“开普海航线的保卫者（Guardian of the Cape Sea Route）”。由于南非海军和皇家海军之间的紧密联系，两支海军中的许多高级军官都认为：“尽管名字和行政管理范围各异，但南非海军可以说是皇家海军的一个分支。”然而，南非政府的种族隔离政策导致英国根据西蒙镇（Simon&s Town）协议于1975年撤出，因此结束了南非和皇家海军间紧密的历史联系。
　　20世纪70年代晚期，南非内外交困，一方面面临着越来越强的国际独立，另一方面由于西南非洲（现在的纳米比亚）的反暴乱战争，由于参与安哥拉的内战和罗德西亚（Rhodesia）（现在的津巴布韦）的战争，导致了沉重的财政负担。这种被孤立的状态，再加上联合国授权的武器禁运，使南非海军越来越不可能响应西方的号召在对抗苏联海军的战争中发挥作用。因此，1977年南非国防部（SADF South African Defence Force）将南非海军的定位降为一支海岸力量。南非海军取消了从法国采购2艘A69型轻型护卫舰和2艘“阿古斯塔（Agosta）”级潜艇的计划。不过从以色列采购“雷瑟夫（Reshef）”级导弹快艇的计划并没有放弃，最终有9艘该级舰进入南非海军服役，3艘在以色列建造，6艘在德班（Durban）建造。这些导弹快艇于1977年7月至1986年7月间陆续进入南非海军服役，装备了6至8枚“天蝎（Scorpion）”反舰导弹、2座“奥托”Melara76/60毫米两用舰炮。1986年7月时，20世纪50年代晚期和60年初服役的最后一批护卫舰已经退役，导弹快艇自然成为了南非海军在20世纪80至90年代作为海岸力量的主力。
　　20世纪70年代末，南非海军面临的预算环境非常苛刻，它已经找不到任何的办法来保持以往的规模和能力。这些导弹快艇常常被用来向敌后战线插入和回收特种作战分队，对一些更远更秘密的作战行动而言，海军也有力量可用，那就是潜艇，潜艇能够更快、更有效地执行复杂而困难的任务，将少量的人员送至目标区，将在任务完成后完整地送回。它们还担负更多传统的海军任务。一位观察家在1985年曾经声称，“苏联海军在该地区的机动使我们感到阴影重重。”他所提到的这种机动主要就体现在潜艇上。很显然当时他们（南非海军潜艇）已经非常适应这类行动，至少并不逊色于其它的潜艇。
　　20世纪80年代初期，除了采购4艘本国建造的小型猎雷舰外，南非海军在这一时期唯一重大的海军采购是由本国设计和建造的6000吨（满载排水量达到12500吨）支援舰“德拉根斯堡（Drakensburg）”号，该舰于1987年服役。在此三年前，南非海军另外一艘支援舰，老旧的“塔费尔堡（Tafelberg）”号已经完成了翻修，该舰可以搭载一支连级规模的登陆部队、2架中型直升机、6艘小型登陆艇以及1个小型医院。该舰为南非海军提供了有限的两栖支援能力。从某种程度上来说，这让南非国防军指挥官具备更强的机动能力，从而可以实施跨越边境的作战行动，打击西南非洲人民组织（SWAPO South West Africa People&s Organization），安哥拉人民解放运动（MPLA People&s Movement for the Liberation of Angola）的支持者以及位于安哥拉的古巴军队。然而，这种两栖能力从未进行作战运用，1993年，“塔费尔堡”号退役。
　　对南非海军而言，1990年至1994年，也就是南非向民主化推进的时期是一段阵痛期。日南非海军成立68年诞生纪念日的时候，由于国防预算大规模削减，南非海军不得不减员23%。此次大削减的另一个后果是导致长期运作的国产潜艇建造计划下马。这一阶段的重大采购是1993年2月采购了“朱温特（Juvent）”号，该船原来是为苏联海军建造的1艘北极破冰支援船。南非海军采购该舰后，更为“奥特尼奎尔（Outeniqua）”号，替代了已经退役的“塔费尔堡”号，在支援南非在南极洲的研究基地上发挥重要作用。但遗憾的是作为费用削减措施的一个组成部分，2005年该船被卖给了私营部门，南非海军又一次失去这样的能力。
　　二、今天的南非海军：能力
　　随着种族隔离制度的结束，南非国民大会（ANC African National Congress）在尼尔森&曼德拉（Nelson Mandela）的领导下于1994年通过南非历史上首次民主选举上台执政，并一直保持权力至今。新政府继承了原有的南非海军，当然力量是非常弱的。1990年实施的减员减编影响到了能力和士气；2艘支援舰船到2005年的时候只剩下1艘，大量适合在地中海和平水域执行任务的打击飞机已经老化，急等更新；另外3艘柴电潜艇已经快到了服役寿命末期（所有的3艘“莞花Daphnés”级潜艇都将于2003年退役）。那个时候甚至有人会担心，南非海军可能不会以任何有用的形式和面貌存在和出现了。因为新政府有非常紧迫的社会经济问题需要去解决，再加上南非当时与其邻国处于和平状态，没有什么突出的军事威胁，所以许多人认为南非军队将大幅削减规模和能力，甚至都有全部解散的可能性。
　　当然，这幸好没有发生，那对南非海军来说是一场灾难。南非新政府没有让种族隔离时代的南非国家军队及其附属的解放运动武装部队“解除武装、复员解散以及重整”，而是将他们整合成了一支新的国家军队――南非国防军。1999年9月，南非国民大会政府发布一项声明，启动了野心勃勃而富有争议的战略防务采购（SDP Strategic Defence Procurement）计划，重点是为海军采购新的舰船，为空军采购新的飞机。根据战略防务采购计划，南非海军已经接装了4艘MEKOA200SAN护卫舰、3艘209/1400型潜艇以及4架英韦斯兰公司制造的“超级山猫（Super Lynx）”海用直升机。
　　南非海军将引进的护卫舰更名为“勇猛（Valour）”级投入现役，排水量为3590吨，拥有X形上层建筑，采用模块化舰体结构，可以非常有效降低雷达信号特征。该级舰装备2台MTU16缸的V形配置1163 TB93型柴油发动机以及完全独立的联合柴油机和燃气涡轮（CODAG combined diesel and gas turbine）―喷水推进与改进型螺旋桨（WARP waterjet and refined propellers）推进系统，巡航时速可以达到20节，最大航速可以超过28节，最大航程可以达到8000海里。该舰主要武备包括8枚MM40 Block2 “飞鱼”反舰导弹以及1座奥托Melara76/62毫米两用舰炮。防空武器是16枚垂直发射的国产“矛枪（Umkhonto）”舰对空导弹（加上16枚再装填），这些导弹可以拦截距离在12公里以上的多种目标。辅战武器包括1座双管35毫米舰炮、2艇20毫米机枪以及2艇12.7毫米机枪。反潜战武器则包括1套舰壳声呐及1架舰载“超级山猫”Mk 64直升机（尽管平常只搭载1架，但每艘可以容纳2架中型直升机）。
　　209/1400型潜艇水下排水量为1454吨，水下航行速度可以达21.5节，水面航行速度为10节。这种潜艇可以下潜的深度为250米，可以在没有补给的情况下巡航50天。该潜艇主要的武器包括可以在航行中（如有必要，可以下潜时装填）再装填的881英寸鱼雷发射管，另外还储备6枚鱼雷。其中4枚发射管具备铺设水雷的能力，南非的209型潜艇已经经过了改装，具备了支持特种作战部队的能力。
　　除了新的护卫舰和潜艇外，今天的南非海军大量的舰艇还是老旧的传统舰船。首当其冲的就是“德拉根斯堡”号支援舰。当初的9艘“勇士”级导弹艇还剩下2艘有作战能力，不过上面的反舰导弹已经拆掉了，并重新命名为近海巡逻艇。1991年订购的3艘T-Craft近岸巡逻艇采用强化玻璃钢结构，于2003年服役。1971年服役的没有武备的“帝王花（Protea）”号担负水文调查任务，南非海军还拥有2艘小型猎雷舰，一些本国建造的“纳马库拉（Namacurra）”级的港湾巡逻艇以及3艘拖船。
　　三、今天的南非海军局限性
　　表面上看来，南非海军是亚撒哈拉非洲地区最强大的海军力量。尽管如此，除了在本土水域进行一些护渔和反走私行动，偶尔进行一些海上营救行动外，南非海军对非洲海上安全的贡献微乎其微。但确保海域的安全是非洲面临的更加重大的安全挑战。
　　南非海军在这方面不够积极的表现是有些让人吃惊的，因为过去15年里，南非这个国家扮演的主要角色就是主导应对大陆上的安全挑战。因为希望重回国际社会主流国家之列，摆脱二流国家的角色，南非在应对冲突和平息民主刚果共和国、布隆迪、科特迪瓦（C&te d&Ivoire）、 圣多美和普林西比（S&o Tome and Principe）的紧张局势上发挥了主导作用，这个国家为非洲联盟（AU African Union）和联合国在科摩罗（Comoros）、达尔富尔（Darfur）、埃塞俄比亚（Ethiopia）、厄立特里亚（Eritrea）及利比里亚（Liberia）等地的任务提供了很多的部队。在前总统姆贝基（Thabo Mbeki）（曼德拉的继任者）的领导之下，南非还是创建非洲联盟背后主要的推动力量，使很大程度上毫无实质意义的不相关的非洲统一体成为现实。最近几年里，非洲联盟逐步认识到了海上安全的重要性。尽管所有上述事实的存在，直到最近南非唯一直接使用海军能力支援非洲的行动是2003年至2007年间向坦噶尼喀湖（Lake Tanganyika）的布隆迪部分部署一支由3艘“纳马库拉”级港湾巡逻艇组成的小型舰队（2005年增加到5艘），作为非洲联盟及后续联合国在布隆迪维和部队的一个部分。
　　然而，南非最近对海上安全最为人所知的行动贡献包括了南非联合监视巡逻（Joint Surveillance Patrols）。2009年3月，来自肯尼亚、莫桑比克、南非和坦桑尼亚的军官们登上南非近海巡逻舰“萨拉&巴特曼（Sarah Baartman）”号进行了为期1个月的联合巡逻。此次行动共检查了41艘船只，其中10艘被处以罚款，6艘因为违反国家海洋法律而被拘捕。在坦桑尼亚水域抓获的1艘船上，有300吨非法捕捞的金枪鱼。虽然此次联合行动是迈向正确方向的重要一步，但必须要指出的是，各国军官上的这艘船并不属于南非海军，而是农业、林业和渔业部下属的1艘环境保护船。
　　南非海军最近“结束”其不作为状态的行动是：开始在莫桑比克海峡（Mozambique Channel）进行反海盗巡逻。南非国防和退伍军人事务部（Minister of Defence and Military Veterans）部长琳迪韦&西苏鲁（Lindiwe Sisulu）表示，日，1艘莫桑比克籍船只在南部非洲发展共同体（SADC Southern African Development Community）水域遭到索马里海盗袭击，作为回应，南非海军才首次正非式地开始这样的巡逻行动。尽管我们获得的信息不多，不过可以确定的是，莫桑比克政府和坦桑尼亚政府寻求援助的要求促使南非海军正式启动这样的巡逻行动。南非海军固定保持1艘护卫舰在该地区巡逻，这艘舰载有特种部队和海上反应中队（MRS Maritime Reaction Squadron），实施登船行动。一份未经确认的报告建议，陆基飞机应该可以提供另外的支援，这些飞机可以在莫桑比克北部著名的奔巴岛（Pemba）潜水区飞行。
　　虽然南非海军在莫桑比克海峡的反海盗巡逻行动应该得到鼓励，不过这很大程度上仍然是象征性的不完善的安排，而且这种行动能够会继续下去仍然存有疑问。因此我们必须要承认，南非海军对非洲海上安全的贡献事实上依然非常有限。那么如何解释这支看似强大的海军力量缺乏影响力呢？答案在于这支海军力量拥有的资产和它所面对的安全挑战之间并不匹配，预算限制以及缺乏政治意愿。
　　（一）能力和挑战并不匹配
　　从南非海军的历史来看，这支海军一直以来都扮演着“开普海航线保卫者（Guardian of the Cape Sea Route）”的角色，首先是第一次和第二次世界大战中大帝英国的附属力量，其次是“西方”世界海军力量的一个部分，应对由苏联海军部队带来的威胁。历史和今天是相关的，因为历史对南非海军关于自身角色和职能的认知有影响。首先，今日南非海军无论从构成上还是装备上都是一支“反海军（counternavy）”的力量。也就是，其结构和装备都是要赋予南非与还没有确定的敌军海军部队进行战斗的能力。
　　当我们考虑其装备的主要资产时这一点就很明显，南非海军装备了隐身护卫舰、面对面导弹、面对空导弹以及装备有鱼雷的柴电潜艇。我们可以很容易了解到，这些武器装备都是在20世纪60年代到70年代初南非海军的“黄金时代”采购的。不过人们也很容易抱怨，南非海军与敌人的水面作战舰、海上打击飞机以及在海上交通线上与敌军潜艇作战的可能性是微乎其微的。尽管说护卫舰是一种通用型战舰，除了传统的战斗能力外还能担负很多的任务，不过同样的用途利用成本更低的舰船也可以胜任。也许会有人对南非海军潜艇部队的效用感兴趣。不过值得一提的是，自从第二次世界大战结束66年以来，只有3艘舰船是被潜艇发射的鱼雷所击沉。潜艇很显然在实施监视行动和支援特种作战部队方面有一定的价值，不过这也很难证实这些复杂先进平台巨额支出的合理性。
　　就像沃格尔指出的那样，这种作战理念、结构和装备与实际威胁之间的不相匹配是非洲环境下很常见的现象。
　　亚撒哈拉非洲地区的33个独立的海洋国家中，仅仅有5个的海上力量的定位是海岸警卫队而非海军，这5个国家是佛得角（Cape Verde）、利比里亚、圣多美和普林西比、毛里求斯（Mauritius）共和国以及塞舌尔（Seychelles）共和国。不过，非洲海上安全最常见的威胁与挑战是非法捕鱼、毒品贩运以及海上灾害反应，这都是需要技术能力和（与民事机构的）合作关系才能应对的威胁，其职能应该由一支海岸警卫队来担负。
　　因为南非和整个非洲大陆面临的最紧迫海上威胁实际上是非法渔猎、海盗活动、毒品贩运以及非法商贸，南非海军现有能力中最大的缺口是缺乏有效的近岸/近海巡逻能力。护卫舰可以用于近海巡逻，不过正如西苏鲁部长最近谈到的那样，“我们一些护卫舰要在沿海海域行动太大了。”南非海军有2艘可以使用的“勇士（Warrior）”级打击快艇。尽管名为近海巡逻船只，但效用有限，而且已经快到了该退役的时候了。另外2艘T-Craft近岸巡逻艇航程不够，在南非外海的恶劣海况中也不能有效执行任务。南非海军与农业、林业和渔业部（拥有“萨拉&巴特曼”号和3艘“莉莲&恩戈伊（Lilian Ngoyi）”级近岸巡逻艇）以及南非警察署（SAPS South African Police Service）（拥有多种小艇）三大部门的合力仍不足以在南非主权水域及广阔的专属经济区（面积约155.3万平方公里）进行有效巡逻。
　　正如一位分析家指出的那样，南非空军的海上巡逻能力也在减弱，使整个南非的巡逻能力进一步降低。1984年“沙克尔顿（Avro Shackletons）”型海上巡逻机退役。1993年，采购于20世纪60年代晚期的较小的P166S“信天翁（Albatross）”海上巡逻机退役，自那时起，南非空军能够担负海上巡逻任务只有5架古老的（尽管经过了升级改装）第二次世界大战时期的“道格拉斯”C-47TP“达科他（Turbo Dakotas）”巡逻机。且不说这些飞机的老旧程度，它们航程也不够，不足以覆盖南非的全部海上巡逻区域。
　　1996年9月，南非空军进行了它了最后一次远程巡逻，抵达到了南非位南大西洋的爱德华王子岛群（Prince Edward Island group）。担负此次飞行任务的是1架波音707飞机，但是由于缺乏维护预算，这架飞机已经从南非空军退役。据估计，自那时以来，已经有近100万吨的巴塔哥尼亚（Patagonian）金枪鱼在南非主权海域被非法捕捞，原因就在于南非政府对这些海域缺乏有效的军事控制，从而导致了巨大的财富损失。
　　南非空军的“海盗（Buccaneer）”型海上打击飞机曾经执行过一段时间的海上巡逻任务，不过最后放弃了，且没有更新换代。目前没有证据可以确认南非空军计划使用其新的轻型多用途SAAP “鹰狮（Gripen）”战斗机来担负这样的任务，因为这种飞机航程相对较短，不太适合海上巡逻，即使作为辅助任务也是如此。南非空军的“赛斯纳（Cessna）”C208“大篷车（Caravan）”轻型螺旋桨飞机可以提供一些能力，南非于2007年为其采购了3套“大商船（Argosy）”410-Z机载观测系统。不过这些飞机（以及“达科他”飞机）都计划于2015年退役，而且还没有相关的替代计划。
　　（二）预算限制
　　南非国防军诞生于1994年，从国际警察的作用来说，是一支非常成功的军队。尽管与以往的敌手有一些不可避免的紧张，整个过程实现的比较平缓，后续也避免了重大的敌意。然而单单从军事角度来看，南非国防军并不成功。这支军队从种族隔离时代的南非军队手中继承下来的战斗能力由于多种原因而削弱，主要包括：首先将种族隔离时代多支不同的力量整合成一个完整的国防组织花了近10年的时间，而且这是10年里高度优先的工作；缩减南非国防军，特别是陆军的规模，这一过程推进非常缓慢；军事装备老旧落伍现象比较严重（尽管根据战略防务采购计划，空军和海军都有大手笔的采购）；国家社会和健康问题（如很高的艾滋病感染率）面临严峻挑战的情况下出现的预算限制。此外由于非洲大陆的维和任务，南非国防部（特别是陆军）行动节奏很高也是一个重要的因素。
　　所以这些因素的结果，就是南非海军现在发现其在预算清单上的优先度很低，当然这也是其88年的历史上所常见的。南非国防部开支仅仅占到其国民生产总值的1.3%，财年其预算总额为304亿南非币（ZAR），约合44亿美元。国防预算有7%分配给了海军的行动部分，大约是21亿南非币，约合3.08亿美元。2010年3月，南非国防部向国会做简报时其发言人指出，这点预算意味着年间，南非海军仅仅能够在海上巡逻10000小时。根据媒体关于该简报的报道，“年这一数据还要削减到仅仅9000小时。这在作战舰队（不包括近岸巡逻艇或者支援舰）进行分配后&&意味着每艘舰每个财年将仅仅有41天的航行时间。或者说1艘舰或潜艇需要在一天时间里在南非71460平方公里的主权海域进行巡逻。每艘舰每年在港内的时间将是324天。”
　　（三）缺乏政治意愿
　　尽管预算和能力限制因素非常重要，但这也不足以解释为什么在各国都在非洲之角海域开展打击海盗行动的时候，南非海军却不能对此类的海上安全行动做出贡献。南非海军海洋战略主管本哈德&陶特伯格（Bernhard Teuteberg）少将2010年11月向国会的防务组合小组委员会（Defence Portfolio Committee）做简报时说，南非海军能够在索马里外海执行反海盗行动任务。尽管他警告说执行这项任务维持6个月以上的时间很困难，不过即使较短时间的部署也具有重要意义。引用一句老话，哪里有政治意愿，哪里就有办法。举例来说，2004年12月，南非“德拉肯斯堡（Drakensberg）”号军舰部署到了海地，上载有南非警察署、特种部队、空军以及军事健康署的人员和装备，为南非人和海地地震中遇难的人们提供后勤支援和保护，这个岛国正逢200周年的独立纪念。这此行动往返航程达到了12000英里，这表明南非政府在认为有必要的时候愿意支持重大的海军行动。那么是什么原因促进南非缺乏将海军力量用于海上安全行动的意愿呢（特别是在其本土水域之外）？
　　南非不大愿意为反海盗行动做贡献的一个重要原因可能是，这个国家实际上没有多少商船队（唯一一艘商业注册的舰船“稳定（Oranje）”号不久将很快退役）。因此除了政治上的修辞外，南非的决策者们可能觉得国际水域的反海盗行动与这个国家的利益关系不大。但毫无疑问，这样的观点忽视了海盗活动伤害国际贸易从而对南非经济产生的广阔影响。最近南非海军在莫桑比克海峡开始的反海盗巡逻以及接下来我将提到的其它措施，都表明“反海盗不关我事”这样的观点正在开始改变。从近期来看，一个需要提到的因素是南非把重心放在了世界杯足球赛上，这场足球盛事已经于2010年7月中旬结束。为世界杯做准备包括了政府在公共基础设施方面的大规模投资（包括公共交通基础设施），据估计耗资达到35亿美元。这也包括了对安全领域的重大投资，南非海军在“KGWELE”行动（南非世界杯专项安保）中通过在开普敦、伊莉莎白港以及德班（Durban）外海部署3艘“勇猛”级护卫舰发挥作用，支援陆军的特种作战部队和海军自己的海上侦察中队。南非海军的护卫舰还向空军提供雷达数据，帮助其确保世界杯期间领空的安全，避免9&11式的恐怖主义袭击发生。南非海军还派出2艘潜艇进行巡逻，其它一些平台部署作为支援平台。此次行动很显然是非常成功的，利用了很多的资源，使饱受预算限制之苦的南非海军获得了一定的机会。
　　可能更重要的是，最近在祖马（Jacob Zuma）总统的领导下，南非的防务政策发生了一些重大的变化。其前任姆贝基总统主政时期，南非的对外政策主要是由“非洲复兴（African Renaissance）”的潮流和理念推动的，尽可能地履行对非洲大陆和平和稳定行动做贡献的承诺。2007年，祖马总统在同时任总统姆贝基的激烈竞争中胜出，担任非洲人国民大会主席，主要原因在于国内对姆贝基政府缺乏对国内事务关注的不满声浪。祖马于2009年通过选举当选总统，自那时起，南非一方面维持其对维和行动的承诺，另一方面不再主动承担另外的外部任务。这一点需要特别指出的是，2009年6月，南非国防部军结束了在布隆迪长达10年的部署。这将南非国外驻军的数量削减了近三分之一。祖马政府提出军队应主要用于保卫南非边境，修订了姆贝基政府时期将边境安全完整交给南非警察总署的政策。目前根据“CORONA”行动的计划，到2014年将有3600人的南非国防军部队部署到南非边境上，这是南非可部署机动力量的重要部分。总而言之，这些因素表明，南非的国家政策正在经历一种大的变化，从注重远征型的外部行动转向以国内事务为重点。
　　四、展望未来
　　虽然本文中谈到许多消极的方面，但最近也出现向正确方向发展的一些现象。其中一项就是新的海上安全战略的出现（虽然还没有正式出版）。尽管该战略的价值很显然将有赖于其内容，但海上安全受到高层注意事实本身令人鼓舞。国会与战略内容相关的评估同样让人有理由充满希望。举例来说，西苏鲁部长面向一位议员的提问时指出，他们有用一些形式的传感器或传感器组合来实现最优覆盖，监视南非所有专属经济区的计划。
　　另一项可能积极的发展是BIRO计划可能会重新运作，这是一项替代南非海军老旧的、能力有限的近岸和近海巡逻舰机的计划。西苏鲁部长表示，BIRO计划已经被搁置，但最近一份媒体报道指出，总部设在西蒙顿（Simon&s Town）的海洋技术协会（Institute for Maritime Technology）已经就南非海军“采购多用途巡逻能力平台的项目研究阶段的战略技术和工程支援服务”发布了一份“需求清单”。此外，“2月份财政部长普拉温&戈登（Pravin Gordhan）的《国家支出评估（ENE Estimates of National Expenditure）》指出，国家财政将在财年为海军采购一些新的舰船。”具体而言，“包括近海和近海船只的替代型、新的港湾拖船以及小艇。”
　　另一个可能的好消息是，SAUCEPAN计划可能会获得新的机会，这是南非空军更换其老旧的道格拉斯C-47“达科他”海上监视飞机的计划。用南非空军参谋长卡洛&加吉诺（Carlo Gagiano）中将的话说，随着海盗已经到南非水域活动，SAUCEPAN计划已经进入军方的议事日程，而且已经被认为是“非常急迫和重要的事情”。
　　虽然这些都是令人鼓舞的信号，但不足以表明，南非已经有了全方面的、设计科学的方式来确保其自身的海上安全，来为其它非洲国家的海上安全做贡献。首先第一点，这些发展计划和措施都有可能因为预算限制问题而作罢或者后延。可能更重要的是，有人担心新的海上安全战略只是对海盗活动最终已经进入了南非主权水域这一事实简单而条件反射式的反应。尽管海盗是南非海军必须要有能力解决的问题之一，但这并不意味着，它有能力解决更加重要的，更广泛的安全威胁。
　　南非需在对如何保护其边境、人民的安全和利益做出更全面的再思考。南非政府首先要对其可能会面对的威胁环境做一客观的评估，然后对本国可以承担的防务支出水平进行准确的把握，因为这个国家税收来源并不多，且需要解决一些棘手的社会问题。这些考虑综合到一起，可能会导致削减南非为非洲大陆部分地区的和平和稳定行动做贡献的能力的结论（如前所述，在现有政府的政策指导下，这种削减似乎已经在发生），但同时要衡量的是，经济上更加稳定成功的南非对南部非洲地区产生的长期影响。
　　就像我在其它地方谈到的那样，南非应该好好考虑与邻国接触交往的程度和方式，关键应该是确保这些邻国成为安全繁荣的现代化民主国家。实现这一目标的主要手段将是经济的、法律的和外交的。南非国防军和这个国家的其它安全机构也应该发挥好作用，通过提供训练和援助、共享情报这样的活动。所谓的“发展式维和（developmental peacekeeping）”在这里是非常关键的，尽管预先使用部署（力量）要比仅仅在紧急情况发生需要使用部署传统的维和力量或者执行确保和平的任务好得多。
　　这种方式的关键之处在于，第一，和现有的“救火”模式（南非的努力主要是疲于应付已经发生的冲突）相比，它对非洲安全的长期影响可能更深远。第二，虽然这种方式是自我有利的，但这并不代表南非的国际责任在减少。随着南非各个邻国繁荣安全的发展，他们维持成功、确保其自身邻国的安全和繁荣的能力和意愿都会增长。理想上可能会出的现象是反暴乱“墨水点理论（ink-spot theory）”，其中安全和稳定区域的点或者区域彼此扩散，最终与相邻的安全和稳定区域相互整合，就是墨水点在纸上扩散结合一样。
　　和大多数非洲国家一样，南非的军事力量无论是历史，还是现实，都是一支“重装陆军”，其大部分的预算都投入在传统的地面部队上。一支概念重组的力量毫无疑问将更好地服务于南非的利益。因为南非的邻国中不太可能出现针对南非的传统军事威胁，任何的联盟威胁也不会存在，更不用说域外大国的威胁，所以南非应该调整自己的建设重点和方向，将其大部分军事支出放到发展一支警察式的边境卫队（有一定的反暴乱能力）和非常重要的海岸警卫队上，我们将其称为“盾牌部队（Shield forces）”。南非国防军的其它部分应该发展成为一支规模小，但装备精良、训练有素的远征力量，一支“枪矛部队（Spear force）”。
　　根据这一高低档搭配的模式，南非海军应该有两项的主要职能，一是提供海岸警卫队式的盾牌能力，二是拥有推动和支援“枪矛部队”的资产。就盾牌能力而言，“覆盖”将比“影响（clout）”更重要。像海上巡逻机和无人航空器这样的空中监视资产，对这个国家广阔的专属经济区的态势感知将非常重要。南非海军需要任务区分严格、数量充足的海军平台，充分利用这些空中监视资产所能提供的态势感知数据。要确保这个国家广阔的专属经济区能够充分地被巡逻覆盖，南非海军现有的平台数量是远远不够的。2010年11月南非海上战略首席主管本哈德&陶特伯格少将阐述的南非海军面对2030年的发展规划似乎指出了正确的方向，建议为现有力量结构增加3艘近岸巡逻船只，比原计划增加了一倍。但从政府看到的预算情况可以推断，目前南非海军最多只能维持现状及更新部分老旧船只，谈不上增加新型舰船的数量。
　　远征任务将很可能主要针对的是地面目标，但海军部队将发挥关键的作用，因为70%的非洲的国家都是濒海国家。最近就有这样行动的例子。2011年前3个月，南非国防军就向南苏丹、科特迪瓦以及利比亚派出军队实施一次实际的、两次潜在的非战斗撤退行动任务。科特迪瓦危机促进1月份正在执行2011年游艇比赛通信和保卫任务的南非海军“德拉根斯堡”号军舰临时调派至几内亚湾，向南非的外交人员及所属人员，向象牙（Ivory）海岸的其它南非公民尽可能地提供帮助。南非海军还向几内亚投送了一支特种作战部队。有些人希望未来也可能会出现类似的情况，如果政治环境和南非国防军的能力允许，南非军队将投入干预行动。南非军队2011年在科特迪瓦实施的早期干预是拯救了数百人还是数千人仍有争议，当时有现在被称为第二次象牙海岸人内战的战争中有数千人被杀害。虽然从利比亚撤出的非战斗撤退行动是由南非国防军组织实施的，撤出南非大使馆人员和其它公民，但当然要包括海上资产，利比亚是一个沿海国家。尽管最终因为缺乏相应的能力，南非国防军不得不依赖卡扎菲（Qadhafi）政权（其本身也处于困境中）的良好意愿和1架租用的波音767飞机来完成其使命。
　　南非海军现有能力中明显不足的方面是为联合远征部队提供战略运输、火力和兵力保护的能力。从海上投送一定力量的能力对于威慑、劝服、拒止、破坏和击败潜在敌人的价值是无法估量的，对南非海军而言，这种能力作为向非洲海上安全做贡献，向邻国和盟国提供人道主义和其它援助的手段的价值也是不可小看的。南非海军领导层对这一事实的认识体现在了其2030年的规划上，根据MILLENNIUM计划，南非海军将建设一支由22艘战舰和潜艇组成的舰队，其中就包括3艘“战略海运和维持舰船”。不过关于这类舰船的特征，官方还没有细节的描述出来。如果像某些人推测的那样，南非海军希望得到的是像排水量达27000吨的“堪培拉（Canberra）”级两栖攻击舰（纳凡蒂亚造船厂正在为皇家澳大利亚海军建造），或者说吨位较小功能类似的法国“西北风”级两栖攻击舰。由于这些战舰高昂的费用，装备3艘对南非海军来说要求有些过高，可能南非海军提3艘需求的目的是能够获得1至2艘。吨位较小的舰船（甚至是1500吨以内的“先锋Spearhead”级联合高速船）可能是南非海军更经济现实的选择，对南非国防军可能执行的“远征”行动更有用，而且担负“盾牌”型的任务也能做出更大的贡献。不管是选择什么样的舰船或者舰船组合，增加从海上投送力量的能力（即使是相对有限的能力）也将迅速转变和提高南非海军的力量结构和效用，使这个国家更能扮演好地区强国的角色。不过，要增加这样的能力，南非政府和国防军都必须要对现有的资源分配和行动方式做再思考。
　　五、明确政策，重点突出
　　当前，南非的海上安全力量并不足以应对其所面临的安全挑战。他们有现成的官僚体系和训练计划，但缺乏明确的海岸警卫队任务规划，难以在海岸警卫队的责任区域内有效行动，他们也缺乏与海岸警卫队的合作关系。因此，他们的组织和训练难以满足应对安全挑战的需要。他们还过于依赖那些从国外采购或者赠予的落后装备，能力发展十分困难。效力低下和预算不足相互影响，导致海上安全挑战长期得不到应有的重视。在一块世界上营养不良率最高的大陆上，每年有价值数百亿美元的鱼类被盗捕。在一些世界上最贫穷落后的国家里，国际毒贩们反而找到了生根之处。
　　这些情况对南非来说感受可能更迫切，因为它本身就是一个非洲国家。除了本身的利益需要外，南非作为一个地区强国，要具备在必要的时候向其影响力区域投送力量的能力，很显然今天的南非海军并没有能力担负起保卫南非海上安全的重担。然而当前正是一个机会的窗口，利用好了可以有重大的改变。日，祖马总统下令成立一个新的国家规划机构――国家规划委员会（NPC National Planning Commission），该机构的主要职责是就影响到南非长期发展的各类问题提交报告，这些问题包括：水安全、气候变化、食品安全、能源安全、基础设施规划、人力资源发展、防务和安全事务、经济结构、太空规划、人口趋势等。
　　我们有理由相信，国家规划委员会的影响力将促成南非国防军的重组，将南非的国家安全力量总体上改组成装备、训练和使用均能满足国家实际需求的一支力量。美国及国际社会的其它成员在非洲的海上安全问题上都有自己的利益存在，应该理所应当帮助南非国家规划委员会和南非政府发展出合适的国家安全战略和相应的结构体系。
　　美国及国际社会的其它成员能够做些什么呢？沃格尔提出，首先有用的一步是为非洲撰写一系列的评估报告，让人们真正了解非洲水域发生的一切。关于毒品贩运、非法渔猎、非法商贸以及其它违法犯罪活动的数据是最好的教材。人们并不了解在靠近海岸的地方（在领土水域内）或者专属经济区内这些犯罪活动是如何发生的。使用卫星影像进行全面的调查，确认舰船航行情况，可能是一个好的开始。
　　更适用的一个建议是，同南非国防军和南非政府进行有目的接触交流，可能更有助于带来结构的改变。通过与美国海岸警卫队的频繁交流，将促使南非海军的作战理念和方式发生很大的变化，方便的话，可以让南非海军人员到美国海军中学习。实施合作造船计划，通过外交途径帮助南非海军建造区域内的近岸巡逻艇，也是一项有很大好处的举措。只要政策明确，重点突出，也会有其它的合作机会不断出现。重要的是美国及其盟国应该从长远利益出发，投入必要的资源确保这一切能够发生。知远/陈传明
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