王国刚：关于城镇化发展中的几个理论问题(5月20日) - 中国社会科学院金融研究所
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王国刚：关于城镇化发展中的几个理论问题(5月20日)
2000年以后，随着温饱型小康的实现，城镇化成为推进中国经济发展、经济结构调整和城乡居民消费结构升级的一个主要机制。中共十八大报告，将城镇化与工业化、信息化和农业现代化并列为实现全面小康的主要经济社会载体，强调“提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的”，也是推进城镇化建设的根本目的。十八届三中全会“决定”专列一个方面提出了“健全城乡发展一体化体制机制”，以推进城镇化发展中的改革。一段时间来，有关城镇化建设的研究在繁荣中快速深化，但也有一些基本的理论问题需要进一步探讨。鉴此，笔者谈几点粗浅看法，以抛砖引玉。
一、消费结构升级：新型城镇化的基本内涵
&&& “城镇化”范畴的界定，直接关系着对城镇化的理解和研究取向。从已有文献看，“城镇化”的界定主要从人口角度展开，大致可分为三种：一是指人口向城镇集中的过程。主要表现为各城镇的居住人口增加和城镇数量的增加，通常用城镇人口占总人口的比重来表示城镇化率。二是指从事农业生产的人口减少的过程。主要表现是，在农业生产活动中的人口减少的同时，从事工业、服务业等非农产业生产活动中的人口增加。三是指人口在地理空间上的聚集。主要表现是，在某些特定地理空间内从事生产活动和社会生活的人口数量的增加。这些界定虽然能够从一国总人口从事生产和生活的空间特点上界定城镇化的内涵，度量该国的人口城镇化程度，但也存在着诸多有待进一步深化研究的问题：
&&& 城镇人口与农村人口的划分根据是什么？人口分为城镇人口和农村人口，在中国的主要根据有三：户籍、居住地和从业。在强调户籍的条件下，一些农村户籍人口即便在城镇中生活了多年、从事非农产业，也被界定为农村人口；一些城镇户籍人口即便在农村生活了多年、从事农业生产，依然为城镇人口。随着户籍制度的放松，居住地和从业状态成为主要根据，在城镇长期居住并从事非农产业的人口被界定为城镇人口，但持有城镇户籍而在农村长期居住并从事农业生产的人口并不被界定为农村人口。由此，使得城镇人口与农村人口的划分根据模糊了。在绝大多数国家和地区中并无户籍制度，它们的城镇人口与农村人口的划分就更不是用户籍制度所能界定的。
&&& 曾经有一些西方国家的社会学家和人类学家对中国的一些乡村进行了考察。在初到乡村时，见到一个村有着几百人乃至上千人共同居住，根据人口聚集的密集程度，他们认为，这不是农村而是城镇；但在进一步调查后，发现这些乡村中缺乏教育、卫生、文化和娱乐等一系列设施，得出了这些还是农村不是城镇的结论。由此来看，城镇与农村的区分仅以人口居住的密集程度为标准存在着不足，仅以从事的产业活动类别不同为划分标准也有缺陷。
&&& 在北京城六区居住的户籍人口均属于城镇人口范畴。如果按照户籍、居住地和从业等状态划分，他们应无城镇化问题了，那么，他们是否应当置于城镇化发展之外？如果他们可置于城镇化发展之外，那么，是否全国5亿多城镇户籍人口均应置于城镇化发展之外？假定的确如此，那么，所谓的城镇化发展不过是一个农村人口转变为城镇人口的过程，它与现有城镇人口的生活水平提高并无直接关系。根据国家统计局数据，中国在2013年人口的城镇化率已达53.73％。假定到2025年大致可以达到70％左右，那么，按照第六次全国人口普查的结果（中国境内人口数量为1,339,724,852人）计算，17.43个百分点的人口数为2.1797亿人，那么，中国的城镇化是否就是这些人转变为城镇人口之事？如果答案是肯定的，则这些2.1亿人向城镇转移怎么能够成为中国经济发展中最大的潜在红利？如果答案是否定的，那么，理由何在？显然，以人口的户籍、居住地和从业等来界定城镇化内涵均有着不足之处。
&&& 在一些发展中国家的中心城市周边存在着规模巨大的贫民窟（如印度孟买、巴西里约热内卢等地）。住在贫民窟内的人口是否属于已城镇化了的人口？如果属于已城镇化人口，那么，是否意味着他们已无通过城镇化发展提高生活水平的要求从而不再属于城镇化进程中需要解决的问题了？如果他们不属于已城镇化的人口，那么，根据又是什么？
&&& 毋庸赘述，以人口的户籍、居住地和从业等状态来界定城镇化在理论上是不周全的，在逻辑上是难以贯彻到底的。
&&& 要弄清“城镇化”的真实含义，既需从城镇与农村的差别入手，也需考虑到人们的各项需求满足程度。一方面，地理区位和产业状态不是决定城镇与农村差别的最主要的社会条件。世界各国和地区中，现存的许多城镇在历史上属于农村，沙漠中准格尔盆地的油田也非城镇，如此等等，众多事实透明了这一关系。另一方面，人们的需求差异不是决定城镇和农村差别的最主要社会条件。不论是城镇居民还是农村居民，在满足“吃、穿、用”需求外，也都有着教育、文化、医疗、居住、交通、通讯、体育和娱乐等方面的需求。
城镇与农村的差别实际上来自于满足居民需求在供给程度上的差别。在计划经济时期乃至改革开放后的相当一段时间内，城镇居民“吃、穿、用”等方面的需求在供给上基本有保障，而农村居民在这些方面的供给保障程度明显低于城镇居民，这是城乡差别的一个主要表现。90年代中期以后，一些农民（尤其是城镇周边的农民）收入超过了城镇居民，但他们居住生活在农村，城镇与农村的需求满足程度的差别并不因为他们的收入水平提高而消失（因此，转移到城镇居住成为他们的一个重要选择），这突出显示了城镇与农村的差别主要成因在于满足居民消费需求的供给程度的不同。
&&& 从消费需求看，2000年实现了温饱型小康以后，城乡居民在“吃、穿、用”等方面的需求已得到比较充分的满足，差别并不特别明显，但在教育、文化、医疗、居住、交通、通讯、体育和娱乐等方面的需求依然差别甚大（在一些偏远或落后地区甚至连最基本的中小学教育、最起码的医疗条件等都显得匮乏）。党的十八大报告、十八届二中全会公报和十八届三中全会中都将“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”列为民生工程的主要内容，并强调这些内容是“人民最关心最直接最现实的利益问题”。以此来看，城乡差别主要表现在城乡居民对这些消费需求方面的满足程度上的差别。
为了表述的方便，我们将这些消费内容简称为“住、行、学”。其中，“住”的内容包括住房（如质量、结构和设施）和居住条件（如自来水、天然气、供电、闭路电视和宽带网等）等方面的供给状况和消费条件；“行”的内容包括医疗、保健、道路（如公路、高速公路、城铁、地铁和高铁等）、通讯等方面的供给状况和消费条件；“学”的内容包括教育（学历和非学历教育）、文化（如影视、艺术和各种演出）、体育和娱乐等方面的供给状况和消费条件。毋庸赘述，在这些方面，不仅城乡居民之间存在着不容忽视的差别，而且城镇居民之间也存在着明显差别。从这个意义上说，城镇化不仅涵盖了农村居民，而且涵盖了城镇居民，使他们在“住、行、学”方面的需求得到满足。
&&& 中国的新型城镇化以人为核心。其中的“人”，不论是以人口在城乡之间的转移、户籍制度差别和在产业中的就业状况等来界定，还是以人口聚集程度、收入水平高低等来界定都有失偏颇。从社会主义生产目的（即最大限度地满足人民群众日益增长的物质和文化需求）角度看和城乡居民的全面发展角度看，应以最大限度地满足城乡居民的消费结构从“吃、穿、用”向“住、行、学”升级为基本内涵，相关政策也应以此为基本取向做出安排。如果说温饱型小康主要解决了城乡居民的“吃、穿、用”需求的话，那么，解决城乡居民在“住、行、学”方面的需求，就是实现全面小康在消费结构升级方面的主要内容。
新型城镇化的“新”在哪里？与西方国家和一些发展中国家的城镇化过程相比，中国的城镇化之“新”有三层含义：第一，它以满足城乡居民消费结构从“吃、穿、用”向“住、行、学”升级为基本导向，因此，这种城镇化体现了社会主义生产目的的根本要求，是真真切切的民生工程。第二，它是中国在经济社会发展过程中带有明显主动推进的战略性举措，因此，这种城镇化体现了人类的主观能动性，是一种建立在认识世界基础上的改造世界的工程。第三，它在深化体制机制改革中展开，不仅是一个资源按照市场机制的决定性作用重新配置的大调整过程，而且是一个对经济社会可持续发展有着决定性意义的系统工程。
二、切入供求缺口：增强新型城镇化的牵引力
提高经济社会发展的可持续能力，在新型城镇化建设中必须着力考虑的一个关键问题。根据面板数据分析，一些人认为，2000年以来，中国服务业（或第三产业）的经济效益只有制造业的3/4（甚至更低），由此，强调随着城镇化建设的展开，中国经济的可持续能力将持续降低。一旦这种情形果真成为现实，不仅城镇化的进程就将受到严重影响，而且经济的可持续发展也将受到严重影响。由此，需要深入予以分析。
&&& 西方增长经济学主要从供给角度研究了资本、劳动和技术等生产要素在创造GDP中的贡献率和潜在经济增长率等问题。但在实践中，任何的市场总由供求双方的交易所形成，由此，仅仅讨论供给状况是不够的。在调整经济结构中，尤为如此。从一种产品（或服务，下同）看，假定生产的供给能力为120、需求仅有100，在不考虑需求弹性和由出口引致的需求空间扩大的条件下，这种产品的增长空间已近为零；与此不同，如果一种产品的供给能力为30、需求为100，则这种产品的生产供给能力的扩大至少还有70的空间（虽然它可能需要较长时间才能填平这一供求缺口）。一种产品的增长空间是如此，各种产品的增长空间也是如此。这说明了，经济增长的空间实际上是由产品的供求缺口决定。
在中国经济发展中，1998年以后95％以上的“吃、穿、用”等消费品就已供过于求。在此背景下，销售市场方面形成了买方市场，实体企业方面出现了产能过剩。这意味着，继续扩大以“吃、穿、用”为主要内容的生产能力和产业链面临着市场饱和所形成的严重约束。与此相比，“住、行、学”的消费对象和消费条件，就总体而言，在全国各个地方均有着较大的供求缺口。由于“住、行、学”的单项消费在价值量上较多地大于“吃、穿、用”，同时，“住、行、学”的需求弹性大于“吃、穿、用”，所以，这些方面的供求缺口对经济增长可持续能力的支撑力度明显地高于“吃、穿、用”。如果是，为了解决13亿人口的“吃、穿、用”方面的供求缺口，我们曾在几十年时间内以GDP增长率的高位运行表现出了中国经济巨大的增长潜力的话，那么，解决“住、行、学”方面的供求缺口，对中国经济未来几十年可持续发展的支撑力度也将是巨大的。另一方面，如果说“吃、穿、用”是满足人们低层次需求的话，那么，在经济社会发展和现代科技进步过程中，人们在“住、行、学”等方面需求将呈现出不断的新需求。这决定了，以“住、行、学”为主要内容的城镇化发展，在建设民生工程的同时，持续支撑着中国经济的健康稳步发展。
&&& 长期来，服务业的经济效益低于制造业有着多方面的成因：第一，在现有体制机制安排下，在用地成本、水电燃气等价格和税收及其他相关收费等方面，商业、餐饮、宾馆等服务业付出的成本高于制造业几倍乃至几十倍，由此，在按照销售利润率（或资产利润率）计算的条件下，这些服务业的经济效益不免低于制造业。第二，在教育、文化、体育和媒体等尚未充分按照市场机制的要求展开经营运作的条件下，这些服务业的经济效益很难与已基本展开市场化运作的制造业直接比较。第三，在继续贯彻公益性取向的条件下，医疗、保健、城市交通（如公交、地铁等）等的价格中包含较大比例的财政补贴，属于非市场价格范畴，因此，这些服务业的经济效益很难与制造业直接相比。
&&& “住、行、学”的主要消费对象和消费条件尚处于有着较大供求缺口的市场格局中，但它的经济效益明显低于大部分产品已处于供过于求的制造业，这种状况与市场机制的内在机理之间存在着逻辑矛盾。从理论上说，在市场机制作用下，供不应求的产品价格上行，供过于求的产品价格下行。所谓“供不应求的产品价格上行”，是指在成本不变的条件下，价格上行引致这些产品的供给方利润增加；由于利润较为丰厚，使得社会资本向这些产品的生产集中，增加它们的供给能力。所谓“供过于求的产品价格下行”，是指在成本不变的条件下，价格下行引致这些产品的供给方利润减少；由于利润下行，使得这些产品供给方将资本转投向那些利润较高的产品生产。从这种对比关系中不难看出，前者的经济效益应当高于后者。但在中国实践中，的确存在着“住、行、学”的经济效益低于制造业的现象，其主要成因在于体制机制的制约。一个突出的现象是，诸如教育、文化、媒体、医疗、保健和体育等中大部分服务迄今依然以公益性为政策界定的主要指导思想，忽视了由城乡居民多层次消费结构所需求的多层次市场供给格局的发展要求。
以大学教育为例，2013年高考报名人数为912万人，招生人数大致为684万人，高考录取率达到75％左右。就此而言，毫不逊于美国等发达国家的水平。但是，如果假定2013年的高考学生年龄为18岁，那么，1995年中国新出生的人口大约为1693万人。按此计算，高考报名人数占1995年新出生人口数的53.68％，高考录取数占1995年新出生人口数的40.4％。这意味着，2013年有781万人没有参加高考报名。从1977年恢复高考以来的40多年历史看，引致这种情形长期发生的主要成因，不在于这些学生的智商太低从而学业达不到高考报名要求、也不在于他们没有参加高考上大学的愿望、还不在于他们家庭经济能力不足以支持他们上大学，而在于高考计划招生数量上的行政管制和与此对应的财政性投资办学体制机制的约束。这种体制机制，在引致高等教育供求缺口状况持续延展的同时，不仅严重浪费了这些年轻人深造的机会和他们的人力资源，给众多相关家庭带来了一系列生活上的难题，而且给众多大专院校的教育发展（包括“素质教育”与“应试教育”争论迄今不休且难以见分晓）造成了种种障碍。实际上，教育是一个多层次的体系。它可分为政府的公共服务均等化和按照市场机制运作两种类型。从各层次学历教育来看，小学到初中属于义务教育范畴，应由政府公共服务均等化覆盖，在这个范畴内，不存在市场机制运作问题；但高中以后的教育，尤其是大学本科以后的教育，就应逐步提高按照市场机制运作的程度。如果说本科生中还需要有一定的比例实行财政补贴方式（如公立高校或财政补贴学生）以满足低收入的城乡居民家庭子女入学就读的话，那么，研究生的教育就应基本实行按照市场机制运作的方式。另一方面，既然是国民教育，就应统一国民教育的标准和条件，按照制度规定，给予社会各界办学方面的统一待遇，既改变按照行政安排的计划指标招生的状况，又改变长期计划经济条件下造成的大学毕业生在干部待遇和工人待遇方面的身份差别，以鼓励社会资本投资于各种教育事业，满足城乡居民各层次的教育需求，同时，在竞争中推进教育内容和教育方式的改革深化，使学生所学更加符合经济社会发展的需要。在各种盘根错节的关系尚难理顺的条件下，面对存在严重供求缺口的教育市场格局，可先从最高端（如博士生阶段的教育）的需求展开市场方式的运作，由此，展示按照市场方式运作教育服务的经济效益。
从高端服务业起步展开市场化运作，在缓解供求缺口矛盾的同时，展示服务业的经济效益，这一路径选择对于文化、媒体、医疗、保健和体育等也是可以考虑的。在此条件下，随着高端供求缺口的缓解，市场方式的运作逐步向高中端、中端和中低端等层面展开，多层次的服务市场体系将在推进中形成。城镇化中的新的经济增长极也将展现它在支持将经济可持续发展的巨大潜力。
三、突破行政区划：优化资源配置的空间布局
&&& 在研讨城镇化中，许多人将目光集中在农村人口向城镇转移方面，对人口聚集过程中的城镇人口收敛机制探讨较少。2013年12月的中央城镇化工作会议强调指出：要“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开放中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。但如果仅靠行政机制（包括户籍制度）限制人口在城镇的落户，从本世纪以来的实践状况看，在户籍制度和行政机制功能弱化的条件下，其效能是极为有限的。突出的现象是，诸如北京、上海等特大型城市的常住人口和流动人口数量远远超过了户籍人口数量且还有继续增加的趋势。另一方面，不论从研讨上看还是从实践中看，人们较多地从横向角度展开比较，似乎在城镇化发展过程各个城市循着平面展开的路径而发展。但从客观条件和实际进程上看，全国各个城市的城镇化是按照纵向多层次的路径展开的。由此，将研讨重心仅仅放在人口转移方面是不够的，还必须认真探讨城镇化过程中城市人口数量的收敛机制，以使得城镇化的各项政策措施与此相对应。
&&& 从人口流动的地理空间覆盖面来说，诸如北京、上海等特大型城市最小的覆盖面可达到中国全境，区域性中心城市的最小覆盖面可达到本区域范围（如广州、深圳等中心城市最小的覆盖面可达到珠三角），省会城市的最小覆盖面可达到本省，非省会的地级市最小覆盖面可达到本市范围，县乡镇最小覆盖面可达到本县、本乡和本镇，如此等等。对任何一个具体的城市来说，地理空间范围是有限的，如何能够抑制源源不断的人口流入？例如，2013年底，北京是常住人口为2114.8万人（其中，户籍人口为1312.1万人，外来常住人口为802.7万人），常住人口的密度超过了1260人/平方公里；此外，还有各类流动人口800万人左右。尽管北京的人口总数已远远超过了1800万人的极限，但人口增加的趋势还在延展。城镇化是一个人口流动的过程。人口流动至少带动着五个相互关联的资源流量：消费流、劳力流、资金流、物流和信息流。这些资源流量在地理空间位置上的变化，最终将主要由两个因素决定，即消费者对居住地的意愿选择和居住地的消费成本。其中，在消费者对居住地选择意愿明确的条件下，能否将意愿转化为现实的决定性因素就是居住地的消费成本。在收入水平（或家庭财富）足以支付意愿居住地的消费成本的场合，消费者将选择迁徙到该地居住，否则，即便有意愿也难以实现。一个城市的消费成本高低直接制约着意愿在此居住的人口流入数量，由于任一城市的地理空间有限，随着大量人口流入，必然在供不应求的机制作用下引致消费成本上升，由此，抑制新增人口的流入；同时，原先在某个城市居住的消费者，在收入（或家庭财富）难以支付该地消费成本之后，就可能因生活压力而产生外移到它地生活的要求（毕竟人们的生活是受外部条件制约的）。在这种人口进出流动过程中，城市人口数量在消费成本的制约下将趋于收敛。
&&& 在由消费成本决定城市人口数量收敛的命题中存在着一个矛盾现象：每个城市生活的正常运行都需要有各种层次的工作人员，其中不乏一些相对简单但不可或缺的工作人员（如清洁环保、管道维修和线路维修、公交司乘和各种营销人员等）。如果他们的收入水平不足以支付消费成本，则这些人难以在城市中居住生活；可是一旦他们离开了城市，就将引致城市的运行陷入瘫痪。解决这一矛盾的路径主要有二：一是运用市场机制，形成多层次消费市场体系，使得各层次人员能够在对应层次消费市场中找到自己的消费定位；二是通过城市发展规划，合理布局，建立1小时快捷交通网路，使得收入水平较低的人员可以在较短时间内到达工作地点（或生活地点）。
&&& 城镇群并非简单按照地理相近而人为划定。它的内在机制是各城镇相互间经济社会生活的紧密程度。要形成有着内在密切关联的经济社会生活城镇群，就必须建立城镇之间的快速便捷的交通网络，从而，形成分工合理、资源优化配置和效率较高的经济圈，并以此为基础，形成多层次的社会生活体系。
&&& 要建立1小时经济圈，形成多层次经济社会生活体系，仅在行政区划内谋划城镇化有着明显的局限性，且不利于优化资源的空间布局。行政区划不仅是一个空间范畴，而且与行政、财政及其他相关经济社会活动相联系。在中国现有的行政、财政格局下，省、市、县等各有自己的行政和财政界限。如果各自都按照行政区划进行城镇化建设，则无异于画地为牢，建立一个又一个的功能雷同且“大而全”、“小而全”的城镇，既低水平重复，又不利于经济社会资源的优化配置，更难以形成多层次经济社会生活体系。突破行政区划展开城镇化建设，需要各地政府部门突破长期形成的本地利益思维，在优势互补的基础上进行统筹协调和规划区域发展。例如，北京在信息、教育、文化、媒体、医疗、交通和高科技等方面有着全国领先优势，但又苦于地理空间有限，难以充分展开。在城镇化建设中，可以通过与天津、河北等地的协调，利用这些地方的地理空间，拓展这些相关产业的发展，既有利于充分利用和发展北京的经济社会资源优势，也有利于充分发挥这些产业在带动渤海湾地区经济社会发展中的各种作用，给天津和河北的经济社会发展注入新的活力。
&&& 要突破行政区划限制，展开城镇化建设，必须综合运用产业区域梯度推移理论、区域布局和比较优势理论以及空间经济理论等原理揭示的内在规律和机制，尊重市场经济规律的基本要求，在发挥市场决定资源配置的基础上，各地政府部门解放思想，树立大局观，统筹协调各类关系，由此，在城镇化建设中，一方面改善“住、行、学”的供求短缺状况，提高城乡居民在这些方面的消费需求满足程度，另一方面，有效推进城乡一体化发展，为中国经济社会的可持续发展、经济结构调整和产业升级、实现全面小康奠立坚实的基础。
主要参考文献
1.中共中央十八届三中全会“关于全面深化改革若干重大问题的决定”。
2.魏后凯主编《走中国特色的新型城镇化道路》，社科文献出版社2014年版。
3.王国刚《城镇化：中国经济发展方式转变的重心所在》，《经济研究》2010年12期。
4.王小鲁《中国城市化路径与城市规模的经济学分析》，《经济研究》2010年10期。
5.保罗.诺克斯，琳达.迈克卡西《城市化》，中译本，科学出版社2011年版。
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